I OSK 502/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2023-03-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 629/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Maria Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 629/22 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2022 za niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 grudnia 2022 r. II SA/Wr 629/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R.P. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (Kolegium) z [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2022 za niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej.

Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (zwana dalej: u.g.n.) poprzez jego niezastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym, podczas gdy zachodziły podstawy do złożenia przez Gminę Wrocław oświadczenia o wypowiedzeniu umowy użytkowania wieczystego z uwagi na niezabudowanie nieruchomości gruntowej z zachowaniem umownych terminów;

b) art. 62 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym, podczas gdy skarżąca złożyła wniosek do Gminy Wrocław o przedłużenie terminu do rozpoczęcia prac budowlanych;

II. na podstawie przepisu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w dostateczny sposób przez Gminę Wrocław, w szczególności poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przyczyn, dla których Organ nie uwzględnił wniosku skarżącej w przedmiocie przedłużenia terminu do rozpoczęcia prac budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwany dalej: kpa) poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności niezasadnym pomięciu wniosku dowodowego strony skarżącej z dowodu zeznań świadka P. P. (Prezesa Zarządu Generalnego Wykonawcy – B. sp. z o.o.) na okoliczność wykazania przebiegu czynności przygotowawczych zmierzających do realizacji prac budowlanych, co niewątpliwie miało wpływ na wyjaśnienie przyczyn niedochowania przez skarżącą terminu umownego dotyczącego rozpoczęcia prac budowlanych.

Skarżąca wniosła :

1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Sądu kasacyjnego.

Wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. Skarżąca wystąpiła o przedłużenie ustalonego w umowie z [...] czerwca 2018 r. terminu zagospodarowania nieruchomości, to jest zakończenia zabudowy o dwa lata, to jest do [...] czerwca 2023 r. wyjaśniając, że z przyczyn od niej niezależnych termin zagospodarowania nieruchomości nie może zostać dotrzymany.

Gmina Wrocław (Gmina) pismem z [...] maja 2021 r. poinformowała Skarżącą, że nie wyraża zgody na zmianę terminu rozpoczęcia zabudowy nieruchomości, oraz że wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowego opłaty rocznej za niedotrzymanie terminu rozpoczęcia zabudowy.

Następnie decyzją z [...] grudnia 2021 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2022 r. organy orzekły o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za niedotrzymanie terminu zagospodarowania (rozpoczęcia zabudowy) nieruchomości gruntowej położonej we W. przy ul. O. [...] stanowiącej własność Gminy w wysokości 10 % wartości gruntu to jest w wysokości 191.480 złotych.

Jak podstawę prawną rozstrzygnięcia organy wskazały art. 63 ust. 2, 3, 4 i art. 64 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej "u.g.n.").

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że w umowie z 29 czerwca 2018 r. zawartej pomiędzy Gminą a ówczesnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości postanowiono o zmianie sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez określenie, że korzystanie z nieruchomości polegać będzie na zlokalizowaniu na niej budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi w parterze usługami. Jednocześnie postanowiono o wyznaczeniu terminu rozpoczęcia zabudowy (tj. wybudowania fundamentów) - 1 rok i 6 miesięcy od dnia zawarcia umowy zmieniającej treść prawa użytkowania wieczystego, tj. do 29 grudnia 2019 r. oraz terminu zakończenia zabudowy (tj. wybudowania obiektu w stanie surowym zamkniętym) - 3 lata od dnia zawarcia umowy zmieniającej treść prawa użytkowania wieczystego, tj. do dnia 29 czerwca 2021 r. Skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości 7 stycznia 2019 r. Przeprowadzone 28 czerwca 2021 r. oględziny nieruchomości wykazały, że zabudowa nieruchomości nie została rozpoczęta.

Organy obu instancji uznały również, że Skarżąca nie wykazała, by wskazywana przez nią przyczyna braku zagospodarowania, to jest rozpoczęcia zabudowy, w terminie mogła być uznana za niezawinioną i stanowić podstawę dla przedłużenia terminu rozpoczęcia zabudowy. Organy wyjaśniły, że przywoływany przez Skarżącą stan epidemii COVID obowiązuje od 20 marca 2020 r. podczas gdy termin na rozpoczęcie zabudowy nieruchomości wyznaczony został na rok i sześć miesięcy od daty zawarcia umowy zmieniającej prawo użytkowania wieczystego to jest do dnia 29 grudnia 2019 r. Za niezasadne organy uznały również argumenty dotyczące trwających przez wiele miesięcy procedur administracyjnych związanych z rozpoczęciem inwestycji, bowiem pozwolenie na budowę wydane zostało [...] czerwca 2019 r.

W konsekwencji organy uznały, że na tym etapie ustalenie dodatkowej opłaty rocznej jest najbardziej zasadnym spośród przewidzianych prawem działań zmierzających do efektywnej kontroli zagospodarowania przedmiotowego gruntu jako stanowiące silny instrument na drodze egzekwowania obowiązku ciążącego na użytkowniku wieczystym, co może dać realną szansę na zagospodarowanie nieruchomości.

Stanowisko organów podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych.

W zarzucie objętym punktem II.1 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w dostateczny sposób przez Gminę Wrocław, w szczególności poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przyczyn, dla których Organ nie uwzględnił wniosku skarżącej w przedmiocie przedłużenia terminu do rozpoczęcia prac budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości.

Uzasadniając powyższy zarzut Skarżąca zwracała uwagę, że decyzja o nałożeniu opłaty dodatkowej wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie opłaty nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości, w tym faktem przekroczenia terminu rozpoczęcia prac budowlanych. Organ administracji ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy, byleby wybór ten nic był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie warunki te nie zostały zachowane. Co istotne, opłata o której wyżej mowa, ma służyć "zmotywowaniu" użytkownika wieczystego do wywiązania się z obowiązku zagospodarowania użytkowanej działki, a ma także też charakter represyjny, jest swego rodzaju "karą" za niewykonanie zobowiązania. W przedmiotowej sprawie nie ma konieczności "motywowania" skarżącej i stosowania wobec niej represji, a nadto nic jest to celowe, jako że skarżąca, mimo że przekroczyła termin rozpoczęcia robót, to uczyniła to bez swojej winy.

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wskazuje, że zgodnie z przywołanym przez Skarżącą art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Stosowanie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stawiając i uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca nie wskazała, jakie to dokumenty znajdujące się w aktach sprawy zostały pominięte przez Sąd Wojewódzki. Nie wskazała również, by wyrok wydany został z przekroczeniem granic sprawy.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę wyjaśnił, że w orzecznictwie sformułowano pogląd, iż dodatkowa opłata roczna jest swoistą sankcją typu finansowego dotykającą użytkownika wieczystego, gdzie organ uzyskuje pozycję podmiotu działającego z mocy swej władzy zwierzchniej wydając decyzję o charakterze uznaniowym (uchwała Sądu Najwyższego z 18 grudnia 2008 r., III CZP 116/2008 - OSNC 2009/11/148). Sąd dostrzegł jednak, że w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej oznacza, że musi być ona wydawana z poszanowaniem zasad obowiązujących dla tego rodzaju decyzji. W podejmowaniu tych decyzji organ sam wprawdzie ocenia celowość ich wydania, ale nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego. Decyzja taka nie może być więc dowolną, a jej wydanie musi być poprzedzone oceną całokształtu okoliczności, mających w danym przypadku znaczenie i to zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu strony (zob. wyrok NSA z 27 października 2015 r., I OSK 217/14).

Dostrzegając uznaniowy charakter decyzji dotyczącej ustalenia dodatkowej opłaty rocznej Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że decyzja taka nie może uwzględniać wyłącznie interesu społecznego i abstrahować od okoliczności towarzyszących niedotrzymaniu przez użytkowania wieczystego terminów zabudowy nieruchomości, bowiem mogą one w konkretnym przypadku wskazywać na wystąpienie słusznego interesu strony w rozumieniu art. 7 kpa uzasadniającego odstąpienie od ustalenia opłaty dodatkowej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że organy przeanalizowały okoliczności towarzyszące niedotrzymaniu przez Skarżącą terminów zabudowy nieruchomości i podzielił ich stanowisko, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż niedochowanie terminu wyznaczonego na rozpoczęcie zabudowy nastąpiło na skutek okoliczności niezależnych od Skarżącej. Oznaczało to w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie wystąpił słuszny interes strony uzasadniający odstąpienie od ustalenia opłaty dodatkowej.

Sąd Wojewódzki zbadał również, czy wydając decyzję organy uwzględniły interes publiczny. Wyjaśnił, że zasadniczym celem instytucji dodatkowej opłaty rocznej jest przymuszenie użytkownika wieczystego do wywiązania się z obowiązków umownych. Wskazał, że organ reprezentujący właściciela gruntu w przypadku bezskutecznego upływu terminów wyznaczonych do zabudowy gruntu może bowiem podjąć alternatywnie dwa środki prawne. Pierwszym z nich jest wystąpienie z żądaniem rozwiązania umowy (art. 33 ust. 3 u.g.n.), przy czym oczywiste jest, że na środek taki właściciel zdecyduje się tylko w przypadku ostatecznej rezygnacji z utrzymywania z określonym podmiotem dotychczasowego stosunku użytkowania wieczystego. Drugim środkiem, wiążącym się z utrzymaniem dotychczasowej umowy i potwierdzeniem aktualności jej celu, jest możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, w wyniku czego właściciel dyscyplinuje użytkownika wieczystego do wykonania umowy.

Podsumowując Sąd Wojewódzki uznał, że w świetle zebranego materiału dowodowego stanowisko organów obu instancji uznać należało za uzasadnione. Z okoliczności sprawy nie wynika, by wykonanie zabudowy było niemożliwe lub też by strony nie były zainteresowane dalszym podtrzymywaniem istniejącego stosunku użytkowania wieczystego. Skoro tak, to organy zasadnie zastosowały środek dyscyplinujący z art. 63 ust. 2 u.g.n., mając na względzie konieczność egzekwowania celu umowy oraz fakt, że naruszenie terminu rozpoczęcia zabudowy nie nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącej.

Sąd zbadał również – pomimo że nie było to objęte skargą – czy wysokość opłaty dodatkowej ustalona została prawidłowo.

Zatem w realiach sprawy zarzut objęty punktem II. 1 petitum skargi kasacyjnej jest oczywiście niezasadny.

W zarzucie objętym punktem II. 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, polegający w szczególności niezasadnym pomięciu wniosku dowodowego Skarżącej z dowodu zeznań świadka P. P.(Prezesa Zarządu Generalnego Wykonawcy – B. sp. z o.o.) na okoliczność wykazania przebiegu czynności przygotowawczych zmierzających do realizacji prac budowlanych, co niewątpliwie miało wpływ na wyjaśnienie przyczyn niedochowania przez Skarżącą terminu umownego dotyczącego rozpoczęcia prac budowlanych.

Ustosunkowując się do tego zarzutu przypomnieć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił, iż bez znaczenia jest w sprawie, ile czasu zajęło Skarżącej wyłonienie wykonawcy generalnego i jaki ustalono ostatecznie z nim harmonogram prac. Nie ma również znaczenia, że w drugiej połowie 2020 r. generalny wykonawca odstąpił od umowy i Skarżąca musiała poszukiwać innego wykonawcy.

W ocenie Sądu kasacyjnego, Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że kwestia organizacji pracy przez Skarżącą, w tym dobór kontrahentów do realizacji robót budowlanych i uzgadnianie z nimi harmonogramu robót, leżało w jej gestii jako użytkowniczki wieczystej zobowiązanej do zabudowy gruntu. Jeśli zaś na skutek ustalonego z wykonawcą generalnym harmonogramu robót Skarżąca nie dotrzymała wiążącego terminu rozpoczęcia zabudowy nieruchomości, to ponosi w tym zakresie pełną odpowiedzialność, jaką przepisy prawa wiążą z faktem niedotrzymania terminów zabudowy.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił również, że z tych samych względów niecelowe było przeprowadzanie na etapie administracyjnym czy sądowoadministracyjnym wnioskowanych przez Skarżącą dowodów na okoliczność procesu wyboru generalnego wykonawcy oraz podjęcia przez wykonawcę "czynności przygotowawczych" zmierzających do realizacji prac budowlanych. Rację miał Sąd Wojewódzki podkreślając, że organy nie kwestionowały przeprowadzania przez Skarżącą jakiś "czynności przygotowawcze" określanych przez nią jako czynności polegające na organizowaniu struktury kadry inżynierskiej oraz innych służb koniecznych do obsługi budowy, negocjowaniu warunków i terminów realizacji poszczególnych elementów inwestycji, zakupie niezbędnych materiałów, badaniach geotechnicznych, czy wytyczaniu obiektu.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że wskazany w umowie termin, którego Skarżąca nie dotrzymała, nie był wyznaczony w celu przeprowadzenia bliżej nieokreślonych "czynności przygotowawczych", ale celem wykonania fundamentów, które nie zostały zrealizowane. W konsekwencji odmowa przeprowadzenia dowodu z zeznań P. P. na wskazane przez Skarżącą w odwołaniu okoliczności to jest celen wykazania czynności przygotowawczych zmierzających do realizacji prac budowalnych nie może być uznana za naruszającą art. 7, 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że okolicznością mającą znaczenie dla sprawy jest ustalenie, czy niewykonanie w terminie określonym w umowie fundamentów budynku jest okolicznością zawinioną przez Skarżącą czy też nie. Kwestia, jak Skarżąca ustaliła terminy wykonania robót budowlanych z ich wykonawcą, jak również kwestia jakie czynności podejmowane były przez tego wykonawcę w ramach umowy o roboty budowlane nie mogą być uznane za mające znaczenie dla ustalenia czy niedotrzymanie postanowień zawartych w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego nastąpiło z winy Skarżącej czy też nie.

Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że nie można wykluczyć pojawienia się w toku realizowania prac budowlanych okoliczności skutkujących opóźnieniem w wykonaniu tychże prac, które to okoliczności będą mogły mieć wpływ na uznanie, że niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości nastąpiło bez winy użytkownika wieczystego. Okoliczności te mogą być związane czy to z warunkami atmosferycznymi, czy to z ukształtowaniem terenu, czy to ze zgłoszeniem ewentualnych roszczeń do gruntu. Skarżąca zgłaszając wniosek dowodowy z zeznań świadka nie powoływała się jednak na zaistnienie żadnych tego przyczyn, dążyła jedynie, jak wynika z treści odwołania, do opisania przebiegu czynności podejmowanych przez wybranego przez nią wykonawcę robót. Opisywane przez Skarżącą czynności uznać należy za typowe dla prowadzenia procesu budowlanego, zatem ich przeprowadzenie nie może być uznane za okoliczność skutkującą uznaniem, że nierozpoczęcie w terminie zabudowy przedmiotowej nieruchomości było następstwem okoliczności niezawinionych przez Skarżącą. Wyjaśnić należy bowiem, że Skarżąca nabywając prawo użytkowania wieczystego spornej działki miała świadomość terminów jej zagospodarowania wynikających z umowy, zatem rzeczą Skarżącej było takie przygotowanie procesu inwestycyjnego, by możliwe było dotrzymanie terminów wskazanych w umowie użytkowania wieczystego.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, (co dostrzegł również Sąd Wojewódzki), że w świetle twierdzeń Skarżącej umowa z generalną wykonawcą zawarta została 30 października 2019 r. Wskazany w umowie termin rozpoczęcia zabudowy to jest wykonania fundamentów wyznaczony był na 29 grudnia 2019 r. Skarżąca zgłaszając wniosek o przesłuchanie świadka nie wskazywała, by jego zeznania miały służyć wykazaniu, że w okresie od 30 października 2019 r. do 29 grudnia 2019 r. zaistniały szczególne, niedające się przewidzieć okoliczności, które uniemożliwiły wykonanie fundamentów. Jak już sygnalizowano wyżej, czynności opisywane przez Skarżącą takie jak wytyczenie obiektu, prace kontrolne związane z badaniami geotechnicznymi w zakresie umożliwiającym określenie poziomu wód gruntowych, jak i potwierdzenia struktury gruntu, na którym ma być posadowiony obiekt, organizowanie struktury kadry inżynierskiej oraz innych służb koniecznych do obsługi budowy, negocjowanie warunków i terminów realizacji poszczególnych elementów inwestycji, a także zakup niezbędnych materiałów to zwykłe czynności związane z realizacją budowy.

Skarżąca uzasadniając zarzuty objęte punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej powoływała się również na bliżej niesprecyzowane okoliczności związane z interpretacją nie do końca jasnych przepisów prawa.

Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy (na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki), że z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, iż 28 lutego 2019 r. Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie decyzją z [...] czerwca 2019 r. a według oświadczenia Skarżącej zawartego w skardze a następnie skardze kasacyjnej, pozwolenie na budowę stało się ostateczne 20 lipca 2019 r. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie wskazała jakie to przepisy okazały się nie do końca jasne i jaki miało to wpływ na zaniechanie terminowego rozpoczęcia zabudowy nieruchomości.

Podnoszone przez Skarżącą okoliczności dotyczące wystąpienia przez Generalnego Wykonawcę do Skarżącej z wnioskiem o przedłużenie terminów zawartych w umowie w związku z epidemią COVID-19, wyrażenia przez nią na to zgody, odstąpienia przez Wykonawcę od umowy z uwagi na brak możliwości wykonania zleconych prac na ustalonych uprzednio warunkach finansowych, podjęcie działań zmierzających do wyboru innego wykonawcy nie zostały w żaden sposób wykazane przez Skarżącą.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżąca nie złożyła do akt sprawy ani umowy z Generalnym Wykonawcą, ani żadnych dokumentów potwierdzających przedłużenie określonych w tej umowie terminów jej realizacji. Nie wykazała również, by wykonawca ten zdecydował się na odstąpienie od umowy z uwagi na podwyższenie cen w związku z pandemią COVID-19.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że w świetle umowy użytkowania wieczystego pojęcie rozpoczęcia zabudowy zdefiniowane zostało jako wybudowanie fundamentów a nie rozpoczęcie prac budowlanych poprzez zawarcie umowy z generalnym wykonawcą czy też wytyczenie obiektu.

W konsekwencji zarzut objęty punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej również uznać należało za niezasadny.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 33 ust. 3 oraz art. 62 ust. 4 u.g.n. są oczywiście niezasadne.

Sąd kasacyjny przypomina, że w świetle art. 33 ust. 3 u.g.n. "Właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie."

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela wyrażane w doktrynie stanowisko, w świetle którego "aktualne brzmienie art. 33 ust. 3 u.g.n. (w przeciwieństwie do art. 26 ust. 2 u.g.g., który umożliwiał jednostronne rozwiązanie umowy w drodze decyzji kierownika urzędu rejonowego lub zarządu gminy) umożliwia nie rozwiązanie umowy z woli jednej ze stron, ale złożenie przez jedną ze stron umowy (właściciela gruntu) żądania rozwiązania umowy na drodze sądowej. Zatem druga strona umowy ma możliwość obrony. Rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania nie następuje więc w tym przypadku w procedurze administracyjnej" (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2026, art. 33).

Podzielić należy również stanowisko, w świetle którego "[u]mowa użytkowania wieczystego może zostać rozwiązana albo w drodze umowy w ramach swobody umów (art. 3531 k.c.), albo w drodze konstytutywnego orzeczenia sądowego. W komentowanym art. 33 ust. 3 u.g.n. prawo żądania rozwiązania umowy zostało przyznane właściwemu organowi bez wyraźnego wskazania, że rozwiązania umowy dokonuje sąd. Pomimo tego słuszne jest stanowisko, że rozwiązania umowy dokonuje sąd, orzeczeniem wydanym w procesie cywilnym, a skutek w postaci rozwiązania umowy wywołuje konstytutywne orzeczenie sądowe. Nie ma zatem uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że możliwość rozwiązania umowy przez właściwy organ jest związana z prawem podmiotowym, które uprawniałoby do wystąpienia do sądu o nakazanie, aby druga strona złożyła stosowne oświadczenie woli ze skutkiem określonym w art. 64 k.c. Właściwy organ może żądać rozwiązania umowy jedynie w drodze konstytutywnego orzeczenia sądu i to jeżeli zostaną spełnione przesłanki przewidziane w ustawie. Żądanie rozwiązania – na podstawie art. 33 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 240 k.c. – umowy użytkowania wieczystego stanowi tzw. roszczenie procesowe, do którego nie mają zastosowania przepisy o przedawnieniu roszczeń. Wobec tego prawo żądania rozwiązania użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu nie ulega przedawnieniu." (E. Klat-Górska [w:] A. Bródka, A. Nikiforów, J. Wilk, E. Klat-Górska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 33).

W rozpoznawanej sprawie nie można zatem stawiać Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu niezastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 33 ust. 3 u.g.n. Skoro ewentualne rozwiązanie umowy użytkowania następuje w drodze postępowania cywilnego, ani organ administracji ani sąd administracyjny nie są uprawnione do zastosowania tego przepisu w trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 63 u.g.n. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "na tym etapie ustalenie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. O. [...] jest najbardziej zasadnym spośród przewidzianych prawem działań zmierzających do efektywnej kontroli zagospodarowania przedmiotowego gruntu. Oczywiście, ustalenie dodatkowej opłaty rocznej nie gwarantuje natychmiastowego rozpoczęcia budowy, jednak niewątpliwie stanowi silny Instrument na drodze egzekwowania obowiązku ciążącego na użytkowniku wieczystym, co może dać realną szansę na zagospodarowanie nieruchomości." Oznacza to, że w ocenie organu brak było podstaw dla uznania, że konieczne jest wystąpienie do sądu powszechnego o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w trybie art. 33 ust. 3 u.g.n.

Sąd kasacyjny podkreśla, że Sąd Wojewódzki dostrzegł i przeanalizował znaczenie zastosowania art. 33 ust 3 u.g.n. w rozpoznawanej sprawie wyjaśniając, że "zasadniczym celem instytucji dodatkowej opłaty rocznej jest przymuszenie użytkownika wieczystego do wywiązania się z obowiązków umownych. Organ reprezentujący właściciela gruntu w przypadku bezskutecznego upływu terminów wyznaczonych do zabudowy gruntu może bowiem podjąć alternatywnie dwa środki prawne. Pierwszym z nich jest wystąpienie z żądaniem rozwiązania umowy (art. 33 ust. 3 ugn), przy czym oczywiste jest, że na środek taki właściciel zdecyduje się tylko w przypadku ostatecznej rezygnacji z utrzymywania z określonym podmiotem dotychczasowego stosunku użytkowania wieczystego. Drugim środkiem, wiążącym się z utrzymaniem dotychczasowej umowy i potwierdzeniem aktualności jej celu, jest możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, w wyniku czego właściciel dyscyplinuje użytkownika wieczystego do wykonania umowy.

W świetle zebranego materiału dowodowego stanowisko organów obu instancji uznać należy za uzasadnione. Z okoliczności sprawy nie wynika, by wykonanie zabudowy było niemożliwe lub też strony nie były zainteresowane dalszym podtrzymywaniem istniejącego stosunku użytkowania wieczystego."

Przywołany przez Skarżącą art. 62 ust. 4 u.g.n. stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że przywołany przez Skarżącą przepis dotyczy sytuacji, w której termin wyznaczony w umowie użytkowania wieczystego jeszcze nie upłynął. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca wystąpiła 7 stycznia 2021 r. o przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości wskazując, że zabudowa nieruchomości została rozpoczęta zgodnie z postanowieniami umownymi. Organ po przeprowadzeniu wizji 11 lutego 2021 r. wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, informując, że wyniki wizji nie potwierdzają wybudowania fundamentów. Pismem z 22 lutego 2021 r. Skarżąca potwierdziła, iż na nieruchomości nie doszło do wybudowania fundamentów budynku, a zatem nie rozpoczęto zabudowy w rozumieniu art. 62 ust. 3 u.g.n.

Z uwagi na upływ terminu rozpoczęcia zabudowy nie było możliwe zastosowanie w sprawie art. 62 ust. 4 u.g.n. znajdującego zastosowanie w stanach faktycznych, w których termin wyznaczony w art. 62 ust. 1 u.g.n. jeszcze nie upłynął. W konsekwencji, ewentualna zmiana terminu mogła nastąpić wyłącznie w trybie art. 63 ust. 1 u.g.n., który jednak nie był objęty zarzutem skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że art. 62 ust. 4 u.g.n. nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia sprawy przez organy, nie był również przedmiotem wykładni dokonywanej przez Sąd Wojewódzki.

Tym niemniej, odnosząc się do argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej Sąd kasacyjny wyjaśnia, że zarówno przedłużenie terminu (art. 62 ust. 4 u.g.n.), jak i wyznaczenie terminu dodatkowego (art. 63 ust. 1 u.g.n.) następuje w drodze zmiany postanowień umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a w dalszej kolejności możliwe jest rozstrzyganie tych kwestii w drodze procesu cywilnego (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2015 r. I OSK 217/14).

Na tle spraw dotyczących ustalenia dodatkowej opłaty, o której mowa w art. 63 ust. 2 u.g.n. zaaprobowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2014 r. I OSK 544/13 pogląd, zgodnie z którym zasadność negatywnego rozstrzygnięcia co do wyznaczenia terminu dodatkowego może być kwestionowana w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie dodatkowej opłaty rocznej (zob. B. Wierzbowski, Gospodarka nieruchomościami. Podstawy prawne, wyd. 1, Warszawa 2010, s. 152). Jeżeli zatem właściciel nieruchomości nie zdecyduje się na wyznaczenie terminu dodatkowego, o którym mowa w art. 63 ust. 1 u.g.n., czy też na przedłużenie terminu na podstawie art. 62 ust. 4 u.g.n. a następnie wszczęte zostanie postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia opłaty dodatkowej o której mowa w art. 63 ust. 2 u.g.n. w toku owego postępowania podlega badaniu stanowisko organu o braku podstaw dla wyznaczenia terminu dodatkowego.

Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, ich stanowisko o niezasadności wyznaczenia terminu dodatkowego uzasadnione zostało brakiem podstaw dla przyjęcia, że niedochowanie terminu jest następstwem okoliczności niezawinionych przez Skarżącą.

Stanowisko to podzielił Sąd Wojewódzki. Podziela je również Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę. W ocenie Sądu kasacyjnego, ustalenie w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, że niedotrzymanie terminu nie jest następstwem okoliczności niezawinionych przez użytkownika wieczystego uzasadnia odstąpienie od zastosowania art. 63 ust. 1 u.g.n. a następnie ustalenie dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 63 ust. 2 u.g.n.

Podsumowując, zarzuty naruszenia prawa materialnego również uznać należało za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.