Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. K. (skarżąca, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. znak [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy J. znak [...] z dnia [...] marca 2012 r. i orzekającą co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez M. G. i H. G. (inwestorzy) polegającej na budowie obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok wraz z infrastrukturą techniczną na części nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...] położonej w J.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2012 r. Wójt Gminy J. (Wójt, organ I instancji), działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717, ze zm., zwana dalej u.p.z.p.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej rozporządzeniem) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok wraz

z infrastrukturą techniczną na części nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] położonej w J. Uzasadniając powyższe Wójt stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie ustawowe warunki określone art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję inwestorzy wnieśli

o szczegółowe zbadanie i ocenę, czy decyzja organu I instancji jest zgodna

z przepisami prawa. Podnieśli, że decyzja nie posiada odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz nie wyjaśnia prawidłowo spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i naruszenia przepisów szczególnych.

Decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając ww. decyzję podało, że organ I instancji nie wykonał zaleceń Kolegium zawartych w decyzji kasacyjnej znak [...] z dnia [...] września 2011 r. w zakresie uzupełnienia wniosku przez inwestora oraz sporządzenia nowej analizy urbanistycznej.

Organ odwoławczy stwierdził, iż sporządzona w sprawie analiza nie może stanowić podstawy do wydania prawidłowej decyzji, zaś braki i wady postępowania skutkowały uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Po rozpoznaniu skargi strony na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 502/12 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego w zakresie uchybień postępowania wyjaśniającego, w szczególności oceny, że braki te uzasadniają przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i to w znacznej części przez organ I instancji. Uznał, iż znajdujące się

w aktach opracowanie: "Opis techniczny do projektu budowlanego" zawiera parametry zamierzonej inwestycji dotyczące m.in. wysokości elewacji, spadku % dachu, powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, kubatury wraz z dołączonymi szkicami projektowanych obiektów. Z kolei stanowiąca załącznik do decyzji analiza urbanistyczna zawiera dane dotyczące wielkości analizowanego obszaru, nr działek wchodzących

w skład obszaru analizowanego oraz ich charakterystykę.

Sąd wskazał także na okoliczność, że po raz drugi w przedmiotowej sprawie administracyjnej Kolegium wydało orzeczenie kasacyjne powołując się de facto na te same okoliczności stanowiące podstawę uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji.

W kontekście powyższego, należało zdaniem Sądu w szczególności dopełnić wszelkich starań, aby podjęta decyzja była zgodna z prawem, a jej uzasadnienie jednoznaczne, kompletne i przekonywujące.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Kolegium w zakresie naruszenia przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi, Sąd stwierdził, że naruszenie to nie miało decydującego wpływu na wynik sprawy i jako takie nie stanowiło podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił pogląd Kolegium, że z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy

o cmentarzach, nie można wywieść wniosku, że tylko na cmentarzu może być lokalizowany dom przedpogrzebowy, co już wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 23 września 1996 r. sygn. akt II SA/Ka 353/96. Podobna ocena dotyczy zarzutów Kolegium co do wadliwej wykładni przez organ I instancji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

(w zakresie tzw. kontynuacji funkcji), Kolegium jest uprawnione w zakresie postępowania odwoławczego do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia organu

I instancji w tym zakresie.

Zaskarżoną decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kolegium, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 1a, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) orzekło o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez M. G. i H. G. (inwestorzy) polegającej na budowie obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych

z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok wraz

z infrastrukturą techniczną na części nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...] położonej w J.

Organ odwoławczy określił, iż inwestycja dotyczy usług pogrzebowych.

W zakresie warunków zagospodarowania terenu zalecił zachować obowiązującą linię zabudowy, wyznaczoną na 11 m od linii rozgraniczenia drogi publicznej i usytuowanie zabudowy w odniesieniu do granic z działkami sąsiednimi zgodne z przepisami § 11 -13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, późn. 690 ze zm.). Powierzchnia zabudowy nie powinna być większa niż 30% powierzchni działki objętej wnioskiem; powierzchnia biologicznie czynna minimum 30 % powierzchni działki; pozostałe 40% może być przeznaczone na chodniki, tarasy, dojazdy. Rzędna kalenicy dachu budynku do 5,2 m nad poziom terenu (I kondygnacja nadziemna). Układ dachu dwuspadowy o kącie nachylenia w zakresie 20° - 45° z odprowadzeniem wód opadowych na działkę własną. Szerokość elewacji frontowej budynku 13 m z tolerancją 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 3 m.

Kolegium określiło także warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Kolegium podało, iż nieruchomość objęta wnioskiem, stanowiąca własność inwestorów, nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przylega do pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], znajduje się na terenie częściowo zainwestowanym, zaś istniejąca zabudowa związana jest z usługami pogrzebowymi. Wskazano, że w terenie analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa. Projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie dotyczą ograniczenia i zakazy wynikające z potrzeb ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, określonych w przepisach odrębnych, zaś w uchwalonym uchwałą Rady Gminy w J. Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. "Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy J." przedmiotowy teren znajduje się w strefie zabudowy zagrodowej i nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wyjaśniło, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj. kontynuacji funkcji, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia potrzeb

w zakresie infrastruktury technicznej, tzw. zgody rolnej i zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. W celu stwierdzenia, czy spełnione zostały te wymagania, organ przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację. Analiza winna być opracowana zgodnie z obowiązującymi przepisami, uwzględniając stan istniejący w obrębie terenu planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie analizę opracowano w formie tekstowej oraz graficznej i stanowi ona załącznik do niniejszej decyzji.

Wskazało, iż Wójt prawidłowo ustalił szerokość frontu działki objętej wnioskiem,

a następnie wyznaczył w sposób prawidłowy granice obszaru analizowanego, tj. 123 m wokół terenu objętego wnioskiem. Na mapie stanowiącej część graficzną analizy przedstawiony był cały obszar analizowany wyznaczony z zachowaniem określonego

w przepisach minimum. W części tekstowej analizy organ I instancji wyjaśnił również czym kierował się przy wyznaczaniu obszaru analizy. Podał też jakie numery działek wchodzą w granice obszaru analizowanego oraz zinwentaryzował istniejącą zabudowę. Zdaniem Kolegium ustalenia tekstowe analiz są wystarczające, aby na ich podstawie można było przesądzić o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ze sporządzonej analizy wynika, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowa inwentaryzacja zabudowy pozwoliła na określenie powołanych wskaźników i parametrów. Kolegium stwierdziło również, że skoro na działkach przeznaczonych pod inwestycje znajdują się już zabudowania związane z obsługą uroczystości pogrzebowych i transportem, to spełnione są wymagania dotyczące kontynuacji funkcji planowanej inwestycji, tj. budowie obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok. Ponadto teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Działki nr [...], [...] i [...] położone są bezpośrednio przy drodze powiatowej nr [...], z której istnieje zjazd na teren tej nieruchomości. Istniejące uzbrojenie terenu w energię elektryczną z sieci oraz wodę

z wodociągu gminnego, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W tym stanie sprawy Kolegium za zasadne uznało uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i wydanie decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę. Podniosło przy tym, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie wymogi wynikające z konkretnych przepisów prawa.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wiosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia:

1) art. 15 i art. 127 k.p.a, tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego

w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, czyli poprzez opracowanie nowej analizy urbanistycznej (pomimo braku zastrzeżeń co do prawidłowości zgromadzonego materiału w ramach postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji - wyrok WSA z dnia 11 grudnia 2012 r. (winno być 7 listopada 2012 r.) sygn. akt VIII SA/Wa 502/12) oraz jej wniosków (istotnie różnych od wniosków określonych przez organ I instancji szczególnie

w zakresie kontynuacji funkcji);

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż budowa kaplicy przedpogrzebowej oraz kostnicy do przechowywania zwłok stanowi kontynuację funkcji zagrodowej realizowanej na całym obszarze analizowanym;

3) art. 136 k.p.a poprzez przyjęcie, iż zebrany w tym trybie, dodatkowy materiał dowodowy (określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji) miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albowiem Kolegium zdecydowało

o podjęciu od podstaw postępowania wyjaśniającego;

4) art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1, art. 107 § 2, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż norma ta daje prawo organowi odwoławczemu do wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej tj. decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji o odmowie wydania warunków zabudowy bez: uzasadnienia zakresu niezgodności tejże decyzji z obowiązującymi przepisami, wskazania naruszeń prawa materialnego do jakich miałoby dojść w wyniku wydania decyzji przez organ I instancji, określenia nieprawidłowości w postępowaniu przed organem I instancji, wskazania zastosowania błędnej wykładni obowiązujących przepisów dokonanych przez organ I instancji;

5) art. 9 k.p.a., poprzez brak skutecznych działań wzywających wnioskodawcę do zrewidowania treści wniosku podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy pod kątem analizy urbanistycznej, co przyczyniło się do wydania decyzji o warunkach zabudowy niespójnej wewnętrznie oraz opartej na faktach niezgodnych ze stanem faktycznym;

6) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), albowiem ocena prawna i wskazania WSA zawarte w wyroku z dnia 11 grudnia

2012 r. (winno być 7 listopada 2012 r.) sygn. akt VIII SA/Wa 502/12 nie zostały

w żadnym zakresie uwzględnione przez Kolegium;

7) art. 7 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu wyjaśniającym dołączonego do akt sprawy sprzeciwu mieszkańców, których zagrody znajdują się na obszarze analizowanym.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła ww. zarzuty. Podała nadto, iż na wszystkich działkach znajdujących się na terenie analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa związana z prowadzeniem gospodarstw rolnych, zaś w całej wsi nie ma żadnego innego zakładu świadczącego usługi pogrzebowe, brak jest także chłodni do przechowywania zwłok, kaplicy do organizowania pożegnań, nie ma także szpitala. Cmentarz jest zlokalizowany poza wsią, w odległości ok. 1,5 km od planowanej inwestycji. Autorka skargi wywiodła, że dotychczasowa działalność inwestora obejmuje zakład przetwórstwa drewna (produkcja trumien), parking dla karawanów oraz biuro zakładu pogrzebowego zlokalizowane w domu mieszkalnym. W dotychczasowej działalności prowadzonej przez inwestora nie miało miejsca w żadnym zakresie "przebywanie zwłok" na terenie posesji, brak jest więc przesłanek do stwierdzenia kontynuacji dotychczasowej funkcji, bowiem produkcja trumien nie jest tożsama

z przechowywaniem zwłok w trumnach, jak również brak jest jakiejkolwiek spójności dotychczasowej działalności z planowanym organizowaniem uroczystości pożegnań zmarłych. Przyjęcie przez Kolegium, że realizowana funkcja zagrodowa na całym terenie analizowanym, nie jest sprzeczna z funkcją przewidzianą dla planowanej inwestycji, jest błędna. Poza tym skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja zawiera błędy merytoryczne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powołane przepisy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, niezbędnym było zatem wyeliminowanie jej z obiegu prawnego.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub

w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna. K.p.a. nie określa podstaw wydania tego typu decyzji, a zatem podstawą taką może być zwykle naruszenie przepisów prawa materialnego. Należy przyjąć, że gdy zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy

o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, chyba że był obowiązany do usunięcia uchybień tego rodzaju (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 września 1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67).

Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe od łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna

z przepisami odrębnymi. Niespełnienie, chociaż jednej z powyższych przesłanek skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu

z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnym. Ponadto sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

W przedmiotowej sprawie Kolegium na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 502/12 uchylającego jego decyzję kasacyjną z dnia [...] kwietnia 2012 r., ponownie rozpoznawało sprawę na skutek odwołania inwestorów od negatywnej decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy uchylił ww. decyzję Wójta i ustalił warunki zabudowy dla zamierzonego przez inwestorów przedsięwzięcia. W ocenie Sądu takie działanie Kolegium było nieuprawnione, a ponadto nieprawidłowe. Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10, publ Lex nr 1132096). Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej

w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ odwoławczy, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby

w toku instancji. Jest również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale

i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

W świetle powyższego za prawidłowy należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 w związku z art. 127 k.p.a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez Kolegium, po uprzednim uchyleniu decyzji tego organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 502/12, świadczy niewątpliwie o wadliwej interpretacji uzasadnienia wyroku sądu. Już ta okoliczność skutkowała koniecznością eliminacji zaskarżonej decyzji

z obrotu prawnego i uznanie zarzutu skargi za zasadny.

Co do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do nich, wobec uchylenia decyzji organów obu instancji.

Nie mniej zasadne jest zwrócenie uwagi na wykładnię i zastosowanie w sprawie treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powołany przepis wymienia jeden

z koniecznych warunków, którego spełnienie jest konieczne, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z niego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W tym miejscu podkreślić należy, że ustalanie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jest możliwe jedynie wtedy, gdy spełniony jest warunek dostępności do tej samej drogi publicznej działki zabudowanej w sposób gwarantujący kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Taka wykładnia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06. Jednocześnie w orzecznictwie kładzie się nacisk na umożliwienie realizacji prawa do zabudowy nieruchomości, które jest immanentnie związane z własnością nieruchomości, powinna ona zatem uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Istotne jest przy tym zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa

w odniesieniu nie tyle do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale do działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 (publ. LEX nr 320109) wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu zagwarantowanie określonego

w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza to jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 (publ. LEX nr 322329), analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej wyjaśnił, iż ratio legis art. 61 u.p.z.p. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia.

Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Także w wyroku z 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 (publ. LEX nr 465665) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia".

Zauważenia wymaga, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej

z dotychczasową funkcją terenu. Od literalnej wykładni art. 61 ust. 1 wyraźnie odszedł też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2009 r. II OSK 582/08 (opubl. w LEX nr 562841) wskazując, że choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rzeczywiście wynika wymóg ("działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej"), to jednak niespełnienie go nie może być przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej.

Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy. Pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób możliwie szeroki, umożliwiając (o ile nie narusza to zastanego na danym obszarze ładu architektonicznego) realizację prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości, a zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, iż działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej, co zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania.

Za przesądzone uznać należy, iż zamierzone przez inwestorów przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi, jeżeli chodzi o przepisy ustawy o cmentarzach,

a mianowicie art. 5 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 1972 nr 47, poz. 298 z późn. zm.). Treść tego przepisu stanowi, iż "na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą" wskazanym w ustawie celom. Zauważyć trzeba, iż z treści tej normy prawnej wynika jedynie to, że każdy cmentarz winien być wyposażony w obiekt stanowiący dom przedpogrzebowy lub kostnicę, który ma służyć celom określonym

w tym przepisie. Z przepisu tego nie można wywieść wniosku, iż tylko na cmentarzu może być zlokalizowany dom przedpogrzebowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1996 r. sygn. akt II SA/Ka 353/96, niepubl.

i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, niepubl.).

Należy zatem stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego: art. 61 ust. 1 u.p.z.p, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a, bowiem organy nie podjęły niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy. Dodatkowo Kolegium orzekało

w sprawie, w której decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, albo prezydent miasta (art. 60 ust. 1).

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia przedstawionych wyżej rozważań Sądu. Po wnikliwym wyjaśnieniu niezbędnych kwestii rzeczą organu I instancji będzie ustalenie, czy dla zamierzonej inwestycji wydać decyzję o warunkach zabudowy. Wnikliwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny, jego analiza powinny znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu decyzji stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1

lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.