I SA/Gl 1816/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-02-13	
Data wpływu	2013-12-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Ewa Madej /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Kornacki
Przemysław Dumana	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Sygn. powiązane	II GSK 1405/14	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Oddalono skargę w części
Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572;  art. 90 ust. 3,  art. 90 ust. 3f,  art. 90 ust. 4; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędzia NSA Przemysław Dumana, del. Sędzia SO Paweł Kornacki, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 26 czerwca 2013 r. nr XXXVIII/880/13 w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego 1) stwierdza nieważność § 8 ust. 3 i § 8 ust. 9 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałej części oddala skargę; 3) zasądza od Rady Miasta Katowice na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
1. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Katowice nr XXVIII/880/13 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu miasta niepublicznym oraz publicznym szkołom i innym placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz trybu i zakresu przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystywania udzielonej dotacji.

1.1. Spółka powołała się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części obejmującej zapisy § 8 ust. 3, § 8 ust. 9 pkt 1 i 2 oraz § 14 ust. 3, zarzucając naruszenie art. 90 ust. 3, 3f i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej powoływana jako "u.s.o.").

1.2. W uzasadnieniu skargi spółka przywołała treść art. 90 ust. 3 u.s.o., wskazując, że sformułowany w nim warunek złożenia przez organ prowadzący szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkół publicznych do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji informacji o planowanej liczbie uczniów, jest jedynym warunkiem od spełnienia którego zależy wypłata dotacji. Sformułowanie w § 8 ust. 3 dodatkowego warunku jakim jest przedstawienie list obecności słuchaczy na poszczególnych zajęciach edukacyjnych i uzależnienie od jego spełnienia wypłaty dotacji, wykracza zatem poza delegację z art. 90 ust. 4 u.s.o.

1.3. Z tego samego powodu strona skarżąca zakwestionowała rozwiązanie przyjęte w § 8 ust. 9 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, które ograniczają w istotny sposób prawo do złożenia korekty informacji o liczbie uczniów. Zarówno ograniczenie terminu złożenia korekty, jak i wprowadzenie możliwości tylko jednokrotnego jej dokonania, wykracza – zdaniem spółki – poza tryb udzielania i rozliczania dotacji.

1.4. Z kolei zaskarżony § 14 ust. 3 uchwały, zdaniem spółki, narusza przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. Przepis ustawowy przewiduje, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Z tego względu, zawarte w § 14 ust. 3 uchwały sformułowanie, że kontrola może być przeprowadzona także w siedzibie organu prowadzącego szkołę lub w organie dotującym, wykraczają poza "zamknięty katalog" uprawnień kontrolującego.

1.5. W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi spółka wskazała, że spełniony został obowiązek wezwania do usunięcia naruszania prawa, a ponadto przedstawiła argumenty przemawiające za uznaniem, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały. W konkluzji złożony został wniosek o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części.

2. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Katowice wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała w całości swe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały z dnia 30 października 2013 r., podjętej w związku z rozpoznanym wezwaniem spółki do usunięcia naruszenia prawa.

2.1. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały, Rada Miasta wyraziła pogląd, że przepis ten nie jest niezgodny z prawem i wykraczający poza zakres ustawy o systemie oświaty. Stanowi on konkretyzację uprawnienia kontrolnego, będącego elementem rozliczenia dotacji w okresach miesięcznych. Organ dotujący jest bowiem obowiązany do przekazywania części dotacji należnej, której wysokość w chwili jej przekazywania każdego miesiąca musi odpowiadać faktycznej liczbie uczniów, a nie jedynie planowanej na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Organ dotujący musi zatem mieć zapewnioną możliwość weryfikacji informacji beneficjenta dotacji o faktycznej liczbie uczniów, czemu ma służyć wymóg udokumentowania tej okoliczności przez złożenie list obecności na zajęciach.

2.2. W odniesieniu do § 8 ust. 9 pkt 1 i 2 uchwały podkreślono, że regulacja w nich zawarta mieści się w pojęciu "trybu udzielania i rozliczania dotacji" , a wymóg złożenia ewentualnej korekty informacji o liczbie uczniów w zakreślonym terminie i tylko jednokrotnie, nie ogranicza praw podmiotu dotowanego. Wskazano, że faktyczna liczba uczniów nie może zmieniać się wielokrotnie w krótkim czasie, a nawet jeśli tak się dzieje, to termin złożenia korekty do końca miesiąca następującego po miesiącu, którego korekta dotyczy, jest okresem czasu "zupełnie wystarczającym by rzetelnie uwzględnić wszystkie zmiany w stanie faktycznym liczby uczniów w odniesieniu do poprzedniego miesiąca".

2.3. W zakresie zarzutu dotyczącego § 14 ust. 3 uchwały, organ uchwałodawczy oświadczył, że w świetle art. 90 ust. 3f u.s.o. beneficjent dotacji może odmówić poddania się kontroli w siedzibie organu prowadzącego szkołę lub w siedzibie organu dotującego, ale zakwestionowany przepis uchwały stwarza jedynie możliwość przeprowadzenia kontroli w innym miejscu niż siedziba szkoły, co w praktyce może być wygodne dla kontrolowanego.

3. Na rozprawie pełnomocnik Rady Miasta podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, a odnośnie korygowania miesięcznych informacji, stanowiących podstawę wypłaty dotacji dodatkowo wyjaśnił, że dotacja podlega i tak ostatecznemu zweryfikowaniu w rozliczeniu rocznym. Jego zdaniem, na tym etapie podmiot dotowany może wykazać wszystkie zmiany, które wystąpiły w ciągu roku i mają wpływ na ostateczne rozliczenie dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

4. Skarga jest częściowo uzasadniona.

4.1. W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę radę gminy z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ów zawiera przy tym zastrzeżenie, że czynność ta może być dokonana po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Ten ostatni warunek w niniejszej sprawie został spełniony. W ocenie Sądu spółka wykazała także, że wszystkie zaskarżone przepisy uchwały mogą naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Spełnione zatem zostały przesłanki dopuszczalności skargi na uchwałę.

4.2. Przystępując do oceny zgodności z prawem § 8 ust. 3 uchwały przytoczyć trzeba na wstępie jego brzmienie. W pierwszym zdaniu tego przepisu stwierdzono: "Warunkiem wypłaty dotacji w danym miesiącu, w przypadku szkół, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2, jest złożenie w Urzędzie Miasta Katowice, w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, list obecności na poszczególnych zajęciach edukacyjnych w miesiącu poprzedzającym miesiąc składania informacji". Pozostałe dwa zdania tego przepisu, określające wymogi formalne, nie mają znaczenia dla dalszych rozważań i nie są przedmiotem skargi.

Powołany natomiast zarówno przez stronę skarżącą jak i przez organ uchwałodawczy art. 90 ust. 3 u.s.o. przewiduje, że: "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju."

Porównanie tych dwóch uregulowań prowadzi do wniosku, zgodnego z zarzutem skargi, że ustawowo określonym warunkiem wypłaty dotacji jest jedynie wymóg zgłoszenia przez osobę prowadzącą szkołę właściwemu organowi planowanej liczby uczniów w określonym terminie.

Nałożenie na podmiot korzystający z dotacji określonych obowiązków informacyjnych, w tym składania co miesiąc informacji o rzeczywistej liczbie uczniów i przedkładania list obecności na zajęciach edukacyjnych, mieści się – zdaniem Sądu - w granicach upoważnienia ustawowego, określonego w art. 90 ust. 4 u.o.s. Na mocy tego przepisu "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji (...) oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji". Stanowi bowiem konkretyzację trybu udzielania i rozliczania dotacji. Nie może to jednak być potraktowane jako warunek wypłaty dotacji. Zacytowane upoważnienie ustawowe nie uprawnia organu samorządu terytorialnego do określenia zasad wypłaty dotacji, te bowiem wynikają wyłącznie z przepisów ustawy. Tak więc sformułowanie § 8 ust. 3, że złożenie miesięcznych informacji jest "warunkiem wypłaty dotacji", a wnioskując dalej – niedopełnienie tego obowiązku będzie skutkować niewypłaceniem dotacji, narusza zakres upoważnienia ustawowego.

4. 3. Podobnie trzeba ocenić uregulowanie zawarte w § 8 ust. 9 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "W przypadku stwierdzenia przez organ prowadzący nieprawidłowości w informacji, o której mowa w ust. 2, organ prowadzący jest zobowiązany do przedstawienia na piśmie organowi dotującemu korekty podanej wcześniej informacji, z zastrzeżeniem pkt. 1-3: 1) korektę można złożyć do końca miesiąca następującego po miesiącu, którego korekta dotyczy, 2) w danym miesiącu można złożyć wyłącznie jedną korektę".

Przepisy powyższe zawierają znaczące ograniczenie prawa do skorygowania informacji składanych przez podmiot dotowany, a ograniczenia tego nie sposób wywieść z ustawowo określonych zasad dotowania placówek oświatowych. Argumentacja przedstawiona przez organ w odpowiedzi na skargę ma charakter czysto celowościowy, wskazuje bowiem wyłącznie na praktyczne aspekty rozliczania dotacji, oparte na założeniu, że termin miesięczny jest "w zupełności wystarczający" do definitywnego (bo tylko jednokrotnego) skorygowania informacji o rzeczywistej liczbie uczniów.

Wprawdzie nie sformułowano w tym przepisie wyraźnie konsekwencji złożenia korekty po upływie terminu wynikającego z pkt 1, ani – powtórnego złożenia korekty za ten sam okres – wbrew pkt.2, ale z treści pkt. 3 § 8 ust. 9 można per analogiam uznać, że taka korekta "nie zostanie przyjęta", co niewątpliwie może być postrzegane jako ograniczenie praw strony w realiach konkretnych zdarzeń faktycznych.

Odwołując się z kolei do wywodów pełnomocnika, że korygowanie danych stanowiących podstawę ostatecznego rozliczenia dotacji możliwe jest w ramach tego rozliczenia, ograniczenia prawa do korekty informacji miesięcznych ocenić należałoby jako uregulowanie zbędne, zmierzające li tylko do ułatwienia pracy osobom zatrudnionym przy rozliczaniu dotacji.

4.4. Konkludując tę część wywodów trzeba ponownie przypomnieć, że art. 90 ust. 4 u.s.o., pozostawił do uregulowania prawodawcy lokalnemu wyłącznie kwestie trybu udzielenia, rozliczenia i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, a także zakresu tej kontroli. Zgodzić się wypada z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 204/11 (LEX nr 1137912), że uregulowania takie jak w zaskarżonym § 8 ust. 3 oraz § 8 ust. 9 pkt 1 i 2 nie mogą być uznane ani za element trybu udzielenia i rozliczenia dotacji, ani też za środek o charakterze kontrolnym, skoro w istocie przewidują w praktyce swoistą sankcję za uchybienia beneficjenta dotacji, do ustanowienia której rada gminy nie została upoważniona. Szczególnie istotny jest przy tym argument Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wykładnia celowościowa odwołująca się do względów pozaprawnych nie może powodować rozszerzenia zakresu wspomnianego upoważnienia.

W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: P.p.s.a.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

5. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności § 14 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie którym: "kontrola może mieć miejsce zarówno w siedzibie organu prowadzącego kontrolowany podmiot jak o w prowadzonym przez niego przedszkolu, szkole, poradni, placówce, innej formie wychowania przedszkolnego, bądź w siedzibie organu dotującego.

Tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji może być uregulowany przez radę gminy, zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. Określenie zatem, że kontrola może być prowadzona zarówno w samej placówce oświatowej jak i w siedzibie organu ją prowadzącego, a także w siedzibie organu dotującego, należy z pewnością do tej materii, którą nazwać można "trybem" prowadzenia kontroli, zatem w tym przypadku nie naruszono granic upoważnienia ustawowego.

Nie ma także, zdaniem Sądu, sprzeczności pomiędzy powyższym uregulowaniem uchwały, a art. 90 ust. 3f u.s.o., co zarzucono w skardze. Ustawa w wymienionym artykule stanowi, że: "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e. mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania". Przepis ten – wbrew poglądowi strony skarżącej – nie stanowi wyczerpującej regulacji odnośnie sposobu przeprowadzenia kontroli, w tym także miejsca jej prowadzenia. Gdyby takie założenie przyjąć, zbędne było upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia w drodze uchwały trybu i zakresu kontroli.

Zdaniem Sądu, przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. nadaje osobom upoważnionym do prowadzenia kontroli dodatkowe, wyraźnie wyartykułowane, uprawnienie do wejścia na teren kontrolowanej placówki oświatowej i wglądu w prowadzoną przez nie dokumentację. Zasadnie można przyjąć, że celem tej regulacji było zaakcentowanie prawa wejścia na teren placówki oświatowej, które – ze względu na zadania opiekuńcze szkoły - jest dla osób postronnych ograniczone. Nie oznacza to jednak, że osoba prowadząca kontrolę nie może wykonywać czynności kontrolnych w siedzibie podmiotu prowadzącego placówkę oświatową, zwłaszcza jeżeli dokumentacja niezbędna do skontrolowania sposobu wykorzystania dotacji znajduje się w jego dyspozycji, a nie samej placówki oświatowej. Podobnie – niektóre czynności kontrolne mogą być prowadzone w siedzibie organu dotującego. Miejsce kontroli będzie bowiem przez wszystkim determinowane miejscem przechowywania dokumentów poddanych tejże kontroli. W niczym powyższe rozwiązanie nie narusza uprawnień podmiotu korzystającego z dotacji, stanowi bowiem wyłącznie konkretyzację trybu prowadzenia kontroli.

W świetle powyższego wywodu za nieuzasadnione trzeba więc uznać zarówno zarzuty skargi jak i stanowisko organu, zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Zbędnie bowiem organ wskazał, że podmiot kontrolowany może odmówić poddania się czynnościom kontrolnym w siedzibie podmiotu prowadzącego placówki oświatowe jak i w siedzibie organu dotującego.

Mając to na względzie, Sąd we wskazanej wyżej części skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

6. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów, na które składa się wpis sądowy.