Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 584/22 w sprawie ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązanie do jego zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D. A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 584/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 6 maja 2022 r. nr SKO.4111.328.2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kołobrzeg z dnia 22 grudnia 2021 r., nr ZW/77/21 w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązania do jego zwrotu i umorzył postępowanie administracyjne.

Skargę kasacyjną od wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - zwanej dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji SKO na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że doszło do nieprawidłowej wykładni przepisów art. 16 ust. 6-8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz ich niezastosowanie, a zwłaszcza art. 16 ust. 7 stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 1 i 2 ustawy, powodującego, że dochodzenie od osoby zobowiązanej pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres, za który równocześnie przyznano (z mocą wsteczną) dodatek pielęgnacyjny, odbywa się bez wydawania decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, nawet w przypadku wniosku o zastosowanie ulgi w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji SKO oraz decyzji organu I instancji na skutek błędnego uznania, że organ nie powinien zastosować art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wydawać decyzji administracyjnej, ponieważ zastosowanie w sprawie ma wyłącznie art. 16 ust. 7 ustawy. Wskazano, że Sąd Wojewódzki pominął to, że organ może umorzyć kwotę nienależnie pobranego zasiłku w trybie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc po wydaniu decyzji o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego,

3. art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 105 k.p.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu i umorzenie postępowania administracyjnego, uniemożliwiając stronie w ten sposób domagania się umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

II. naruszenie przepisów procesowych mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 145 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, na skutek i pomimo niewzięcia przez Sąd Wojewódzki pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w szczególności tego, że strona w toku postępowania złożyła wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, co w konsekwencji skutkowało z jednej strony załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony doprowadzając do sytuacji, w której strona została pozbawiona możliwości merytorycznej oceny zasadności wniesionego żądania umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, oraz z drugiej strony nieprawidłowe uznanie wyłączenia kompetencji organu administracji określonej w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ze względu na zastosowanie trybu określonego w art. 16 ust. 7 tej ustawy.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów procesowych w tym kosztów zastępstwa procesowego w wys. 900 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "k.p.a." oraz "ustawy o świadczeniach rodzinnych" jednocześnie nie definiuje tych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022, poz. 615 – dalej jako: u.ś.r.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

Dla porządku wskazać trzeba również, że przedmiotem postępowania administracyjnego była sprawa uznania pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane. Natomiast, ani organ I instancji, ani organ II instancji nie rozpatrywały w toku tego postępowania sprawy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Kwestię tę zaakcentowało samo Kolegium, w ostatnim akapicie zaskarżonej decyzji wskazując, że "organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jak podkreśliło Kolegium: "w tym celu strona powinna złożyć do organu osobny wniosek w tej sprawie".

Sąd Wojewódzki rozpatrując skargę D. A. stanął na stanowisku, że w art. 16 ust. 6 u.ś.r. ustawodawca uregulował w sposób kategoryczny kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie pozostawił żadnej wątpliwości co do tego, że pomniejszenie świadczenia emerytalnego (rentowego) o kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego następuje z mocy prawa i oddał tę kwestię do właściwości organów emerytalno-rentowych. Nie pozostawił tu żadnych uprawnień organowi właściwemu dla świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji dla sądów administracyjnych. Zdarzenie, o którym mowa w art. 16 ust. 7 u.ś.r., a więc przyznanie przez organ emerytalno-rentowy dodatku pielęgnacyjnego za ten sam okres, za który wypłacany był wcześniej przyznany zasiłek pielęgnacyjny, co do zasady nie mieści się w definicji legalnej "nienależnego świadczenia" przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r. Sąd Wojewódzki podkreślił, że regulacja art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 u.ś.r. Dotyczy jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której świadczenie to nie jest należne beneficjentowi. Rozstrzyga też w sposób odmienny niż określa to art. 30 ust. 1 u.ś.r. sposób zwrotu tego świadczenia, co likwiduje kwestię jego "nienależności". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że kwestia rozliczenia nienależnie pobranego przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego (z uwagi na jednoczesne pobieranie dodatku pielęgnacyjnego) nie powinna być rozstrzygana w ogóle w postępowaniu regulowanym w art. 30 u.ś.r., ale w oparciu o szczególny tryb przewidziany w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r.

Skarga kasacyjna kwestionuje dokonaną przez Sąd Wojewódzki wykładnię art. 16 ust. 6-8 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że dochodzenie od osoby zobowiązanej pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres, za który równocześnie pobrano dodatek pielęgnacyjny odbywa się bez wydawania decyzji o uznaniu zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane, nawet w przypadku wniosku strony o zastosowanie ulgi w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, jak ma to miejsce w badanej sprawie. Skarga kasacyjnie akcentuje, że w takiej sytuacji pozbawia się stronę możliwości skorzystania z ulgi w postaci umorzenia.

Przyjmując za punkt wyjścia dla rozstrzygnięcia sprawy przepis art. 16 u.ś.r. wskazać trzeba, że brzmienie tego przepisu od marca 2016 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji pozostawało niezmienione. Zgodnie z tym przepisem zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6). Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8).

W spornej kwestii, Sąd Wojewódzki stoi na stanowisku, że dobrodziejstwo umorzenia, odroczenia płatności albo rozłożenia na raty, o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r. dotyczy wyłącznie tych należności, które zostały uznane mocą decyzji za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne. W ocenie skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki uchylając zaskarżone decyzje i umarzając postępowanie zamknął skarżącej możliwość skorzystania z instytucji umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego .

W świetle powyższego wskazać trzeba, że obydwa stanowiska wymagają korekty, niemniej zaskarżony wyrok odpowiada prawu. O ile formalna właściwość burmistrza do rozstrzygania o umorzeniu kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego została w art. 30 ust. 9 u.ś.r. powiązana z uprzednim wydaniem przez organ administracji decyzji o uznaniu świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane, o tyle brak takiej decyzji nie ma znaczenia dla ustalenia właściwości burmistrza do rozstrzygania w sprawie m.in. o umorzeniu kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodzić trzeba się z wyrażanym w judykaturze stanowiskiem, że uznanie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, za świadczenie nienależnie pobrane zostało przesądzone przez samego ustawodawcę w art. 16 ust. 6 i 8 u.ś.r. Zatem niewydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie pozbawia organu administracji właściwości do rozstrzygania w sprawie zastosowania ulgi np. w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przy braku takiej kompetencji organu emerytalno-rentowego i w konsekwencji braku kognicji sądu powszechnego, osoba, która pobierała nienależne świadczenie rodzinne nie może być pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jej wniosku w trybie określonym w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Nie ma przy tym podstaw do uznania w tym zakresie właściwości sądu powszechnego, skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego lub należnych do tego świadczenia dodatków, lecz dotyczy świadczenia rodzinnego, a tryb potrącenia określony w art. 16 ust. 7 u.ś.r., nie zmienia przedmiotu nienależnie pobranego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. I OSK 2183/22, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. I OSK 918/21).

Sąd sprawę niniejszą rozpoznający podziela stanowisko skargi kasacyjnej, co do właściwości administracji publicznej w przedmiocie orzekania o umorzeniu kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Wbrew jednak przekonaniu skargi kasacyjnej, przeszkody do rozpoznania takiego wniosku, nie stanowi brak decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. Dokonując natomiast oceny zasadności zarzutów naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 105 k.p.a., nie sposób nie dostrzec, że postępowanie Kolegium jest niekonsekwentne i wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pouczył stronę, że chcąc skorzystać z ulgi, musi ona wystąpić z odrębnym wnioskiem. Z drugiej strony, w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu, że rozpatrując sprawę uznania kwoty zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane, nie wziął pod uwagę, że strona złożyła wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Sąd Wojewódzki rozpatrując skargę D. A. orzekał wyłącznie w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Rozstrzygając sprawę w tak wytyczonych granicach, Sąd Wojewódzki prawidłowo uchylił decyzje obydwu instancji i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązana do jego zwrotu. Bezzasadnie w tej sytuacji, Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 16 ust. 6-8 u.ś.r. w zw. z art. 30 ust. 1, 2 i 9 u.ś.r. oraz art. 105 k.p.a.

Nietrafnie, skarga kasacyjna podnosi również zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ich zasadności niesłusznie upatrując w bezzasadnym umorzeniu postępowania administracyjnego, mającym skutkować pozbawieniem skarżącej uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jej wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w istocie nie zostały uzasadnione, co niemożliwym czyni rzeczowe odniesienie się do nich.

W świetle § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przyjmuje się, że radcy prawnemu (adwokatowi) za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 p.p.s.a.) przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze nakład pracy w sporządzeniu odpowiedzi na skargę kasacyjną nie znalazł uzasadnienia dla zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym w kwocie przekraczającej stawkę minimalną.