I GSK 1450/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-31	
Data wpływu	2023-12-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Henryk Wach
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6539 Inne o symbolu podstawowym 653	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 1102/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 nr 0 poz 573; art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 i art. 26a ust. 4; Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w restrukturyzacji w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1102/22 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w restrukturyzacji w P. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 9 marca 2022 r., nr DRP.WPAV.411.620.2022.SS w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz F. Sp. z o.o. w restrukturyzacji w P. 10 051 (dziesięć tysięcy pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1102/22, oddalił skargę F. Sp. z o.o. w P. (dalej zwanej "skarżącą" lub "Spółką") na decyzję z 9 marca 2022 r. Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej zwanego "Prezesem PFRON" lub "organem") w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 6 sierpnia 2018 r. oraz 15 września 2018 r. Spółka została wezwana do zwrotu środków PFRRON wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za m.in. okresy sprawozdawcze: październik 2012 r. luty, marzec, czerwiec 2013 r., marzec, kwiecień 2015 r., listopad, grudzień 2016 r., styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, grudzień 2017 r., styczeń, luty 2018 r. wraz z odsetkami naliczonymi od nienależnie pobranej kwoty od dnia jej otrzymania w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania.

W związku z brakiem wpłaty kwoty określonej w wezwaniach, pismem z 7 stycznia 2019 r. PFRON zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu kwoty nienależne pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ww. okresy sprawozdawcze podstawie art. 61 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Decyzją z 6 czerwca 2019 r. Prezes PFRON nakazał Spółce zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wymienione w decyzji okresy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1276/19, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Prezesa PFRON na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes PFRON stwierdził, że Spółka nienależnie pobrała środki PFRON w łącznej wysokości: 1 388 051,40 zł i decyzją z 23 czerwca 2021 r. nakazał stronie zwrot, przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych środków PFRON za okresy sprawozdawcze: marzec 2015 r., kwiecień 2015 r., listopad 2016 r., grudzień 2016 r., styczeń 2017 r., luty 2017 r., marzec 2017 r., kwiecień 2017 r., maj 2017 r., czerwiec 2017 r., lipiec 2017 r., sierpień 2017 r., wrzesień 2017 r., październik 2017 r., grudzień 2017 r., styczeń 2018 r., luty 2018 r. oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące okresów sprawozdawczych w PFRON: październik 2012 r., luty 2013 r., marzec 2013 r., czerwiec 2013 r.

Od powyższej decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 9 marca 2021 r. Prezes PFRON wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję z 23 czerwca 2021 r. Przyczyną wydania zaskarżonej decyzji, według organu, było nieterminowe poniesienie kosztów płacy za pracowników niepełnosprawnych.

Na powyższą decyzję Prezesa PFRON skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 21 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1102/22, Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę Spółki na decyzję Prezesa PFRON z 9 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa PFRON z 23 czerwca 2021 r. nakazującą zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ww. miesiące.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że obowiązującym skarżącą terminem płatności składek wg deklaracji, stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423; dalej zwanej: "u.s.u.s."), jest termin do 15 dnia każdego miesiąca za miesiąc ubiegły. Na podstawie informacji pochodzących od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego "ZUS"), organ ustalił, że składki ZUS za okresy sprawozdawcze: marzec 2015 r., kwiecień 2015 r., listopad 2016 r., grudzień 2016 r., styczeń 2017 r., luty 2017 r., marzec 2017 r., kwiecień 2017 r., maj 2017 r., czerwiec 2017 r., lipiec 2017 r., sierpień 2017 r., wrzesień 2017 r., październik 2017 r., grudzień 2017 r., styczeń 2018 r., luty 2018 r. zostały opłacone z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, przy czym kwota miesięcznych należnych składek, opłaconych z uchybieniem tego terminu, przekracza wysokość 2% składek należnych za dany miesiąc. Oznacza to zdaniem Sądu, że miesięczne dofinansowanie za ww. okresy zostało pobrane nienależnie, co powoduje, że skarżąca nienależnie pobrała środki PFRON w łącznej wysokości 1 388 051,40 zł.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącej dotyczące dokonanie przez organ oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny, jednostronny i błędny z pominięciem dowodów i twierdzeń przedstawianych przez skarżącą. Podobnie nie uznał za zasadne zarzuty skarżącej, iż organ wydał decyzję bez uwzględnienia pisma ZUS z 17 lipca 2017 r., które skarżąca przedstawiła w trakcie postępowania o posiadaniu nadpłaty za 2007 r.

W piśmie z 14 września 2018 r. skarżąca stwierdziła, że przedmiotowa nadpłata nie została jej zwrócona w gotówce. Sąd I instancji uznał wobec treści pism ZUS z 6 listopada 2018 r. i 3 grudnia 2018 r. informujących o nieterminowym dokonywaniu wpłat za okresy objęte postępowaniem, stanowiących odpowiedź na pismo PFRON z 4 października 2018 r., że powyższe oznacza zastosowanie przez ZUS art. 24 ust. 6a u.s.u.s. Potwierdza to, zdaniem Sądu I instancji, również informacja zawarta w piśmie PFRON z 7 stycznia 2019 r., z którego wynika, że nadpłata powstała m.in. po dokonanych korektach 6 i 10 lipca 2017 r. za okresy lipiec – listopad 2007 r. została potrącona w późniejszych okresach.

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organ przeprowadził postępowanie dowodowe w pełnym zakresie stanowiącym dostateczną podstawę dla wniosku, że należności na rzecz osób niepełnosprawnych zatrudnionych przez skarżącą nie zostały uregulowane w terminie, o którym mowa art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Z materiału dowodowego sprawy, zdaniem Sądu, wynika, iż składki za sporny okres nie zostały przez skarżącą uregulowane w zadeklarowanej wysokości w obowiązującym terminie. Jednocześnie organ prawidłowo ustalił, że kwota składek opłaconych po terminie przekroczyła wskazaną w art. 26a ust. 1a(2) ww. ustawy wysokość 2% składek należnych za dany miesiąc.

Sąd zwrócił uwagę na to, że organ odwołał się do wyjaśnień ZUS dotyczących rozliczenia wpłat dokonywanych przez beneficjenta oraz ich księgowania na kontach pracowników niepełnosprawnych zgłoszonych do dofinansowania. Podkreślił, że należy odróżnić rozliczenie konta płatnika składek od rozliczenia indywidualnego konta ubezpieczonego w ZUS. Stwierdził, że wpłaty dokonane przez beneficjenta nie pokryły w całości kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, z uwagi na ich rozliczenie proporcjonalnie na każdego pracownika (w tym niepełnosprawnego), stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2008 r., nr 78, poz. 465; dalej zwanego "rozporządzeniem z 18 kwietnia 2008 r.").

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd podkreślił, że dokumenty deklaracji i korekt składanych do ZUS, potwierdzenia wpłat nie mogą świadczyć odpowiednio o zadeklarowaniu zgodnie z ich treścią i dokonaniu przelewów, nie stanowią samodzielnej i wystarczającej podstawy do ustalenia, czy pracodawca poniósł koszty płacy w całości terminowo. Natomiast zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek poświadczają wyłącznie brak zaległości na wskazany w nich dzień. Nie można więc oprzeć na nich ustalenia, że składki ZUS zostały poniesione w obowiązujących terminach.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż informacje zawarte na koncie ubezpieczonego i na koncie płatnika składek prowadzonych w formie elektronicznej, które przekazane zostały w postaci dokumentu pisemnego, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zakres udostępnionych danych odpowiadał zakresowi danych koniecznych do dokonania ustaleń przez organ. Oparcie na nich rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, było zatem w pełni uprawnione.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. 80, art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Uznał, że w niniejszej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 153 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., są konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnienia błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła także, że zrzeka się prawa do rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 2 ust. 4a w związku z art. 26a ust.1a(1) pkt 3 i w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 573; dalej zwanej "ustawą o rehabilitacji") poprzez przeprowadzenie nieprawidłowej wykładni tych przepisów oraz art. 26a ust. 11 pkt 1 tej ustawy i ograniczenie badania stanu faktycznego w sprawie jedynie w odniesieniu do składek ZUS rozliczonych przez ZUS, a nie do kosztów płacy (składek ZUS) rzeczywiście poniesionych przez stronę wyłącznie za pracowników niepełnosprawnych;

2) art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji w związku z bezpodstawnym zastosowaniem rozporządzenia z 18 kwietnia 2008 r., co spowodowało pominięcie przedstawionych (a nieujętych w systemie ZUS) wpłat strony składających się na nadpłatę potwierdzoną przez ZUS;

3) art. 26a ust.1a(2) ustawy o rehabilitacji poprzez ustalenie wskaźnika wymienionego w tym przepisie w odniesieniu do kosztów płacy wszystkich pracowników, także pracowników pełnosprawnych;

II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej zwanej "k.p.a.") i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 45 a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez nieustalenie przez organ prawdy obiektywnej w oparciu o dowody w postaci imiennych dokumentów rozliczeniowych pracowników niepełnosprawnych złożonych przez Spółkę do ZUS i odpowiadające im informacje INF-D-P złożone przez Spółkę do systemu SODiR oraz w postaci zaświadczenia ZUS z 17 lipca 2017 r. o nadpłacie i oparcie rozstrzygnięcia o błędnie ustalony stan faktyczny w zakresie nieterminowości opłacenia składek ZUS;

2) art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w związku z art. 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad oceny dowodów i oparcie orzeczenia na dowodach niemiarodajnych w sprawie tj. zaświadczeniach ZUS o stanie rozliczeń całego konta Spółki – płatnika, obejmujących wszystkich pracowników (a nie tylko niepełnosprawnych), a dodatkowo nie obejmujących rozliczenia nadpłaty potwierdzonej przez ZUS, co oznacza także, że organ nie poczynił żadnych samodzielnych ustaleń, zaś WSA podzielił pogląd organu, że wpłaty zaksięgowane przez ZUS, a nie faktycznie poniesione przez płatnika stanowią podstawę ustaleń w sprawach wypłaty dofinansowań, co przeczy jednolitej już linii orzecznictwa NSA w tej materii;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie – Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu, nie zastosował środka określonego w tym przepisie, mimo że zaskarżona decyzja Prezesa PFRON została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, jak również wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne polegające na uznaniu, że skarżąca opłaciła składki ZUS za pracowników niepełnosprawnych po terminie, mimo, że posiadała nadpłatę;

4) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1276/19, uchylającym decyzję organu z 6 czerwca 2019 r., a polegających na nierozliczeniu niekwestionowanej przez strony nadpłaty, pominiętej przez ZUS w systemie elektronicznym, niedokonaniu przez organ samodzielnych ustaleń stanu rozliczeń kosztów płacy z racji posiadanej przez Spółkę nadpłaty w składkach ZUS za 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie uznał, że organ nie wykonując wskazań Sądu w ww. wyroku postąpił właściwie – uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w tym zakresie jest dla Spółki niezrozumiałe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu tych podstawach.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Przechodząc do rozpoznania zarzutów zwartych w petitum skargi kasacyjnej zauważyć należy, że sprawa, której wynik kontrolował Sąd I instancji, była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1276/19, uchylił decyzję Prezesa PFRON z 6 czerwca 2019 r. wydaną w przedmiocie zobowiązania skarżącej do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. We wskazanym orzeczeniu WSA zawarł ocenę prawną i wskazówki co do dalszego postępowania.

Zasadnym zatem jest rozpoznanie w pierwszej kolejności, jako najdalej idącego, zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Podkreślić w tym miejscu należy jednocześnie, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11).

Sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. i jego uzasadnienia w przedmiotowej skardze kasacyjnej wymagał poczynienia powyższych uwag. Skarżąca bowiem w pkt. II. 4) petitum skargi kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji bezpodstawne uznanie, że organ nie wykonując wskazań Sądu zawartych w ww. wyroku w zakresie nierozliczenia nadpłaty, pominiętej przez ZUS w systemie elektronicznym oraz niedokonania przez organ samodzielnych ustaleń stanu rozliczeń kosztów płacy z racji posiadanej przez Spółkę nadpłaty w składkach ZUS za 2007 r., postąpił właściwie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej natomiast – poza ww. naruszeniem – wskazała także, że Sąd I instancji zastosował wykładnię przepisu art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji, która jest niezgodna z wykładnią poczynioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 sierpnia 2020 r.

Artykuł 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2073/13).

W art. 153 p.p.s.a. chodzi więc o sytuację, w której sprawa, po uchyleniu decyzji (lub innego aktu) przez sąd i ponownym jej rozpoznaniu przez organ administracji, ponownie trafia na wokandę sądu administracyjnego. Należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (por. wyroki NSA z: 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11; 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11; 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 oraz 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10). Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10).

Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną oraz w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów.

Podsumowując stwierdzić należy, Sąd w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2014 r. (sygn. akt I GSK 534/12), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ nie wniósł skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2020 r., tym samym orzeczenie to stało się prawomocne. Nie można również stwierdzić, aby zaszły w tym zakresie jakieś zmiany w prawie. Podobnie zmianie nie uległy również istotne okoliczności faktyczne. Zatem Sąd I instancji był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w ww. orzeczeniu.

Aby zbadać zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należało więc poddać analizie treść uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1276/19 oraz wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 21 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1102/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 4 sierpnia 2020 r. dokonując wykładni przepisów ustawy o rehabilitacji stwierdził, że przepisy dotyczące dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jednoznacznie wiążą koszty płacy z zatrudnieniem konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie wszystkich pracowników, w tym pracowników pełnosprawnych. Sąd uznał, że Prezes PFRON badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinien był ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów bez odniesienia ww. przepisu do oceny niepokrywania kosztów płacy osób pełnosprawnych.

Z kolei Sąd I instancji w wyroku z 21 lutego 2023 r. podzielił stanowisko organu, że ustalenie dat rzeczywistego opłacenia składek następuje w wyniku rozliczenia przez ZUS wszystkich należności płatnika wg. zasad ustalonych w rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek i dokonywane jest na rzecz poszczególnych ubezpieczonych bez różnicowania ich na osoby pełno- i niepełnosprawne. Co w istocie jest sprzeczne z oceną prawną wskazaną przez Sąd we wcześniejszym prawomocnym wyroku.

Ponadto, rozpoznając sformułowany przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a., Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2023 r. – po dokonaniu wykładni przepisu art. 153 p.p.s.a. – stwierdził, że nie znajduje on uzasadnienia. W żaden sposób nie odniósł się jednak do podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów naruszenia ww. przepisu przez organ. W szczególności nie zweryfikował czy organ dokonał prawidłowej subsumpcji wykładni przepisów dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 sierpnia 2020 r. oraz czy organ zastosował się do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanego wyżej zarzutu, a ocena dalszych zarzutów kasacyjnych jest na obecnym etapie postępowania zbędna lub przedwczesna, Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy przez Sąd Wojewódzki uchylił na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd I instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).