I OSK 1031/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-07-24	
Data wpływu	2008-08-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Łukaszewska - Macioch /sprawozdawca/
Jacek Fronczyk
Maria Wiśniewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6072 Scalenie oraz podział nieruchomości	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 147/08	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603; art. 97 ust. 3 pkt 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 147/08 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II SA/Ol 147/08 na skutek skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie projektu podziału nieruchomości w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Wójta Gminy Giżycko z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], w punkcie 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w punkcie 3) orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną:

Wójt Gminy Giżycko postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. [...], na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zaopiniował pozytywnie podział działki nr [...] o powierzchni 2,0200 ha, położonej w G. Gmina Giżycko, będącej własnością J. Ł., opisanej w KW [...] na działki:

- nr [...] o powierzchni 0,4989 ha, w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczoną pod drogę gminną, oznaczoną na rysunku planu symbolami [...],

- nr [...] o powierzchni 0,4580 ha, pozostawiając w dotychczasowym użytkowaniu jej właściciela,

- nr [...] o powierzchni 0,9869 ha, pozostawiając w dotychczasowym użytkowaniu jej właściciela,

- nr [...] o powierzchni 0,0739 ha, przeznaczoną zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego pod drogę krajową, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...],

jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Giżycko nr 122/96 z dnia 20 grudnia 1996 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Suwalskiego Nr 4, poz. 31 z dnia 27 stycznia 1997r.).

Organ wskazał, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] stanowiącej własność J. Ł. zostało wszczęte z urzędu w oparciu o dokumentację geodezyjną, na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (oznaczanej dalej "ugn"). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego G. - [...] w Gminie Giżycko, działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę gminną, dlatego podział mógł być dokonany z urzędu. Organ podkreślił, że art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn pozwala na dokonanie podziału z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, natomiast z art. 6 pkt. 1 tej ustawy wynika, iż wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym.

Wójt Gminy Giżycko decyzją z dnia [...] września 2007r. nr [...], na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości na działki:

- nr [...] o powierzchni 0,4897 ha, w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczoną pod tereny urządzeń i tras komunikacji, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...],

- nr [...] o powierzchni 0,4580 ha, pozostawiając ją w dotychczasowym użytkowaniu,

- nr [...] o powierzchni 0,9869 ha, pozostawiając ją w dotychczasowym użytkowaniu,

- nr [...] o powierzchni 0,0831ha, w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczoną pod drogę krajową, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...].

W uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] zostało wszczęte z urzędu oraz że zatwierdzony podział geodezyjny tej działki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego G.- [...] w Gminie Giżycko, zatwierdzonym uchwałą Nr 122/96 Rady Gminy Giżycko z dnia 20 grudnia 1996r.

J. Ł. wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając, że postępowaniem podziałowym objęto tylko jego działkę, podczas gdy planowana droga [...] przebiega również przez działkę nr [...]. Urząd Gminy w Giżycku nie zamierza więc przeprowadzić planowanej inwestycji w całości, zatem decyzja o podziale jego działki jest bezzasadna, a poza tym zmierza do likwidacji gospodarstwa rolnego odwołującego się, które stanowi jego miejsce pracy. W ocenie odwołującego się postępowanie w sprawie podziału w istocie zostało wszczęte nie z urzędu, lecz na wniosek Ł. U. właściciela działki nr [...] domagającego się drogi do działki budowlanej. Wniosek ten jest bezzasadny, ponieważ działka nr [...] ma od wielu lat dostęp do drogi publicznej, mianowicie do ulicy [...]. Dostęp do tej ulicy był jednym z warunków wydania pozwolenia na zabudowę omawianej działki. Obecnie już posadowiony jest na niej budynek. Odwołujący stwierdził, że zarówno on jak i Ł. U. nie mają zamiaru dzielić swoich działek w najbliższych latach. Zatem wprawdzie plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje w przyszłości budowę drogi [...], jednak na dzień dzisiejszy działania w tym zakresie są niezasadne. Jedyną bowiem osobą korzystającą z tej drogi byłby Ł. U., który ma już dostęp do ulicy [...] i nie musi mieć dostępu do drugiej drogi. Wydzielenie zatem działek pod przyszłą budowę drogi nie jest obecnie, w ocenie odwołującego się, uzasadnione żadnym celem publicznym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Przepis ten ma zastosowanie w odniesieniu do działki nr [...] o powierzchni 2,0200 ha położonej w G., gmina Giżycko. Jak bowiem wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego G.- [...] w Gminie Giżycko, zatwierdzonego uchwałą Nr 122/96 Rady Gminy Giżycko z dnia 20 grudnia 1996r. na wyżej wymienionej działce przewidziana jest droga gminna ([...] i [...]) i droga krajowa ([...]). Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 powołanej ustawy wydzielanie gruntów pod drogi publiczne stanowi w jej rozumieniu cele publiczne. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa czasu, w jakim może nastąpić wszczęcie z urzędu przez wójta postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości w związku z koniecznością realizacji na niej celu publicznego. Decyzja w tej kwestii pozostawiona jest do uznania wójta. Trudno przyjąć, aby była ona uzależniona w danym wypadku od uprzedniego wniosku właścicieli nieruchomości o zatwierdzenie podziału tych nieruchomości na działki budowlane lub od innych ich zachowań. Zarzut nieobjęcia postępowaniem podziałowym także działki nr [...], w ocenie organu odwoławczego, nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Wprawdzie w myśl art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony, jednak cytowany przepis nie nakłada na organ administracji publicznej takiego obowiązku. Nie ma zatem przeszkód prawnych, by organ administracji publicznej wszczął i prowadził odrębne postępowania podziałowe w sprawie podziału dwóch nieruchomości będących własnością różnych osób i by czynił to w różnym czasie. Poza tym, zatwierdzenie podziału działki nr [...] nie ma żadnego wpływu na dotychczasowy sposób wykorzystania jej przez odwołującego. Nie pozbawia go ani własności żadnej z nowopowstałych działek ani też możliwości prowadzenia na nich gospodarstwa rolnego. Jedyny skutek polega na tym, że zamiast jednej geodezyjnej działki będzie istniało kilka.

J. Ł. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wniósł o jej uchylenie powołując na argumenty zawarte w odwołaniu. Wskazał ponadto na rozbieżności w ustaleniu danych o działkach. Opiniując proponowany podział nieruchomości organ pierwszej instancji określił powierzchnię działki [...] na 0,4989 ha, w decyzji o podziale natomiast wskazał, iż planowana po podziale powierzchnia tej działki jest mniejsza i wynosi 0,4897 ha, a ponadto pominął utworzenie na niej drogi [...]. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka [...] ma być przeznaczona pod przyszłą drogę [...]. W ocenie skarżącego, z powyższego wynika, że Gmina Giżycko zrezygnowała z planowania budowy drogi [...]. Wydzielenie zatem działki pod budowę drogi [...], która nie ma połączenia z żadną inną drogą i jest jedynie kawałkiem ulicy w środku gospodarstwa rolnego skarżącego, nie jest dopuszczalne i nie jest to na pewno działanie organu w interesie publicznym. Skarżący ponownie wskazał, iż w przypadku wszczęcia przez Gminę postępowania podziałowego z urzędu z uwagi na konieczność realizacji celu publicznego, działki wydzielone pod ten cel winny obejmować całość przyszłej inwestycji, a nie tylko jej część, bez względu na to, czy droga będzie budowana etapami, czy też nie. Dodał, iż na takie stanowisko wskazał organ drugiej instancji w postanowieniu z dnia [...] października 2006r., natomiast odstąpił od tego stanowiska w zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 maja 2008r. sygn. akt II SA/Ol 147/08 uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] maja 2007r.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji wydawanych w sprawach dotyczących podziału nieruchomości.

Jak wskazał Sąd, zgodnie z art. 93 ust. 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przez zgodność z ustaleniami planu ustawodawca rozumie zgodność zarówno dotyczącą przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisów art. 97 i 98 ugn wynika, iż w zasadzie o tym, czy i w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Z urzędu podziału nieruchomości można dokonać wyłącznie wtedy, gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy), bądź też, gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (art. 97 ust. 3 pkt 2) lub gdy podział nieruchomości ma nastąpić w celu, o jakim mowa w art. 95 pkt 3 - 6 (art. 97 ust. 4). W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie podziału działki nr 93/1 wszczęte zostało z urzędu. Zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie zachodzi bowiem przypadek wyszczególniony w art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn. W ocenie Sądu, stanowisko to w świetle zgromadzonego materiału dowodowego budzi poważne wątpliwości. Celem publicznym jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg (art. 6 pkt 1 ugn), przy czym należy zaznaczyć, że nie chodzi tu o wydzielenie gruntu pod jakiekolwiek drogi, ale wyłącznie o wydzielenie gruntu pod drogi publiczne. W świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy o drogach publicznych). Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej zatem są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii. Ustawa o drogach publicznych w art. 2 ust. 1 dzieli drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. Do dróg gminnych ustawa o drogach publicznych zalicza drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust.1).

Sąd stwierdził, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezbędne jest określenie prawnego statusu dróg przewidzianych w załączonym do akt sprawy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego G. - [...] w Gminie Giżycko. Wyjaśnienia wymaga, czy droga mająca przebiegać przez działkę nr [...], wydzieloną w wyniku podziału działki [...], stanowiącej własność J. Ł., spełnia kryteria dające podstawę do zakwalifikowania jej jako drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Wszczęcie z urzędu postępowania o podział nieruchomości będącej własnością skarżącego może uzasadniać jedynie zakwalifikowanie tej drogi do dróg publicznych. Skarżący podnosi, że projektowana droga [...], nie ma połączenia z żadną inną drogą i jest jedynie kawałkiem ulicy w środku jego gospodarstwa rolnego. Okoliczność ta, jak wskazano powyżej, znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, przede wszystkim w graficznym załączniku do planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten przewiduje na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 5 ust.1 pkt 1 planu), G 2/2, Z1/2, L1/2, D1/2, KS - tereny urządzeń i tras komunikacyjnych (§ 5 ust.1 pkt 13 planu). Podlegająca podziałowi działka skarżącego o nr ewid. [...], oznaczona została w planie symbolami o znakach: E12MN - tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i E14UR- tereny usług technicznych i drobnej wytwórczości (§ 11 ust.1 i § 13 ust.1 planu). Na terenach tych przewiduje się lokalizację dróg dojazdowych i parkingów niezbędnych do obsługi obszaru. Ze stanowiącego integralną część rysunku planu, będącego załącznikiem nr 1 do uchwały Rady Gminy Giżycko z dnia 20 grudnia 1996r. wynika, że na działce skarżącego zaprojektowano budowę dróg: [...] (lokalna droga publiczna klasy L), [...] (ulica dojazdowa klasy D) i [...] (zbiorowa droga publiczna klasy Z ). Według załącznika graficznego do planu zagospodarowania przestrzennego część działki nr [...] (projektowana działka numer [...]) miałaby zostać przeznaczona pod część ulicy dojazdowej, która to ulica według tegoż załącznika graficznego jest ulicą bez wylotu. Z materiału dokumentacyjnego nie wynika, aby projektowana ulica dojazdowa została zaliczona do jakiejkolwiek kategorii dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych. Brak jest także uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że "ulica dojazdowa" odpowiada którejś z kategorii dróg wymienionych w ustawie o drogach publicznych. Rysunek planu zagospodarowania przestrzennego określa projektowaną drogę [...] jako ulicę dojazdową, pozostałe zaś drogi jako drogi publiczne. Z kolei w części opisowej planu jedynie w § 27 drogę [...] określono jako drogę gminną, jednakże nie wiadomo, z czego takie określenie wynika. Tych istotnych rozbieżności nie wyjaśniono w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym, mimo że organy zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy.

Według art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi, a ich budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie należy do zarządcy terenu. Akta administracyjne nie wskazują również, aby projektowana droga [...] leżała w ciągu drogi publicznej, co pozwoliłoby na uznanie danego odcinka za drogę tej samej kategorii, w której ciągu leży.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2002r., sygn. akt II SA/Łd 1093/01, ONSA 2004/1/15, wskazał, iż postępowanie o podział nieruchomości nie może być wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn w celu utworzenia drogi wewnętrznej; nie jest to droga publiczna i jej budowa nie jest realizacją celu publicznego. Skoro zatem drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to tym samym nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ich budowa nie stanowi realizacji celu publicznego. Tymczasem tylko realizacja celu publicznego pozwala na wszczęcie z urzędu postępowania o podział nieruchomości na mocy art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn.

Z powyższych wywodów wynika, że Gmina mogła z urzędu wszcząć postępowanie podziałowe nieruchomości skarżącego jedynie w celu wyznaczenia projektowanych dróg: : [...] (lokalna droga publiczna klasy L) i [...] (zbiorowa droga publiczna klasy Z). Natomiast odnośnie drogi [...], oznaczonej na rysunku planu jako ulica dojazdowa klasy D, wszczęcie z urzędu tego postępowania nie było uprawnione. W ocenie Sądu I instancji, zasadnym jest więc zarzut strony skarżącej naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących trybu wszczęcia postępowania administracyjnego o podział nieruchomości. Wójt Gminy z naruszeniem powołanego przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 wszczął z urzędu i prowadził postępowanie, wydając postanowienie opiniujące projektowany podział. Za wadliwe Sąd również uznał decyzje Wójta Gminy i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w których uznano podział nieruchomości skarżącego w celu zrealizowania drogi wskazanej w planie jako "ulica dojazdowa", za możliwy, uzasadniony i zgodny z przepisami prawa, w tym także z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy. W ocenie Sądu działanie organów administracji publicznej w niniejszej sprawie może wywoływać przekonanie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zmierzają do obejścia przepisów o wywłaszczeniu.

Sąd wskazał ponadto na istotne rozbieżności w treści orzeczeń wydanych w rozpoznawanej sprawie. Wójt Gminy w postanowieniu z dnia [...] lipca 2007r., zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości nr [...] wyznaczając między innymi działkę nr [...] o powierzchni 0,4989 ha. Wskazał, że w planie zagospodarowania przestrzennego działka ta przeznaczona została pod drogę gminną, oznaczoną na rysunku planu symbolami [...],[...]. Z kolei w decyzji z dnia [...] września 2007r., Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 2,0200 ha, położonej w G., między innymi na działkę nr [...] o powierzchni 0,4897 ha, w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczoną pod tereny urządzeń i tras komunikacji, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...]. W tej sytuacji słuszny jest zarzut skarżącego, że opiniując proponowany podział nieruchomości organ pierwszej instancji określił inną (większą) powierzchnię działki nr [...] (0,4989 ha), niż w decyzji zatwierdzającej ten podział (0,4897ha). Należy podkreślić, iż rozbieżności tej organ nie wyjaśnił i także nie wyeliminował w trybie art.113 § 1 k.p.a. w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Wykazane naruszenia, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowały uchyleniem orzeczeń wydanych w obu instancjach oraz postanowienia z dnia [...] maja 2007 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania polegającego na bezpodstawnym zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, a także art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) i uchyleniu zarówno zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz wcześniej wydanego przez ten organ postanowienia z dnia [...] maja 2007r. nr [...] z powodu naruszeń prawa wymienionych w zastosowanych przepisach, mimo że żadne z tych naruszeń nie wystąpiło w osądzonej sprawie, wobec czego należało stosownie do art. 151 powołanej ustawy odmówić uwzględnienia skargi i orzec o jej oddaleniu.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Kolegium wskazało, że nie można zgodzić się z wnioskami wywiedzionymi przez Sąd I instancji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy w odniesieniu do prawnego statusu drogi oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego G. – [...] w Gminie Giżycko symbolem [...], mającej przebiegać przez działkę nr [...], wydzieloną w wyniku podziału działki nr [...], stanowiącej własność J. Ł. Wprawdzie rysunek planu zagospodarowania przestrzennego określa drogę [...] jako ulicę dojazdową, podczas gdy w tekście planu w § 27 pkt 5 nazywa się ją drogą gminną, jednak sprzeczność tych określeń jest tylko pozorna. Określenie "ulica dojazdowa" oznacza w tym wypadku również drogę gminną. Rzecz wyjaśniają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Rozporządzenie to w § 3 pkt 1 wyjaśnia, że ilekroć jest w nim mowa o drodze rozumie się przez to drogę publiczną, a w § 4 ust. 1 w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza następujące klasy dróg: 1) autostrady, oznaczone symbolem "A", 2) ekspresowe, oznaczone symbolem "S", 3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone symbolem "GP", 4) główne, oznaczone symbolem "G", 5) zbiorcze, oznaczone symbolem "Z", 6) lokalne, oznaczone symbolem "L", 7) dojazdowe oznaczone symbolem "D". Dalej, w ust.2 § 4 wskazane rozporządzenie stanowi, że drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: 1) drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G, 2) drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP, 3) drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L, 4) drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. W świetle wyżej przytoczonych przepisów na status prawny drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...] jako drogi gminnej wskazuje jednoznacznie użyty w stosunku do niej, zarówno w tekście planu jak i na rysunku planu, symbol "D", w związku z czym kwestia ta nie wymagała ze strony organów orzekających o podziale nieruchomości nr [...], stanowiących własność skarżącego, przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Tym samym, zdaniem skarżącego organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie niesłusznie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art.7 i 77 § 1 k.p.a oraz art. 97 ust.3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niesłusznie także Sąd dopatrzył się tych naruszeń w stosunku do postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2007r. nr [...] pozytywnie opiniującego projekt podziału przedmiotowej nieruchomości pod względem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozbieżności między postanowieniem Wójta Gminy Giżycko z dnia [...] lipca 2007r. (powinno być: postanowienie z [...] maja 2007r.) opiniującym projekt podziału nieruchomości nr [...] a wydaną przez ten organ decyzją z dnia [...] września 2007r. zatwierdzającą podział organ podniósł, że z treści zaskarżonego wyroku nie wynika, by rozbieżności te zaważyły na wyniku osądzenia sprawy. Podaną w postanowieniu powierzchnię projektowanej do wydzielenia działki nr [...], inną niż podana w decyzji, Sąd słusznie potraktował jako oczywistą omyłkę. Dla kwestii zaopiniowania projektu podziału omyłka ta nie miała znaczenia. Powierzchnia tej działki jak i pozostałych trzech działek podane w decyzji zatwierdzającej podział są zgodne z zawartym w aktach niniejszej sprawy Wykazem zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r., a więc nie budzą wątpliwości. Natomiast brak wskazania w tej decyzji, że projektowana do wydzielenia działka nr [...], przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi G.- [...] w Gminie Giżycko pod tereny urządzeń i tras komunikacji, jest oznaczona na rysunku planu nie tylko symbolem 06D 1/2 lecz także -jak to podano w postanowieniu opiniującym z dnia [...] maja 2007r. - symbolem 05L 1/2, jest zdaniem Kolegium zwykłym przeoczeniem, któremu nie należy przypisywać istotnego znaczenia ani dla dopuszczalności podziału z urzędu ani - dla sposobu rozstrzygnięcia w sprawie tegoż podziału. W świetle bowiem wspomnianego wyżej miejscowego planu nie ulega żądnej wątpliwości, że działka ta jest przeznaczona w części pod drogę [...] a w części pod drogę [...], obie - jak wcześniej wykazano - należące do kategorii dróg gminnych, czyli publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Ł. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera rzeczowych argumentów a zarzucane organom błędy sprowadza do oczywistych omyłek i przeoczeń, które nie miały wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na bezpodstawnym - zdaniem skarżącego Kolegium - zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, a także art. 135 P.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, jak również postanowieniem opiniującym podział, pomimo iż nie doszło do wskazanych przez ten Sąd naruszeń.

Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie mogła wywołać zamierzonego skutku.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia - jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a zatem skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Ze względu na te właśnie wymogi ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski postanawiając w art. 175 § 1 P.p.s.a., że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego.

W niniejszej sprawie, choć zarzut odnosi się do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c oraz art. 135 P.p.s.a.), to jednak zarówno w podstawach skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu nie zostały wskazane przepisy ustawy o postępowaniu sądowoadministracyjnym, których naruszenia miał się dopuścić Sąd I instancji. Należy wyjaśnić, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Określa on bowiem tylko jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy przez sąd I instancji, a nie proces dochodzenia przez sąd do tego rozstrzygnięcia. Dla skutecznego podważenia wyroku sądu I instancji, powołując się na naruszenie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., należy wskazać przepisy procedury sądowoadministracyjnej, które - zdaniem strony - zostały naruszone w trakcie rozpoznawania skargi przez ten sąd prowadząc do niewłaściwego rozstrzygnięcia. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zarówno formułując zarzut jak i jego uzasadnienie nie czyni żadnych odniesień do wad postępowania sądowoadministracyjnego, jakich – w jego ocenie – miał się dopuścić Sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, poza obszernym opisem postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego z przytoczeniem stanowisk zajętych przez organy administracji orzekające w sprawie podziału oraz stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zawiera wyłącznie odniesienia do prawa materialnego.

Jednak i w tym zakresie zaprezentowana przez autora skargi kasacyjnej argumentacja nie uzasadnia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit a P.p.s.a. Wywód zawiera wyłącznie polemikę z przyjętym przez WSA w Olsztynie poglądem, że w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy nie można stwierdzić, iż droga, dla której z nieruchomości J. Ł. wydzielono działkę nr [...], stanowi drogę publiczną, co w świetle art. 97 ust. 4 w zw. z art. 6 pkt. 1 ugn uzasadniałoby wszczęcie i przeprowadzenie postępowania podziałowego z urzędu. Stanowisko przedstawione przez pełnomocnika w tej kwestii zostało poza tym oparte na błędnej podstawie prawnej. Za bezzasadne (a nadto za nader uproszczone) należy uznać twierdzenie, iż za publicznym charakterem drogi przewidzianej na wydzielonej działce przemawia treść § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który wyjaśnia, że ilekroć jest w nim mowa o drodze rozumie się przez to drogę publiczną. Jest to oczywiste, gdyż już z samego tytułu powołanego rozporządzenia wynika, że jego przepisy dotyczą wyłącznie dróg publicznych, a tego rodzaju definicja jest zabiegiem prawodawcy obliczonym na potrzeby wyłącznie danego aktu. Nie ma to jednak nic wspólnego z zagadnieniem charakteru drogi, jaka miałaby być usytuowana na działce stanowiącej własność J. Ł..

Nie ma też racji argumentacja oparta na wskazaniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie treści uchwały Rady Gminy Giżycko z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz załącznika graficznego do tej uchwały Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że podlegająca podziałowi działka skarżącego o nr ewid. [...], oznaczona została w planie symbolami: E12MN - tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i E14UR- tereny usług technicznych i drobnej wytwórczości (§ 11 ust.1 i § 13 ust.1 planu). Na terenach tych przewiduje się lokalizację dróg dojazdowych i parkingów niezbędnych do obsługi obszaru. Działka numer [...] miałaby zostać przeznaczona pod część ulicy dojazdowej ([...]), która jest ulicą bez wylotu i kończy się na granicy działki sąsiedniej. W świetle art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ulice dojazdowe są drogami wewnętrznymi niezaliczonymi do żadnej z kategorii dróg publicznych. Nie może tych zasadniczych ustaleń zmienić § 27 uchwały Rady Gminy Giżycko zamieszczony w rozdziale 3 uchwały "Urządzenia infrastruktury technicznej" określający, iż minimalne wielkości linii rozgraniczających, w tym "dla dróg gminnych [...]". Nawet gdyby budziło to jakiekolwiek wątpliwości, to – jak słusznie stwierdził Sąd I instancji - organy administracji miały obowiązek to wyjaśnić.

W świetle powyższego nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a., gdyż zasadnie stwierdził naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo należy zaznaczyć, co uszło uwadze WSA w Olsztynie, że w decyzji zatwierdzającej podział, jak również w utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium, nie wykazano w żaden sposób spełnienia się przesłanki niezbędności podziału dla celów publicznych, wyraźnie sformułowanej w art. 97 ust. 3 pkt. 1 ugn. Tę niezbędność zastrzega również uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidując w § 11 ust. 2 pkt. 3 na terenach E12MN - tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i E14UR- t lokalizację dróg dojazdowych i parkingów niezbędnych do obsługi obszaru.

Na tle okoliczności niniejszej sprawy konieczne wydaje się przypomnienie, że zgodnie z art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości bez wniosku jej właściciela można dokonać tylko w dwóch przypadkach: gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (pkt 1) oraz gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (pkt 2). W sytuacji pierwszej, tj. gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych, a więc również wówczas gdy konieczne jest wydzielenie działek pod budowę drogi publicznej, w przeciwieństwie do podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości, grunty wydzielone pod drogę publiczną nie stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się jej wyzbyć w drodze czynności prawnej (sprzedaży, zamiany itp.), konieczne będzie wywłaszczenie części tej nieruchomości. Z powyższego wynika, że organy administracji zakładając, iż w wyniku dokonania podziału nieruchomości J. Ł. zostanie wydzielona z jego nieruchomości droga publiczna, ale bez wyzbycia go jej własności, w istocie zmierzały do obejścia przepisów o wywłaszczeniu, co słusznie zauważył Sąd I instancji.

Na niedopuszczalność takiego działania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny orzekający jako sąd jednoinstancyjny (wyrok z dnia 13 lipca 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1024/99 Lex nr 44203, a także wyrok z dnia 16 kwietnia 2002r., sygn. akt II SA/Łd 1093/01, ONSA 2004/1/15). Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to zdecydowanie popiera mając zwłaszcza na uwadze, że instytucja podziału nieruchomości z wydzieleniem gruntu pod drogę publiczną (art. 97 ust. 3 pkt. 1, art. 98 ust. 1 ugn) jest jedną z form pozyskiwania terenów na cele publiczne (przepisy o podziale nieruchomości zostały zamieszczone w Rozdziale I Działu III ustawy zatytułowanym "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości"). Zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 i art. 21 Konstytucji RP) jest ochrona własności przed nadmierną ingerencją ponad cele publiczne. Z tych względów w każdym przypadku ograniczenia prawa własności, organy władzy publicznej obowiązane są jednoznacznie wykazać niezbędność tego ograniczenia dla zrealizowania celu publicznego.

W niniejszej sprawie organy administracji tego obowiązku nie dochowały, w związku z czym WSA w Olsztynie zasadnie uznał, iż doszło do naruszenia prawa materialnego – art. 97 ust. 3 pkt. 1ugn przez jego niewłaściwe zastosowanie, a także przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż poza wykazanymi przez Sąd błędami i sprzecznościami w zakresie ustaleń faktycznych pozostawiono bez wyjaśnienia kwestie, które w toku postępowania podnosił skarżący J. Ł. Skarżący bezskutecznie m. in. podnosił zarzut niewykazania przez organy prowadzące postępowanie, że podział jest niezbędny dla realizacji celu publicznego, w sytuacji, gdy z decyzji podziałowej jednoznacznie wynikało, że wydzielona droga ma z założenia służyć tylko właścicielowi działki sąsiedniej.

Za chybiony NSA uznał także zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Należy wyjaśnić, że przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na zastosowanie przewidzianych ustawą środków w stosunku do stwierdzonych w trakcie rozpoznawania skargi naruszeń prawa we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Gdy sąd administracyjny stwierdza naruszenie prawa zaskarżoną decyzją, obejmuje kontrolą również legalność orzeczeń wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. WSA w Olsztynie dostrzegłszy wady postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji był uprawniony, na zasadzie art. 135 P.p.s.a., poddać kontroli sądowej oraz zastosować przewidziane w ustawie środki wobec wszystkich aktów podejmowanych przez organy administracji w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości skarżącego, a więc także decyzji organu I instancji jak również postanowienia w przedmiocie opinii projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.