II SA/Bk 160/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-04-11	
Data wpływu	2017-03-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Anna Sobolewska-Nazarczyk /sprawozdawca/
Grażyna Gryglaszewska
Małgorzata Roleder /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1983/17	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1974 nr 38 poz 229; art. 37 i art. 40; Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.	
Uzasadnienie
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2015r. nakazującą A. S. (powoływanemu dalej jako: "Inwestor" lub "Skarżący") wykonanie do dnia [...] maja 2016r. określonych robót budowlanych przy budynku gospodarczym o wymiarach 4,60 m x 14,00 m wybudowanym w S. przy ul. [...] na działce nr geod. [...].

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego na działce o nr geod. [...] stanowiącej własność A. S., położonej w S. przy ul. [...]. W trakcie przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2014 r. kontroli organ ustalił, że na działce o nr geod. [...], w odległości 1,80 m od granicy z działkami nr [...], znajduje się budynek gospodarczy o wym. 4,60 x 14,00 m. Obiekt ten ma konstrukcję drewnianą szkieletową ze ścianami obitymi deskami, dachem drewnianym, jednospadowym ze spadkiem na działkę własną (w kierunku przeciwnym niż granica). Budynek jest posadowiony na fundamencie betonowym. Inwestor – A. S. nie okazał pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia natomiast oświadczył, że budynek został wybudowany w części w roku 1985 i w części w roku 1993.

W dniu [...] lipca 2014 r. obecny na oględzinach Inwestor stwierdził, że budynek gospodarczy został wybudowany w latach 1990-1991 i tą datę budowy potwierdzili świadkowie – W. W., J. K. oraz B. S.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w S. zobowiązał Inwestora do przedłożenia w terminie do dnia [...] września 2014r. ekspertyzy technicznej kontrolowanego budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr geod. [...], sporządzonej przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami budowlanymi ze szczególnym uwzględnieniem przepisów zawartych w rozdziale 7 - usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Inwestor przedłożył wymaganą ekspertyzę.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] organ I instancji w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał Inwestorowi wykonanie przeróbki ściany budynku gospodarczego wybudowanej wzdłuż granicy z działką nr geod. [...] w ten sposób aby ściana spełniała wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60 i została wykonana z materiałów niepalnych. Zaznaczono jednocześnie, że "roboty budowlane, dotyczące przeróbki ściany należy wykonać pod nadzorem osoby legitymującej się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, która po zakończeniu robót przedłoży oświadczenie o wykonaniu ściany zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale VI - Bezpieczeństwo pożarowe ww. rozporządzenia, wiedzą i sztuką budowlaną, oraz że wykonana ściana nie zagraża bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi oraz mienia. Postanowieniem z dnia [...] września 2014r. nr [...] organ uzupełnił w/w decyzję o termin wykonania nałożonego obowiązku, ustalając termin do dnia [...] listopada 2014r.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Inwestora decyzją z [...] października 2014r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i nakazał Inwestorowi wykonanie do dnia [...] grudnia 2014r. przy budynku gospodarczym (zlokalizowanym na działce nr [...] w S. przy ul. [...]) od strony granicy z działkami nr [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego (ściany pełnej murowanej z cegły pełnej lub bloczka betonowego) o grubości 25cm do wysokości 0,3m ponad pokrycie dachowe w/w budynku gospodarczego (w każdej z jego części), na długości ściany przedmiotowego budynku (od strony działek [...]) wydłużonej z obu stron o 0,3m (czyli o długości sumarycznej 14,6m). Ściana winna być posadowiona na własnym fundamencie betonowym zbrojonym. Organ wskazał również, że roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby legitymującej się stosownymi uprawnieniami budowlanymi oraz przynależnością do odpowiedniej izby samorządu zawodowego, która po zakończeniu robót winna przedłożyć oświadczenie o wykonaniu ściany zgodnie ze sztuką budowlaną.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Inwestor i Sąd wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. stwierdził nieważność decyzji obu organów. W uzasadnieniu wyroku sąd uznał, że organy nie wykluczyły konieczności zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. m.in. nie sprawdziły zgodności przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi na tym terenie oraz nie ustaliły przeznaczenia obiektu.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., nakazał Inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,60 x 14,00 m wybudowanego w S. przy ul. [...] na działce nr geod. [...].

Po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...], uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...] listopada 2015r. nr [...] nakazał A. S. wykonanie do dnia [...] maja 2016 r. przy budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr geod. [...] w S. przy ul. [...] od strony granicy z działkami nr geod. [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego, ściany murowanej z cegły pełnej lub bloczków betonowych o grubości 25,0cm. do wysokości 0,30m. ponad pokrycie dachowe w/w budynku gospodarczego - w każdej jego części - na długości ściany przedmiotowego budynku - od strony działek nr geod. [...] - wydłużonej z obu stron o 0,30m. czyli o długości sumarycznej 14,60m. Ściana winna być posadowiona na własnym fundamencie betonowym zbrojonym. Organ zastrzegł, że roboty budowlane dotyczące przeróbki ściany należy wykonać pod nadzorem osoby legitymującej się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, oraz przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego, która po zakończeniu robót przedłoży oświadczenie o wykonaniu ściany zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale VI -Bezpieczeństwo pożarowe ww. rozporządzenia, wiedzą i sztuką budowlaną, oraz że wykonana ściana nie zagraża bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi oraz mienia.

Od powyższej decyzji odwołał się Skarżący zarzucając jej naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w związku z § 232 oraz § 271 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez (-) błędne uznanie, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do nakazania odwołującemu wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w sytuacji, gdy stan obiektu zlokalizowanego na nieruchomości odwołującego nie stanowi zagrożenia ani życia ani zdrowia ludzi lub mienia, ani nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia; (-) błędne pominięcie, że wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na nieruchomości odwołującego, przy uwzględnieniu cech ww. ściany wskazanej w decyzji i faktu, iż budynek S. L. znajdujący się na gruncie sąsiadującym, oddalony od budynku odwołującego o ok. 1,40 m będzie zagrażało bezpieczeństwu mienia S. L., a nawet zdrowiu i życiu ludzkiemu, bowiem stan budynku S. L. jest zły, a jakiekolwiek prace w jego najbliższym sąsiedztwie mogą pogorszyć stan tego budynku, co może rodzić odpowiedzialność materialną, (-) błędne pominięcie, że S. L. rozpoczął budowę swojego budynku w 2004 r. i budynek ten powstał na gruncie należącym do A. S., co przy uwzględnieniu ekspertyzy technicznej budynku odwołującego przemawiało za umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie i wszczęciem postępowania w sprawie dostosowania budynku S. L. do przepisów rozporządzenia z 12.04.2002 r.; (-) wadliwe pominięcie, że w niniejszym postępowaniu organ powinien uwzględniać czy na datę wybudowania przez A. S. budynku miał on prawo ww. budynek wybudować oraz czy wobec wybudowania go w 1990-1991 r. zasadnym jest stosowanie do ww. budynku obowiązku dostosowania go do przepisów Rozporządzenia z 2002 r. , skoro w dacie wybudowania przedmiotowego budynku nie było na gruncie sąsiadującym żadnego budynku S. L., a co za tym idzie, że to S. L. budując swój budynek później winien dostosować go do przepisów tak by jego budynek murowany spełniał wymagania ściany przeciwpożarowego.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowany budynek gospodarczy jest, jak słusznie uznał organ I instancji - samowolą budowlaną powstałą przed 1 stycznia 1995r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. W związku z tym uznał, że zastosowanie w sprawie będą miały przepisy art. 37, lub art. 40 (a następnie art. 42) ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Dalej organ przytoczył treść art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. wskazując, że z protokołów kontroli z dnia [...] lipca 2015r. oraz z dnia [...] września 2015r. wynika, że w przedmiotowym budynku znajduje się siano i słoma, co oznacza, że obiekt jest budynkiem gospodarczym. Ze zgromadzonych akt wynika, że przedmiotowy obiekt jest niezgodny z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (jego powierzchnia wynosi więcej niż 70% powierzchni budynku mieszkalnego), jednak – zdaniem organu - nie można wykluczyć zgodności przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym, obowiązującymi na tym terenie wcześniej, od daty jego budowy.

Na podstawie dostarczonej przez Inwestora ekspertyzy technicznej organ ustalił, że na dzień jej sporządzania użytkowanie przedmiotowego budynku nie stanowiło zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, środowiska i bezpieczeństwa mienia. Takiego zagrożenia organ nie stwierdził też podczas późniejszych kontroli obiektu. Powyższe ustalenie wykluczało – zdaniem organu - zastosowanie w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. i uzasadniało zastosowanie przepisu art. 40 tej ustawy.

Przyjmując, że obiekt powstał przed 1 stycznia 1995r. a w tym czasie obowiązywały przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, organ uznał, że w sprawie należy brać pod uwagę warunki techniczne wynikające z w/w rozporządzenia (biorąc jednocześnie pod uwagę aktualny stan zagospodarowania działki przedmiotowej oraz terenów sąsiednich). P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że co prawda organ I instancji niesłusznie stosuje w niniejszym postępowaniu przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002r., jednakże analizując przepisy w/w rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. oraz biorąc po uwagę, że przedmiotowy budynek jest zbudowany z materiału łatwopalnego (a ponadto jest w nim przechowywane siano i słoma - także łatwopalne) należało nakazać wykonanie ściany spełniającej wymogi ściany oddzielenia pożarowego. Takie wymogi spełnia ściana pełna wykonana z cegły pełnej lub bloczka betonowego o grubości 25cm. W związku z tym, że fundamenty przedmiotowego budynku są stare i (jak zauważa skarżący w odwołaniu) nie są zbrojone, nakazano wykonanie ściany oddzielenia na własnym fundamencie betonowym zbrojonym. Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że organu nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do wyznaczania granic nieruchomości w terenie i mogą jedynie odnosić się do widocznych znaków (np. ogrodzeń). Końcowo organ zasygnalizował, że S. L. - właściciel sąsiedniej działki, przed wybudowaniem swojego budynku uzyskał pozwolenie na jego budowę (w obecnej lokalizacji) oraz że jego obiekt nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i w sprawie tego budynku toczy się odrębne postępowanie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Skarżący zarzucając jej naruszenie:

1) art. 107 § 3 k.p.a. z zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów z odwołania i nierozważnie interesów ekonomicznych Skarżącego, jak również nie odniesienie się w żadnej części uzasadnienia do dowodów złożonych przez Skarżącego - map, zdjęć z których wynikało wprost, że S. L. budował swój budynek nie dość, że na gruncie Skarżącego to jeszcze w ramach samowoli budowlanej wobec wygaśnięcia jego decyzji pozwolenia na budowę;

2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 40 Prawo budowlane z 1974 r. przez - wadliwe ustalenie, że na A. S. winien spoczywać obowiązek doprowadzenia budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w S. do stanu zgodnego z prawem, biorąc pod uwagę obecny stan zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce oraz działkach sąsiednich i w konsekwencji nakazanie inwestorowi wykonania określonych robót budowlanych przy budynku gospodarczym bez uwzględnienia stanu prawnego i obowiązujących na datę budowy przedmiotowego budynku przepisów, które nie nakazywały Inwestorowi wówczas wykonania robót o takim zakresie jak wynika z zatwierdzonej przez organ decyzji;

3) wadliwe pominiecie, że choć faktycznie w zakresie budynku należącego do S. L. właściciela sąsiedniej działki toczy się odrębne postępowania, to w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż budynek ten został wybudowany znacznie później niż budynek Skarżącego, a co za tym idzie Skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji z wybudowania przez jego sąsiada budynku w późniejszym okresie niż budynek, którego miałyby dotyczyć prace wynikające z zaskarżonej decyzji;

4) wadliwe pominiecie, że w dacie budowania przedmiotowego budynku na działce S. L. nie było żadnego budynku, a co za tym idzie w dacie wznoszenia budynku Skarżącego uwzględnił on zagospodarowanie terenu na działce S. L. i nie naruszył, żadnych obowiązujących w dacie budowy przepisów prawa;

5) wadliwe pominięcie, iż z załączonych do akt niniejszej sprawy map wynikało wprost, że S. L. wybudował swój budynek na moim gruncie, co oznacza, że Skarżący nie może być zobowiązywany do dostosowania budynku znajdującego się na jego działce do przepisów rozporządzenia, z uwagi na sąsiedztwo budynku S. L., który go wybudował na gruncie Skarżącego.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2015r. nakazującą Skarżącemu wykonanie określonych robót budowlanych przy budynku gospodarczym na działce nr geod. [...]

Na wstępie podnieść należy, że niniejsza sprawa była już raz poddana kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r. w sprawie II SA/Bk 1203/14 stwierdził nieważność decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu tego wyroku sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego obu instancji wydały swoje decyzje z rażącym naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. poprzez pominięcie normy tego przepisu przy ocenie dopuszczalności legalizacji popełnionej przez skarżącego samowoli budowlanej. W ocenie Sądu przy ustaleniu bowiem, że samowolna budowa obiektu miała miejsce w latach 1991 - 1992r. a w konsekwencji właściwym przyjęciu, że jej skutki podlegają ocenie przy stosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. (zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r), obowiązkiem organu nadzoru budowlanego przed podjęciem czynności zmierzających do legalizacji, było jednoznaczne wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu. Tymczasem ani na etapie postępowania przed organem I instancji, ani na etapie postępowania przed organem II instancji, nie było ustaleń, czy dla terenu objętego inwestycją istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oraz oceny "dopuszczalności" lokalizacji spornej inwestycji.

Orzeczenie to ma istotny wpływ na niniejszą sprawę, albowiem zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w przedmiocie dalszego postępowania. Ocena prawna, o której mowa w powołanym przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, natomiast wskazania mają wytyczyć kierunek działania organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Analizując treść uzasadnienia decyzji organu I instancji jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, organy nie naruszyły ww. zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., bowiem szczegółowo zbadały i uzasadniały, dlaczego w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.).

Z bezspornych ustaleń organów wynika, że w dacie wzniesienia kontrolowanego budynku Inwestor (jak sam przyznał) nie dysponował wymaganym dla tego rodzaju inwestycji pozwoleniem na budowę, a sam budynek został wybudowany w latach 1990-1991, czyli przed 1 stycznia 1995 r ., kiedy to weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.). Zgodnie z art. 103 ust. 2 wyżej powołanej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Do takich obiektów stosuje, w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej, przepisy art. 37-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. I tak zgodnie z art. 37 powołanej ustawy obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1), bądź powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, ale obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami, właściwy organ nakazuje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy w drodze decyzji administracyjnej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy prawo budowlane). Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 1, inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej.

Jak wynika z powołanych przepisów samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ustawy. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne. Dlatego też nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy znajdzie zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Taka zaś sytuacja będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40 ustawy. Przewidziane w art. 40 ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 ustawy i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2006 r., II OSK 775/05, Lex nr 194014 i z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1886/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jak wynika z przywołanych uregulowań w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego bada zgodność spornego obiektu z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym Sąd podziela tę linię orzecznictwa, która przyjmuje, iż należy badać zgodność samowoli co do zasady z obecnie (w dacie orzekania) obowiązującym stanem prawnym, z planami zagospodarowania, jeżeli taki istnieje w dacie wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie II OSK 234/09, Lex 597505; WSA w Łodzi w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Łd 750/11). W powyższym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 uznając, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W cytowanej uchwale wyrażony został także pogląd dotyczący wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., iż w literaturze oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red Z. Niewiadomskiego, Wyd. 4, Warszawa 2011, s. 516, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2, wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 15, m. in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) podkreśla się, iż przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Dlatego też wykładnia przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinna zużyć tym celom. Przytoczona uchwała składu siedmiu sędziów NSA ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne stanowisko to powinny respektować. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy dostrzec, iż w sprawie organ odwołał się do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. uchwalonego w dniu [...] marca 2006r. pod numerem [...] wraz z późniejszymi zmianami, a w szczególności zmianą uchwaloną w dniu [...] czerwca 2013r. przez Radę Miejską w S. pod numerem [...], stwierdzając, że teren, który obejmuje działkę nr geod. [...] oznaczony jest symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym. Z treści uchwały zmieniającej z dnia [...] czerwca 2013r. wynika, że na terenach oznaczonych symbolem MN dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i garaży przy czym ich łączna powierzchnia zabudowy nie może być większa niż 70% powierzchni zabudowy istniejącego lub projektowanego domu jednorodzinnego. Dalej organ ustalił, że łączna powierzchnia zabudowy istniejącymi na działce Skarżącego - budynkami gospodarczymi znacznie przekracza dopuszczalną powierzchnię określoną w uchwale zmieniającej. Powołując się z kolei na informację pozyskaną z Urzędu Miejskiego w S. organ ustalił jednocześnie, że w latach 1991-1992 na terenie działki Skarżącego obowiązywała uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 1983r. nr [...], zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...].04.1991r., która kwalifikowała ten teren jako rolny - łąki i pastwiska.

W ocenie Sądu organy obu instancji dokonując oceny zgodności przedmiotowego budynku z obowiązującymi dla danego terenu przepisami planowania przestrzennego, prawidłowo przeprowadził analizę nie tylko aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także analizę przepisów o planowaniu przestrzennymi obowiązujących na tym terenie od czasu wybudowania przedmiotowego budynku. Trafna jest też konkluzja zawarta w zaskarżonej decyzji, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie zachodzi którykolwiek z przypadków wynikających z art. 37 ustawy, a mimo niezgodności funkcji kontrolowanego budynku gospodarczego z obowiązującymi przepisami o planowania przestrzennego, możliwe jest dostosowanie tego budynku do stanu zgodnego z tymi przepisami na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez nakazanie wykonania w oznaczonym terminie przy kontrolowanym budynku gospodarczym od strony granicy z działkami nr geod. [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego, ściany murowanej z cegły pełnej lub bloczków betonowych o grubości 25 cm. do wysokości 0,30 m ponad pokrycie dachowe w/w budynku gospodarczego - w każdej jego części - na długości ściany przedmiotowego budynku - od strony działek nr geod. [...] - wydłużonej z obu stron o 0,30m. czyli o długości sumarycznej 14,60 m. Ściana winna być posadowiona na własnym fundamencie betonowym zbrojonym.

Mając dodatkowo na uwadze zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, w szczególności ekspertyzę techniczną sporządzona przez E. P. legitymującej się uprawnieniami budowlanymi Nr [...] w spec. konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń oraz D. K. legitymującego się uprawnieniami budowlanymi Nr [...] w specjalności architektonicznej bez ograniczeń, zaakceptować należy stanowisko organów, że użytkowanie przedmiotowego budynku nie stanowi zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, środowiska i bezpieczeństwa mienia i jest możliwe jego dalsze użytkowanie po wykonaniu opisanych w ekspertyzie zaleceń. Organy prawidłowo też ustaliły zakres koniecznych do wykonania robót budowlanych i nałożyły obowiązek ich wykonania na podstawie art. 40 dawnego Prawa budowlanego. Nakaz wykonania przeróbek jest zgodny z zaleceniami określonymi w uwagach i wnioskach zawartych w ww. ekspertyzie technicznej.

Jak wynika z powyższego bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów postępowania, bowiem stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób, który nie budzi wątpliwości, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i został prawidłowo oceniony. Odnosząc się zaś do zarzutów Skarżącego stwierdzić należy ich oczywistą bezzasadność. Przypomnieć bowiem należy, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest obiekt budowlany Skarżącego, a nie sąsiada S. L. Oznacza to, iż organy – wbrew oczekiwaniom Skarżącego - nie miały obowiązku badać pod kątem zgodności z przepisami i normami, stanu technicznego budynku gospodarczego sąsiada. W sprawie nie ma też znaczenia okoliczność późniejszej, niż data wzniesienia spornego obiektu, daty budowy budynku gospodarczego sąsiada, a w konsekwencji wyprowadzanej przez Skarżącego konieczności wyprzedzającego obowiązek Skarżącego obowiązku dostosowania przez sąsiada własnego budynku gospodarczego do zgodności z przepisami przeciwpożarowymi. Odnośnie zaś zarzutów skargi wskazujących, że przedmiotowy budynek gospodarczy narusza prawo własności Skarżącego, trzeba wyjaśnić, iż do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów granicznych pomiędzy właścicielami nieruchomości, a organy te nie są uprawnione do badania, czy nastąpiło naruszenie własności nieruchomości. Ponadto pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków obowiązujących w dniu dopuszczenia się samowoli przez inwestora jest niewystarczające, aby przyjąć pogląd, że automatycznie to naruszenie skutkuje niebezpieczeństwem dla ludzi lub mienia. Odnosząc się z kolei do zarzutu zawartego w pkt 1 skargi należy wyjaśnić, że w postępowaniu toczącym się w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami na podstawie art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974 r. nie ma znaczenia sytuacja materialna Inwestora, czy też inne jego ekonomiczne związane z użytkowaniem obiektu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania. Przepis ten upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, bez względu na sytuację ekonomiczną inwestora. W ocenie Sądu nieuzasadnione są też obawy Skarżącego, iż "wybudowanie samodzielnej ściany nie nieruchomości obok budynku gospodarczego może stanowić zagrożenie", albowiem w decyzji organu I instancji wyraźnie określono parametry ściany oddzielenia przeciwpożarowego, technologię w jakiej powinna być wybudowana oraz zaznaczono, że ściana powinna być posadowiona na własnym fundamencie betonowym zbrojonym.

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718).