Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2491/22 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2022 r. nr 958/2022 w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r., VII SA/Wa 2491/22, w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 2 września 2022 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu poprzedniego; uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy ż dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.202.735 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej P.b.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w W. (dalej Wspólnota) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej PINB) z dnia 10 czerwca 2021 r. odstępującej od wydania nakazu na podstawie art. 51 P.b. w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w lokalach nr 36 i 37 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. (po wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2022 r., VII SA/Wa 76/22) - uchylił ww. decyzję PINB w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 P.b. nakazał A. i T. K. doprowadzenie robót budowlanych wykonanych w lokalach nr 36 i 37 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu przejściowego o wymiarach 0,9 m x 2,1 m w ścianie nośnej wykonanej pomiędzy w/w lokalami.

Skargę na tę decyzję złożył T. K.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę.

W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo przyjął, że kluczową okolicznością jest przedstawienie zgody Wspólnoty na wykonanie robót w ścianie nośnej budynku. Dał temu wyraz wzywając stronę skarżącą do złożenia stosownych dokumentów. Niemniej Sąd zgodził się ze skargą, że proces uzyskiwania takiej zgody, biorąc pod uwagę konieczność zachowania stosownych procedur prawnych związanych z podjęciem uchwały przez Wspólnotę uzasadniał zawieszenie postępowania odwoławczego. Szczególnie, że proces uzgodnień pomiędzy inwestorami i Wspólnotą był intensywnie prowadzony, co znajdowało odzwierciedlenie w składanych pismach procesowych, włącznie z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Sąd podkreślił, że organ II instancji wykazywał daleko idące zrozumienie dla tej okoliczności prowadząc postępowanie odwoławcze stosunkowo długo i niewątpliwie stwarzał możliwości uzyskania stosownej zgody. Niemniej złożone w toku postępowania sądowego dokumenty świadczą o tym, że inwestorzy czynili realne i końcowo skuteczne starania zmierzające do zawarcia ze Wspólnotą porozumienia, a nie przedłużali celowo postępowania zmierzając do uniknięcia konsekwencji wskazanych w decyzji organu odwoławczego. Sąd uznał zatem, że WINB naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozostałe zarzuty skargi, o ile nie wiązały się z kwestią zawieszenia postępowania, były zdaniem Sądu, nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, względnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w razie uznania, że wyrok ten odpowiada prawu stwierdzenia, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe i jego zmianę, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2021.137; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 97 § 4 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym działania inwestorów w procesie uzyskiwania zgody od Wspólnoty (na etapie rozmów prowadzonych z nią) na przeprowadzone roboty budowlane ingerujące w elementy wspólne obiektu, stanowią przesłankę do zawieszenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 97 § 4 k.p.a., podczas gdy instytucja, o której mowa w w/w przepisie ma zastosowanie, jeżeli zagadnienie wstępne musi zostać rozpatrzone przez inny organ lub sąd. W omawianej sprawie Wspólnota nie jest ani organem państwowym ani sądem, zatem przepis ten nie ma zastosowania na etapie prowadzenia działań przez inwestorów, celem uzyskania zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane, przed wspólnotą mieszkaniową, a także naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji T. K. i uczestniczka postępowania A. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej WINB jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie podejmując zaskarżony wyrok Sąd I instancji uznał, że WINB naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze kasacyjnej nie zarzucono jednak naruszenia tego przepisu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu WSA naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) (nie podając jakiego aktu prawnego jest to przepis) w zw. z art. 97 § 4 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podkreślić należy, że WSA sam tych unormowań nie stosował, a jedynie kontrolował ich stosowanie przez organy administracyjne. Jeżeli chodzi o ewentualne naruszenie tych przepisów przez organ wydający zaskarżoną decyzję, to z treści podniesionego w skardze zarzutu wynika, że ewentualne naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. powiązane jest z art. 97 § 4 k.p.a. i uzależnione jest od jego naruszenia.

W czasie podejmowania zaskarżonego wyroku, tj. w dniu 22 lutego 2023 r., przepis art. 97 § 4 k.p.a. nie obowiązywał, gdyż został on dodany przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 2025 r. (Dz.U.2025.769) i obowiązuje od 13 lipca 2025 r.

Abstrahując zatem od treści art. 97 § 4 k.p.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, a więc nie mógł go naruszyć.

Skoro w skardze kasacyjnej konsekwentnie wskazywano na art. 97 § 4 k.p.a. – zarówno w podniesionym zarzucie, jak i w motywach skargi kasacyjnej, przy czym była ona sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika – to brak jest podstaw do przyjęcia, iż w rzeczywistości chodziło o inny przepis. NSA bowiem nie może "domyślać się" intencji wnoszącego skargę kasacyjną, ani modyfikować czy "poprawiać" podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z "art. 145 § 1 pkt 1 lit c)" w zw. z art. 97 § 4 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nie znalazł w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Nie oceniając merytorycznie treści zaskarżonego wyroku, gdyż zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie pozwala na taką ocenę, stwierdzić należy, że uwzględniając normatywną art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle zaś uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i zastosowanie przez te organy obowiązujących przepisów prawa. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli natomiast chodzi o art. 151 p.p.s.a., to przepis ten wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowanie to jest przepisem kompetencyjnym – dającym sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia i "wynikowym" – mówiącym o tym, jaki może być wynik sprawy w określonej sytuacji. Naruszenie tego unormowania jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem przepis ten nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r., I OSK 2674/16, LEX nr 2580083; z 26 września 2018 r., II OSK 104/18, LEX nr 2574197; z 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Wobec zatem braku wykazania, by zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie znalazł usprawiedliwionych podstaw. Nie jest bowiem naruszeniem tych unormowań wyrażenie w zaskarżonym wyroku stanowiska innego od oczekiwanego przez stronę i wydanie odmiennego od jej oczekiwań rozstrzygnięcia. Nawet gdyby wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko i podjęte rozstrzygnięcie nie były prawidłowe, ich skuteczne zakwestionowanie byłoby możliwe tylko poprzez podniesienie prawidłowo sformułowanych i merytorycznie uzasadnionych zarzutów naruszenia konkretnych – prawidłowo wskazanych – przepisów obowiązującego prawa.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.