Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

| | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 kwietnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Jakub Makuch WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta T. M. sprawy ze skargi M. P., R. P. i P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 września 2022 r. znak SKO.Dr./4122/10/2022 w przedmiocie wymierzania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących M. P., R. P. i P. P. solidarnie, kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 9 września 2022 r. znak: SKO.Dr./4122/10/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 2, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r. poz. 1693, z późn. zm., dalej: u.d.p.), uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXX/789/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2019 r. poz. 9305 z późn. zm., dalej: uchwała) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 585,00 zł M. P., R. P. i P. P. (dalej: skarżący) za zajęcie w dniu 7 lipca 2020 r. pasa drogowego ulicy A (droga gminna) bez zezwolenia zarządcy drogi na potrzeby budowlane (betonowanie) na działce drogowej nr 1/3 obr. [...] jedn. ewid. P.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podczas kontroli w dniu 4 czerwca 2019 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego jezdni i chodnika (działki drogowej nr 1/3 obr. [...] jedn. P.), na potrzeby budowlane (betonowanie) o wymiarach zajęcia: chodnik 2,0x4,5m (powierzchnia całkowita - 9,0 m2), zieleniec 3,0x4,5 (powierzchnia całkowita 13,5 m2) bez zgody zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem oględzin pasa drogowego oraz na fotografiach wykonanych podczas kontroli. Wymiary zajęcia ustalono na podstawie przeprowadzonego pomiaru kółkiem pomiarowym.

W związku z powyższym, Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. orzekł w sposób wyżej opisany.

W uzasadnieniu decyzji powołano treść art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 21, art. 20, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych oraz opisano przebieg postępowania w sprawie. Organ ustalił, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały, stawka za zajęcie pasa drogi gminnej jaką jest ulica A dla chodnika wynosi 3,5 zł/m2/dzień, dla zieleńca 2,0zł/m2/dzień. Organ przestawił również sposób wyliczenia nałożonej kary pieniężnej. Końcowo wskazano, że w trakcie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie organ zbadał możliwość zastosowania art. 189f §1 i 2 k.p.a. (odstąpienie od nałożenia kary) i nie znalazł podstaw do zastosowania tego przepisu.

W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji skarżący zarzucili niewłaściwą interpretację ustawy o drogach publicznych. Zauważono, iż pojęcie "zjazdu" na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych, ma inne znaczenie i funkcje, niż to samo pojęcie w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. "Zjazd" to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). W świetle tych przepisów zjazd nie mieści się w definicji drogi. W przepisach dotyczących dróg publicznych zjazd ma więc odrębny charakter od samej drogi i nie jest jej częścią.

Skarżący zarzucili również naruszenie art. 189f k.p.a. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie obowiązkiem organu przed nałożeniem kary było rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia.

W opisanej na wstępie decyzji z dnia 9 września 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że mimo, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że podczas kontroli ul. B w dniu 4 czerwca 2019 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego jezdni i chodnika (działki drogowe nr 1/3 obr. [...] jedn. P.) z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa dotyczy kontroli ul. A.

W dniu 7 lipca 2020 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego - chodnika, zieleńca (działka nr 1/3 obr. [...] jedn. ewid. P.) na potrzeby budowlane (betonowanie) o wymiarach zajęcia chodnik 2,0 m x 4,5 m (powierzchnia całkowita - 9,0m2), zieleniec 3,0 m x 4,5 m (powierzchnia całkowita 13,5 m2) bez zgody zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem oględzin pasa drogowego oraz na fotografiach wykonanych podczas kontroli. Po uchyleniu przez Kolegium decyzją z dnia 4 marca 2021 r. nr SKO.Dr./4122/ll/2021 wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...] o wymierzeniu skarżącym kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ulicy A bez zezwolenia zarządcy drogi, w trakcie ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego dołączono do akt sprawy kopię mapy w skali 1:500, na której zaznaczono granice pasa drogowego ul. A i granice zajęcia pasa drogowego z podaniem wymiarów zajęcia chodnika i zieleńca.

W opinii organu odwoławczego w aktach sprawy udokumentowano w sposób prawidłowy okoliczności dotyczące zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz powierzchnię zajęcia pasa, okresu, w którym to nastąpiło (w zakresie objętym zaskarżoną decyzją) oraz podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego. Okoliczności te nie budzą wątpliwości w świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

W opinii Kolegium, brak podstaw aby kwestionować przyjęte obliczenia - nie budzą one wątpliwości Kolegium, w świetle całokształtu materiału dowodowego. W szczególności skarżący skutecznie nie zakwestionowali ustaleń organu pierwszej instancji w tym przedmiocie - nie przedstawili żadnego przeciwdowodu, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego jest inna, niż wykazał organ pierwszej instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że dokonywanie czynności inspekcyjno-kontrolnych względem pasa drogowego przez zarządcę drogi, stanowi praktykę wymaganą przepisami prawa i realizowaną w ramach ustawowych zadań zarządcy drogi (do których zgodnie z art. 20 ustawy o drogach publicznych należy m.in. przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikacja cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego; przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników itd.). Naturalną i logiczną konsekwencją realizacji owych zadań pozostaje to, że ustalenia dokonane w trakcie kontroli pasa drogowego (takie jak np. stwierdzenie samowolnego zajęcia pasa drogowego), w określonych przypadkach stanowią impuls do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary, a dokonane i udokumentowane w trakcie kontroli ustalenia, stanowią część materiału dowodowego w tym postępowaniu. Na etapie kontroli pasa drogowego organy ustalają również - m.in. na podstawie posiadanej dokumentacji geodezyjnej i ewidencyjnej oraz prowadzonych rejestrów - czy wystąpiono o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, kto jest odpowiedzialny za ewentualne naruszenie oraz czy faktycznie doszło do naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1539/18).

Z każdej czynności kontrolnej pasa drogowego sporządza się protokół, który stanowi dowód w sprawie. Na podstawie tych protokołów, ustala się okres zajęcia pasa drogowego, z czego data "pierwszego" protokołu w którym ujawniono okoliczność zajęcia pasa, stanowi początek okresu, za który naliczana jest kara.

Organ podkreślił, że odnośnie okoliczności wynikających z przedmiotowych protokołów, sporządzonych w trakcie kontroli pasa drogowego, w orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że jakkolwiek możliwe jest ustalenie owych okoliczności w toku kontroli pasa drogowego przeprowadzonej bez udziału strony przed wszczęciem postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego, to jednak w takim przypadku obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest umożliwienie stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do okoliczności z tych dowodów wynikających. Ponadto, jeżeli strona po wszczęciu postępowania i w jego trakcie zakwestionuje ustalone samodzielnie przez organ okoliczności (takie jak np. powierzchnię reklamy, granice pasa drogowego i naruszenie ich przez obiekt rzekomo zajmujący pas drogowy, okres zajęcia), kwestie budzące wątpliwości powinny być jeszcze raz ustalone i wykazane - zwłaszcza w trakcie oględzin z udziałem strony postępowania oraz należycie i jednoznacznie udokumentowane (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 12.06.2014 r. III SA/Łd 276/14, LEX nr 1550219).

Analizując stan faktyczny niniejszej sprawy oraz przebieg dotychczasowego postępowania, Kolegium stwierdziło, że skarżący nie zakwestionowali skutecznie - ani w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani w postępowaniu odwoławczym - żadnej okoliczności przedmiotowo i podmiotowo istotnej, ustalonej przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji zapewnił skarżącym czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Kolegium zauważyło, że zawiadamiając skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego, organ poinformował skarżących o ujawnionych znamionach deliktu administracyjnego. W aktach sprawy znajduje się protokół zajęcia pas drogowego, w którym wskazano powierzchnię zajęcia pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium podzieliło stanowisko skarżących, że w świetle powołanych przepisów zjazd nie mieści się w definicji drogi. Zjazd jest elementem pasa drogowego, a przesłanką do wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w pierwszej kolejności jest to, aby działka, na której zlokalizowano obiekt, wchodziła w obręb pasa drogowego.

W opinii organu odwoławczego, w aktach sprawy udokumentowano w sposób prawidłowy okoliczności dotyczące zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz powierzchni zajęcia pasa, okresu, w którym to nastąpiło (w zakresie objętym decyzją) oraz podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego. Okoliczności te nie budzą zdaniem Kolegium wątpliwości, w świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Kolegium zaznaczyło, że błędne przeświadczenie strony o klasyfikacji gruntu lub też fakt wykorzystywania terenu położonego "w pobliżu spornej reklamy" na cele prywatne, nie może mieć wpływu na fakt wymierzenia kary pieniężnej. Elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest zatem stwierdzenie stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi.

W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy do odstąpienia od zastosowania kary pieniężnej. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Wartości te wskazuje art. 189d pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa. Funkcją administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny jest nie tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania strony o konieczności respektowania na przyszłość obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości. Zdaniem Kolegium cele te nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie - odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, zniweczy zwłaszcza prewencyjne cele kary, albowiem może przyczynić się do wyrobienia przekonania, że skoro udało się uniknąć kary w niniejszym przypadku, to może uda się także innym razem i będzie wpływać na bagatelizowanie przez skarżących nakazów i obowiązków ustawowych także w przyszłości.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucili, że decyzja Kolegium jak i decyzja Prezydenta Miasta Krakowa naruszają obowiązujące przepisy prawa i orzecznictwo sądowoadministracyjne, a tym samym naruszają słuszny interes skarżących.

W szczególności zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189a-f k.p.a., jak również przepisy ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem skarżących, Kolegium błędnie nie zastosowało w rozpoznawanej sprawie zasad określonych art. 189a-f k.p.a. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 24/20, w stosunku do kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w oparciu o art. 189a § 1 k.p.a. organ może stosować zasady określone art. 189f k.p.a., w szczególności odstąpić od wymierzenia kary i poprzestać na pouczeniu. Zasada ta, wprowadzona do istniejącego porządku prawnego pozwala organowi na traktowanie obywateli, którzy w sposób nieświadomy dokonali niewielkiego naruszenia przepisów prawa, jako normalnych obywateli, a nie z góry jak przestępców, wymagających w sposób bezwzględny wymierzenia im kary.

Zdaniem skarżących, w ich przypadku organ powinien odstąpić od wymierzenia kary. Przystępując do budowy domu, skarżący dokonali wymaganego uzgodnienia projektu z Zarządem Dróg Miasta Krakowa. Postój tzw. betoniarki (gruszki) na istniejącym zjeździe, był potraktowany przez skarżących jako postój samochodu na wjeździe. Skarżący podnieśli, że nie mieli świadomości, iż na krótki półgodzinny postój samochodu wymagane jest oddzielne zezwolenie wraz z opłatą. Zaznaczyli, że na zjazd do nieruchomości otrzymali wcześniej wszelkie wymagane prawem zezwolenia i uzgodnienia. W ocenie skarżących naruszenie przez nich prawa miało znikomą wagę. Świadczy o tym krótki okres postoju samochodu - ok.1/2 godz., niewielki zajęty teren (ok. 10 m kw.), niewielka wysokość opłaty podstawowej - 58,50 zł, obliczona za zajęcie terenu i tak w sposób wysoce zawyżony. W żaden sposób taki postój nie zagrażał wyższemu celowi, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, osiągane nie tylko poprzez brak urządzeń bezpośrednio kolidujących z ruchem, ale także czynników rozpraszających uwagę uczestników ruchu.

Skarżący podnieśli także, że pomiaru tzw. kółkiem nie dokonano w dniu i godzinie postoju samochodu na wjeździe na plac budowy. Wynika to jasno z akt sprawy. W decyzji podano, że chodnik był zajęty na powierzchni 2 m x 4,5 m, co jest niezgodne z prawdą, bowiem nie była i nie mogła być zajęta taka powierzchnia. Przy założeniu, że chodnik ma szerokość do 2 m, a samochód, tj. klasyczna betoniarka - zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów - nie może przekraczać 2,55 m szerokości, to optymalna powierzchnia zajętego chodnika wynosiłaby 2 m x 2,55m - 5,1 metra kwadratowego. Samochód nie miał żadnych bocznych elementów typu wsporników itp. W sprzeczności z wymiarami samochodu stoi także powierzchnia zajętego zieleńca ustalona w decyzji jako 13.5 m2. Gdyby przyjąć za prawdziwe ustalenia organu, to samochód musiałby mieć ponad 10 m długości, co mija się z rzeczywistością. Taka powierzchnia winna wynosić 2,55 m x 3 m (długość zieleńca) tj. 7,65 metra kwadratowego czyli w sumie 12,75 metra kwadratowego, a nie 22,5 m2, jak wykazał organ I instancji, a Kolegium, mimo sprzeciwu skarżących, wątpliwości tych nie wyjaśniło, ani nawet nie odniosło się do tego w decyzji, czym w rażący sposób został naruszony art. 7 k.p.a.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych:

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II GSK 2466/11 i z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. II GSK 364/09, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), sankcjonowane jest "zajmowanie" pasa drogowego jako pewien stan rzeczy, a nie "zajęcie" jako jednorazowa czynność. O prawidłowym zrozumieniu znaczenia "zajęcia" pasa drogowego w myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. przesądza jednoznaczne odesłanie do stosowania uregulowań zawartych w ust. 4-6. Zgodnie z przywołanymi ustępami art. 40 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn stawki opłaty za 1 m2 pasa drogowego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego (ust. 4), ewentualnie m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy (ust. 6), bądź też za każdy rok umieszczenia w pasie drogowym urządzenia, przy czym za umieszczenie urządzenia przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia tego urządzenia (ust. 5).

Z literalnego brzmienia powyższych uregulowań wynika zatem wprost, że nie akt "zajęcia" lecz czas "zajmowania" pasa drogowego (liczba dni) jest elementem obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, która to opłata z kolei jest podstawą obliczania wysokości kary wymierzanej za zajęcie pasa drogowego, m.in. dokonanego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).

Ustawodawca dla potrzeb ustalenia należnej opłaty jak i wymierzenia kary, utożsamia zatem "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem". Znaczy to, że "zajęcie pasa drogowego" - w rozumieniu art. 40 u.d.p. - nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia.

Stanowisko zaprezentowane przez organy w niniejszym postępowaniu, prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania wniosków, że uzyskania zezwolenia wymaga np. zatrzymanie się na podjeździe kuriera celem doręczenia przesyłki, każdorazowe wystawienie na chodnik kontenera z odpadami, celem ich odbioru przez właściwe służby, czy chwilowe zajęcie pasa drogi przez śmieciarkę odbierającą odpady.

Rację mają również skarżący, że w aktach sprawy znajdują się materiały sprzecznie przedstawiające wielkość zajętej powierzchni. W protokole na k. 2 akt administracyjnych wskazano zajęty chodnik 2,0 m x 4,5 m (powierzchnia całkowita - 9,0m2) i zieleniec 3,0 m x 4,5 m (powierzchnia całkowita 13,5 m2) – przyjęte w zaskarżonych decyzjach, co jest oczywiście wymiarami nieprawidłowymi i nieodpowiadającymi gabarytom pojazdów dopuszczonych do ruchu. Natomiast na mapie znajdującej się na k. 45 akt administracyjnych, wrysowano zajęcie chodnika 2,0 m x 3 m i zieleńca 4,5 m x 3 m, wielkości te nie zostały jednak w żaden sposób uzasadnione i odniesione do gabarytów pojazdu. Niemniej jednak, wobec niestwierdzenia zajmowania przez skarżących pasa drogowego, a tylko jego jednorazowe, krótkotrwałe zajęcie, ustalenie wielkości zajętej powierzchni, nie było w tej sprawie potrzebne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.