II SA/Ke 663/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2025-12-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Beata Ziomek
Krzysztof Armański /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2025 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. T. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 6 listopada 2025 r. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. T., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa Ś. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek M. T. z 12 sierpnia 2025 r. w zakresie przekazania zestawienia firm (imion i nazwisk osób fizycznych wraz z ich adresami i nr NIP),

w stosunku do których Zarząd Województwa Ś. wydał decyzję

o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w latach 2020-2021 w związku ze zmianą kodu wiodącej działalności PKD.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.i.d.p.") i wskazało, że zadysponowanie majątkiem publicznym będzie stanowiło informację publiczną niezależnie od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu, jaki mają one zaspokoić. Dodało, że nie budzi wątpliwości, iż Marszałek Województwa Ś. jest organem władzy publicznej.

Po analizie 10 decyzji, na które powołał się Marszałek, uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium stwierdziło, że decyzje te zostały wydane w stosunku do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, co wynika wprost z ich treści. Podkreśliło, że w tej sprawie istotne znaczenie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowił prawną podstawę odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, która podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ I instancji powołał się na prywatność osób fizycznych,

w stosunku do których były wydane ww. decyzje. Wskazane ograniczenie prawa do informacji, motywowane względami ochrony prywatności osoby fizycznej, ulega zniesieniu w dwóch przewidzianych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. przypadkach, tj.: (i) gdy żądana informacja publiczna dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji lub (ii) gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa do prywatności w tym zakresie. W przypadku, gdy informacje, o których udostępnienie zwraca się wnioskodawca, dotyczą kwestii objętych ochroną wynikającą z art. 5 ust. 1 lub art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. zawierają dane osobowe i konieczna jest ochrona prawa do prywatności, to obowiązkiem organu jest wydać stosowną decyzję, względnie udzielić informacji zanonimizowanej w zakresie treści wrażliwych.

Informacje żądane przez skarżącego w zakresie dotyczącym osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, Kolegium uznało za informacje dotyczące zidentyfikowanej osoby fizycznej. Ochrona danych osobowych nie sięga, co oczywiste, odmowy udostępnienia wszelkich informacji, a tylko tych chronionych, co w praktyce oznacza udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. po usunięciu danych chronionych, czyli tzw. anonimizacji, a w niniejszej sprawie prowadzi to do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy odczytywać w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie

z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa

w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji RP wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Jak wyjaśniło Kolegium, ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. W zakresie pojęcia "prywatności" mieszczą się również dane osobowe. W orzecznictwie podkreśla się, że celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności

w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP. Za dane osobowe uważa się zaś wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio. Poza sporem pozostaje, że imię i nazwisko stanowią takie dane, a także adres i NIP.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy oraz mając na uwadze utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium stwierdziło, że prawidłowo odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji obejmującej dane nazwy wraz z adresami i numerami NIP, skoro decyzje zostały wydane w stosunku do osób fizycznych, to w rzeczywistości dotyczyły one imion i nazwisk osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą.

Z powyższym względów, z uwagi na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium uzupełniło je, podkreślając, że żądane informacje nie mogłyby być udostępnione w postaci zanonimizowanej, gdyż chodziło właśnie o podanie danych osobowych osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą wraz z adresami i numerami NIP, w stosunku do których wydane zostały wcześniej wskazane decyzje.

Dodało, że wnioskowane informacje nie dotyczyły danych osobowych osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, lecz zwykłych obywateli, w stosunku do których wydano decyzję o zwrocie dotacji.

Zdaniem Kolegium, mając na względzie konsekwencje ujawnienia danych osobowych, należało orzec o odmowie ich udostępnienia.

Powyższą decyzję M. T. zaskarżył w całości i zarzucił jej naruszenie art. 5 ust. 2 u.i.d.p. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że dotyczy on również danych osób fizycznych prowadzących jednoosobowo działalność gospodarzą, tożsamych z danymi ujawnionymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, które te podmioty same umieściły w tej ewidencji, a nadto podpisały umowy na dofinansowanie jako przedsiębiorcy, rezygnując tym samym z ich ochrony.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jak podniósł skarżący, Kolegium powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na ochronę danych osobowych osób fizycznych. Pomija przy tym istotną okoliczność, mimo że znalazła ona potwierdzenie w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, że chodzi o dane osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, które zawarły z samorządem województwa umowy o dotacje covidowe. Pomija przy tym Kolegium, że przedmiotem tych dotacji było dofinansowanie środków obrotowych firmy (a nie osoby fizycznej w rozumieniu Kodeksu cywilnego) w związku ze spadkiem dochodów tej firmy w okresie pandemii, a kwestia, której dotyczy informacja publiczna, związana jest ze zmianą kodu PKD wiodącej działalności przedsiębiorcy. Wszystkie te dane, tj. nazwa firmy, imię i nazwisko właściciela, numer NIP oraz kod PKD są danymi oficjalnymi w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, które widnieją w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, gdzie podmioty te same dobrowolnie te dane ujawniły, rezygnując tym samym z ich ochrony. W związku z powyższym dane te nie podlegają ochronie na takich samych zasadach jak dane innych osób fizycznych, które nie prowadzą działalności gospodarczej. Wobec tego rozciąganie na te dane ochrony, jaka przysługuje osobom fizycznym nie będącym przedsiębiorcami stanowi niedopuszczalną, rozszerzającą wykładnię art. 5 ust. 2 u.i.d.p. i pobawia skarżącego prawa do uzyskania takiej informacji.

Skarżący podkreślił, że umowy o dotacje dotyczą wydatkowania pieniędzy publicznych, gdzie w przypadku takich umów imię i nazwisko osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej również nie podlega ochronie, jeżeli chodzi o ochronę danych osobowych, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.i.d.p. Dlatego niezależnie od powyższego, gdzie w przypadku przedsiębiorcy absolutnie nie wchodzi w grę żadna ochrona, to w przypadku pozostałych osób fizycznych powszechnie przyjęty jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, i które poprzez zawarcie tych umów korzystają z majątku publicznego, nie zawsze narusza prawa do prywatności tych osób. Kwestia ta podlega ocenie w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach. Kryterium rozstrzygającym jest charakter umowy. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mówi zaś o wyłączeniu prawa do informacji publicznej, a o jego ograniczeniu. Przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej, biorąc pod uwagę, że nie istnieje prawny przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Z tego względu osoba fizyczna zawierająca umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, w wykonaniu której wydatkowane są środki publiczne, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, czy też wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności.

Skarżący dodał, że nie każda informacja dotycząca konkretnej osoby jest informacją z dziedziny jej życia osobistego. Dlatego też ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy u.d.i.p., która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i nieprecyzyjna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przykładowe wyliczenie w formie katalogu otwartego informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wypracowany pogląd, który podziela również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytwarzana lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, publik. - Lex Polonica nr 361165).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa Ś. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku dotyczącego przekazania zestawienia firm (imion i nazwisk osób fizycznych wraz z ich adresami i nr NIP),

w stosunku do których Zarząd Województwa Ś. wydał decyzję

o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w latach 2020-2021 w związku ze zmianą kodu wiodącej działalności PKD.

Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., z którego wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne. Nie ma wątpliwości, że Marszałek Województwa Ś. był organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Zasadniczym powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej jest przekonanie organu, że żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.i.d.p.

Z poglądem tym nie zgadza się strona skarżąca, argumentując w szczególności, że powyższe ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy danych osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą.

W ocenie Sądu zarzuty skargi są trafne, a Kolegium niewłaściwie zastosowało art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Pamiętać należy, że w świetle definicji zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia

6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1480 ze zm.), przedsiębiorcą jest osoba fizyczna wykonująca działalność gospodarczą. Ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność (art. 5 ust. 2 u.i.d.p.) nie obejmuje zatem osoby fizycznej w zakresie, w jakim działa ona jako przedsiębiorca i uczestniczy w obrocie publicznym, w szczególności gdy informacje dotyczą wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania środkami publicznymi (wyrok Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, dostępny na stronie: https://www.sn.pl/orzecznictwo). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1719/13) wskazał, że termin "prywatność osoby fizycznej" odnosi się jedynie do osób fizycznych, do ich życia osobistego, a nie do przedsiębiorcy. Osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą pod firmą stanowiącą ich nazwisko korzystają z ochrony przewidzianej dla przedsiębiorcy. Zatem prowadzenie działalności gospodarczej - w tym ujawnienie danych koniecznych do prowadzenia tej działalności - funkcjonuje jako element ogólnodostępny i pozbawia ochrony prywatności w zakresie danych publicznie związanych z tą działalnością.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wnioskowana informacja publiczna zawarta jest w decyzjach wydanych wobec przedsiębiorców. Jak wskazały organy akty te dotyczą bowiem osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. To oznacza, że ochrona danych tych osób przewidziana w art. 5 u.d.i.p. nie może zostać uzasadniona ochroną prywatności osoby fizycznej, a jedynie mogłaby być argumentowana ochroną tajemnicy przedsiębiorcy.

Przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tej tajemnicy, choć ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (art. 5 u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady. Istnienie tej tajemnicy musi być w konkretnych przypadku rzeczywiste, precyzyjnie określone i niewątpliwe. Należy podkreślić, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła podmiotu, tj. aby odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności i aby z jego woli była objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych np. przez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź przez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (tak NSA

w wyroku z 13 lutego 2025 r., III OSK 7391/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Zasadą jest, że informacje dotyczące imion i nazwisk osób fizycznych będących przedsiębiorcami, adresy prowadzonej działalności gospodarczej i numery NIP są udostępniane w publicznym rejestrze, bo w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Wpisowi do CEIDG podlegają m.ni. dane ewidencyjne: imię i nazwisko przedsiębiorcy, numer PESEL, o ile taki posiada, oraz data urodzenia, o ile nie posiada numeru PESEL oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP) przedsiębiorcy, o ile taki posiada, oraz informacje o jego unieważnieniu lub uchyleniu, a także adres do doręczeń oraz - jeżeli przedsiębiorca takie miejsce posiada - adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej )zob. art. 5 ust. 1 pkt 1, 4 i 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz. U. z 2026r. poz. 30). Tym bardziej zatem zasadne staje się twierdzenie, że wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna winna być udostępniona, skoro osoby fizyczne będą przedsiębiorcami w ramach umów korzystają ze środków publicznych i danych wynikających z tych umów dotyczy wniosek.

Jeżeli zatem organ zobowiązany do udostępnienia powyżej opisanej informacji publicznej dostrzega potrzebę jej ochrony ze względy na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), to w uzasadnieniu decyzji odmownej powinien wykazać tego powody.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że obowiązkiem organu będzie ponowne załatwienie wniosku M. T. z 12 sierpnia 2025 r. i ocena, czy żądana informacja publiczna podlega ochronie przewidzianej przepisami prawa, w przeciwnym wypadku informacja ta powinna zostać udostępniona, o ile organ nią dysponuje.

Mając powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ uwzględni pogląd wyrażony przez Sąd w uzasadnieniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.).