Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy Nagłowice w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić A. W. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną jako wpis sądowy od skargi.

W dniu 18 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu) A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy Nagłowice w zakresie udostępnienia informacji publicznej, tj. zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z wnioskiem z dnia 13 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p.", polegające na braku udostępnienia informacji publicznych w sposób nakazany prawem. Powołując się na powyższe naruszenia wniosła o:

1) nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej zawartej w zbiorach danych przestrzennych dla planów miejscowych (obowiązujących i sporządzanych) oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, za pomocą usługi przeglądania WMS i usługi pobierania WFS oddzielnie dla każdego aktu planowania przestrzennego, co - uwzględniając wymóg zgromadzenia dla każdego aktu danych o trzech obiektach przestrzennych oraz przy założeniu, że gmina posiada 19 obowiązujących planów miejscowych oraz 1 przystąpienie do sporządzenia planu - obejmuje informacje dla 60 obiektów przestrzennych ze zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych;

2) nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji z podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, dokumentu elektronicznego GML dla każdego aktu planowania przestrzennego, udostępnionego ze zbiorów danych przestrzennych;

3) stwierdzenie, że Wójt Gminy Nagłowice dopuścił się bezczynności, polegającej na braku udostępnienia informacji publicznych, dla których zasady i tryb udostępniania określają niżej podane ustawy, oraz których udostępnianie jest nakazane prawem w terminie i w sposób określony następującymi przepisami: art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r.

poz. 214), zwanej dalej "u.i.i.p.";

4) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych;

6) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy o p.p.s.a., tj. kwoty 31.730,75 zł.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 13 grudnia 2022 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej obejmującej zbiory danych przestrzennych dla miejscowych planów oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. We wniosku poinformowała, że ujawnione w "Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych" adresy usług pobierania nie zapewniają dostępu do ww. informacji publicznej. W odpowiedzi otrzymała informację, że dostęp do wnioskowanych danych jest zapewniony za pomocą usługi pobierania WFS. Jednak pod wskazanym adresem usługi pobierania nie uzyskała wnioskowanych informacji (danych) publicznych. Na dzień składania skargi organ nadal nie udostępnia informacji publicznej zawartej w danych przestrzennych dla obowiązujących oraz tworzonych aktów planowania przestrzennego, co jest w istocie odmową udzielenia informacji publicznej.

Powołując się na § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1916), dalej jako "rozporządzenie w sprawie zbiorów danych", oraz art. 67c ust. 1 u.p.z.p. skarżąca podniosła, że organ powinien udostępniać oddzielnie dla każdego planu (tj. planu obowiązującego i sporządzanego) informacje zawarte w trzech obiektach przestrzennych, wymienionych w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zbiorów danych (tj. "Akt Planowania Przestrzennego", "Rysunek Aktu Planowania Przestrzennego" oraz "Dokument Formalny"). W sumie oznacza to dostęp do informacji dla (19+1)x3 = 60 obiektów przestrzennych (przy założeniu, że prawdziwa jest informacja o liczbie obowiązujących planów miejscowych i o liczbie przystąpień do sporządzania planów).

W celu udowodnienia braku dostępu do informacji publicznej, o którą wnosi w punkcie 1. skargi, skarżąca przedstawiła film prezentujący udostępnioną jej przez organ niepełną i nieadekwatną do treści wniosku informację publiczną ze zbioru danych przestrzennych, porównując ją jednocześnie z informacją udostępnioną poprawnie.

Skarżąca podniosła, że zakres informacji publicznej, którą są informacje zawarte w danych przestrzennych, jest uregulowany przepisami u.p.z.p. i u.i.i.p. Jest to regulacja szczególna. Skarżąca odwołała się do poglądu, zgodnie z którym tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Zdaniem skarżącej wszystkie informacje dotyczące sporządzonego aktu planowania przestrzennego są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu. Jednocześnie odpowiedź organu na jej wniosek nie może zostać uznana za udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Nieudostępnianie informacji publicznych wytworzonych przez organ dla tworzonych aktów planowania przestrzennego ogranicza w sposób istotny pracę w zawodzie urbanisty, który skarżąca wykonuje od prawie 30 lat. Nieprawidłowe działania organu naruszają bezpośrednio jej prawa: dostępu do informacji publicznej, do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego oraz prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej.

Jednocześnie w ocenie skarżącej organ działa z rażącym naruszeniem prawa. Przed wniesieniem skargi niejednokrotnie zwracała organowi uwagę na niezgodne z prawem działania w zakresie udostępniania danych przestrzennych. Wnioski, skargi i informacje z jakimi zwracała się do organu osobiście, lub na jej zlecenie robiły to osoby trzecie, zostały zlekceważone. Poniosła z tego tytułu straty finansowe i wizerunkowe.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nagłowice wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie odrzucenie z uwagi na fakt, że informacja została udzielona, ale nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale na podstawie ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. 2021 r. poz. 214) i rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego, oraz że niniejsza skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych bowiem Sąd nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się do oceny prawidłowości

prowadzenia przez Wójta Gminy Nagłowice udostępnianego zbioru danych przestrzennych. Organ wniósł także o niewymierzanie mu grzywny

i niezobowiązywanie do udzielenia informacji, gdyż została ona udzielona.

Uzasadniając swe stanowisko organ podniósł, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 grudnia 2022 r. skarżąca otrzymała odpowiedź z dnia 27 grudnia 2022 r., w której poinformowano ją, że dostęp do wnioskowanych danych jest zapewniony za pomocą usługi pobierania WFS. Jednak według skarżącej pod wskazanym adresem usługi pobierania nie uzyskuje wnioskowanych informacji (danych) publicznych. Skarżąca twierdzi, że na dzień składania skargi organ nadal nie udostępnił jej informacji publicznej zawartej w danych przestrzennych dla obowiązujących oraz tworzonych aktów planowania przestrzennego, co w mniemaniu skarżącej jest odmową udzielenia informacji publicznej. Organ w dniu 27 grudnia 2022 r. udzielił informacji skarżącej, w odpowiedzi zaś nie otrzymał żadnej informacji, że udzielona odpowiedź jest dla skarżącej niewystarczająca. Organ podniósł, że podobna kwestia była już rozstrzygana przez sądy administracyjne, w tym m.in. w postanowieniu WSA w Kielcach sygn. II SAB/Ke 94/22, postanowieniu WSA w Białymstoku sygn. II SA/Bk 83/23, postanowieniu WSA w Gdańsku sygn. II SAB/Gd 3/23, postanowieniu WSA w Gliwicach sygn. II SA/G1 190/23, postanowieniu WSA w Lublinie sygn. II SAB/Lu 185/22, postanowieniu WSA w Opolu sygn. II SA/Op 300/22, wyroku WSA w Krakowie sygn. II SAB/Kr 198/22, w której to sprawie Sąd uznał bezczynność organu jednakże po wniesieniu skargi kasacyjnej Sąd uznał ją za zasadną i zmienił swoje rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 Ppsa).

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, Sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 Ppsa.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Nagłowice z wnioskiem o udostępnienie na podstawie art. 2 u.d.i.p. oraz art. 67c ust. 3 u.p.z.p., poprzez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p., zbioru danych przestrzennych dla miejscowych planów oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, informując że ujawnione w "Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych" adresy usług pobierania nie zapewniają dostępu do ww. zbiorów.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie (por. m.in. postanowienie WSA w Bydgoszczy z 9 stycznia 2023 r., sygn. II SAB/Bd 165/22).

Zgodnie z art. 67a ust. 1 i 2 u.p.z.p. organy właściwe do sporządzania projektów aktów, o których mowa w ust. 2, tworzą oraz prowadzą, w tym aktualizują i udostępniają, zbiory danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.i.i.p. Zbiory obejmują dane przestrzenne tworzone dla następujących aktów: 1) planów zagospodarowania przestrzennego województwa; 2) studiów; 3) planów miejscowych; 4) miejscowych planów odbudowy; 5) miejscowych planów rewitalizacji. Stosownie do art. 67c ust. 3 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 67a ust. 1, udostępniają nieodpłatnie dane przestrzenne tworzone dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2, za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p. Z kolei ten ostatni przepis stanowi, że organy administracji prowadzące rejestry publiczne, które zawierają zbiory związane z wymienionymi w załączniku do ustawy tematami danych przestrzennych, tworzą i obsługują, w zakresie swojej właściwości, sieć usług dotyczących zbiorów i usług danych przestrzennych, do których zalicza się usługi:

1) wyszukiwania, umożliwiające wyszukiwanie zbiorów oraz usług danych przestrzennych na podstawie zawartości odpowiadających im metadanych oraz umożliwiające wyświetlanie zawartości metadanych;

2) przeglądania, umożliwiające co najmniej: wyświetlanie, nawigowanie, powiększanie i pomniejszanie, przesuwanie lub nakładanie na siebie zobrazowanych zbiorów oraz wyświetlanie objaśnień symboli kartograficznych i zawartości metadanych;

3) pobierania, umożliwiające pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów.

Wreszcie powoływane wyżej rozporządzenie w sprawie zbiorów danych określa:

1) sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych, uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach danych przestrzennych;

2) zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego.

Należy zauważyć, że organ pismem z dnia 27 grudnia 2022 r. (k. 20) poinformował skarżącą, że dostęp do wnioskowanych danych jest zapewniony za pomocą usługi pobierania WFS. W ocenie skarżącej tak udostępnione dane są niepełne i nieadekwatne. Sąd nie może jednak oceniać tych okoliczności przez pryzmat przepisów u.d.i.p. albowiem przepisy te – z uwagi na istnienie ww. regulacji szczególnych oraz treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – nie znajdują w tym przypadku zastosowania.

Trzeba odnotować, że wielokrotnie już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych na skutek skarg A. W., które to skargi były odrzucane (por. m.in. postanowienie WSA w Lublinie z 22 lutego 2023 r., sygn. II SA/Lu 89/23, postanowienie WSA w Szczecinie z 24 kwietnia 2023 r., sygn. II SA/Sz 309/23, czy orzeczenia przywołane w odpowiedzi na skargę) była kwestia zaskarżalności nieprawidłowej zdaniem skarżącej realizacji obowiązków w przedmiocie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Sądy jednolicie przyjmowały, że udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca oparła swoje żądanie udostępnienia zbioru danych na przepisach u.d.i.p. Samo jednak powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Nie można także zgodzić się z poglądem, że kwestia dostępu do zbioru danych jest uregulowana tylko częściowo i dlatego należy stosować w tym przypadku także przepisy u.d.i.p. Należy zauważyć, że skarżąca sama w punkcie 3) wniosków skargi żąda stwierdzenia, że Wójt Gminy Nagłowice dopuścił się bezczynności, polegającej na braku udostępnienia informacji publicznych, dla których zasady i tryb udostępniania określają przepisy art. 67a-67c u.p.z.p. oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.i.i.p. Wobec wyczerpującej regulacji w tym zakresie (w przepisach ww. ustaw, a także powołanym wyżej rozporządzeniu wykonawczym), przepisy u.d.i.p. nie podlegają w tym przypadku zastosowaniu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. O zwrocie uiszczonego wpisu od sprzeciwu w kwocie 100 zł (pkt II sentencji postanowienia) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.