Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. Ć. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

K. Ć. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia 24 września 2018 r., którą utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia 6 czerwca 2018 r. w zakresie nałożonego obowiązku natomiast uchylono w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki oraz uiszczenia grzywny wyznaczając nowy termin ich wykonania do dnia 31 marca 2019 r. Postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej u.p.e.a.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

PINB decyzją z dnia 16 marca 2009 r. nakazał J. i K. Ć. rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [..] położonej w W., gm. K., parterowy obiekt budowany z poddaszem użytkowym, konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, pełniący funkcję rekreacyjną, nietrwale związany z gruntem, o wymiarach 4,04 m x 5,00 m. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy w trybie odwoławczym przez WINB. Prawidłowość obu decyzji badana była przez WSA w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 363/11, oddalił skargę J. i K. Ć. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2013 r., w sprawie sygn. akt II OSK 2006/11 oddalił skargę kasacyjną skarżących.

Przeprowadzona przez PINB dnia 14 czerwca 2013 r. kontrola wykazała, że na działce nr [..] w W. nie zostało wykonane zobowiązanie wynikające z prawomocnej decyzji z dnia 16 marca 2009 r. nakazującej rozbiórkę.

Organ pierwszej instancji stwierdzając uchylanie się J. i K. Ć. od wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki, który stał się wymagalny w dniu 24 lutego 2011 r., upomnieniem z dnia 14 stycznia 2014 r. wezwał zobowiązanych do jego wykonania.

Następnie wobec dalszego uchylania się zobowiązanych od wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki PINB w dniu 14 sierpnia 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [..]. Od tego tytułu zostały wniesione zarzuty przez zobowiązanych, które postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 12 września 2014 r. zostały oddalone, co następnie utrzymał w mocy organu drugiej instancji postanowieniem z dnia 4 listopada. Postanowienia obu instancji zostały przez J. i K. Ć. zaskarżone do WSA, który wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r, sygn. akt II SA/Gd 812/14 oddalił ich skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1046/15 oddalił skargę kasacyjną zobowiązanych.

PINB kontynuując postępowanie egzekucyjne, postanowieniem z dnia 25 września 2017 r. nałożył na skarżących grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. WINB rozpatrując zażalenie skarżących postanowieniem z dnia 15 listopada 2017 r. uchylił to postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu WINB wskazał, że w przypadku wielości zobowiązanych, ze względu na zbyt małą uciążliwość finansową, która mogłaby utracić swój przymuszający obowiązek, należało uznać za zasadne aby grzywnę nałożyć na zobowiązanych osobn, a nie solidarnie.

Wobec tego stanowiska PINB odrębnymi postanowieniami z dnia 6 czerwca 2018 r. nałożył grzywnę w wysokości 10 000 zł na J. Ć. i K. Ć. Z takim postanowieniem nie zgodził się K. Ć. i wniósł zażalenie, w którym zarzucił, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do rzeczywistej wysokości grzywny i nie ustalił, czy wysokość wymierzonej grzywny rzeczywiście jest najbardziej efektywna. Rozpatrując zażalenie WINB postanowieniem z dnia 24 września 2018 r. wskazał, że nałożenie grzywny ma skłonić zobowiązanego do spełnienia obowiązku. Sam fakt nałożenia grzywny nie zastępuje wykonania nałożonych czynności przez zobowiązanego, ale jeżeli zobowiązany wykona rozbiórkę obiektu, następuje bezprzedmiotowość uiszczenia grzywny, co skutkuje jej umorzeniem. Wysokość nałożonej grzywny organ uzasadnia faktem, że strona uporczywie od 2011 r. uchyla się od obowiązku rozbiórki, a organ egzekucyjny wymierzając grzywnę z uwagi na jej jednokrotność musi uwzględnić skuteczność i dolegliwość środka przymusu. Organ odwoławczy w odniesieniu do terminu wyznaczonego przez organ pierwszej instancji do dnia 31 sierpnia 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz wyznaczył nowy termin do dnia 21 marca 2019 r., w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się K. Ć., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, który zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 121 § 2 zwanej dalej u.p.e.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Według skarżącego organy zaniechały dokładnego wyjaśnienia podstawy ustalenia wysokości grzywny. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych twierdzi skarżący, że organ egzekucyjny ma obowiązek uzasadnić, dlaczego wybiera najwyższą możliwych wysokość grzywny, co powinno być oparte na zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem skarżącego organ powinien określić wysokość grzywny mając na względzie górne granice wysokości nakładanych grzywien oraz potrzebę zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji, a także biorąc pod uwagę ogólną zasadę celowości. Ponadto organ drugiej instancji według skarżącego zaniechał szczegółowej analizy rzeczywistych kosztów rozbiórki obiektu budowlanego. Taka wysokość zastosowanego środka egzekucyjnego jest niewłaściwa ze względu na nadmierną uciążliwość, jak też powinien organ wiedzieć, że rozebranie niewielkiego drewnianego obiektu budowlanego powinno się zamknąć w kwocie znacznie niższej niż 10 000 zł.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Skarga nie podlegała uwzględnieniu.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona w tak zakreślonych granicach kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, utrzymującego w mocy postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji, nakładające na skarżącego grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki parterowego obiektu budowlanego z poddaszem użytkowym, konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, pełniącego funkcję rekreacyjną, nietrwale związanego z gruntem, o wymiarach 4,04 m x 5,00 m, na działce nr [..] w W. wykazała, że jest ono zgodne z prawem.

Rozważając niniejszą sprawę należy wskazać, że egzekucję administracyjną można wszcząć, jeżeli wierzyciel (w niniejszej sprawie będący jednocześnie organem egzekucyjnym - art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.) Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 u.p.e.a.).

W świetle prawidłowych i przywołanych wyżej ustaleń organu egzekucyjnego, zasadność prowadzenia egzekucji przeciwko skarżącemu jako podmiotowi zobowiązanemu do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym nie może budzić wątpliwości. Z akt administracyjnych wprost wynika, że upomnieniem z dnia 14 stycznia 2014 r., doręczonym skarżącemu w dniu 23 stycznia 2014 r., wezwano J. Ć. i K. Ć. do wykonania w terminie 30 dni obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Następnie wystawiony został tytuł wykonawczy z dnia 14 sierpnia 2014 r., doręczony skarżącemu w dniu 18 sierpnia 2014 r. Pozostaje bezsporne, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nie został przez zobowiązanego wykonany.

Stosownie do treści art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającego z przepisów prawa budowlanego, jakim jest nakaz rozbiórki, stosownie do treści art. 1a pkt 12 lit. b oraz art. 119 i art. 127 u.p.e.a., występuje możliwość zastosowania dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 (zasada celowości) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanego środka o takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

W niniejszej sprawie w ocenie sądu organ egzekucyjny dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanych. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, co wynika z treści art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Wymaga przy tym zauważenia, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z kolei na podstawie art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w wysokości 75 % lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem, zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a., obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Jeżeli zatem zobowiązany wykona przedmiotowy obowiązek rozbiórki, nie zostanie obciążony grzywną, bądź w razie ściągnięcia może ona podlegać zwrotowi. Jako spekulacyjne sąd ocenia twierdzenia skargi, że z pewnością wykonanie zastępcze powinno zamknąć się w kwocie mniejszej niż 10 000 zł. Należy więc zaznaczyć, że zastosowany w niniejszym postępowaniu środek egzekucyjny jest z istoty swojej przymuszający a nie zaspokajający, nie mając przy tym charakteru sankcji karnej (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 49/06, LEX nr 355305).

Stosownie do treści art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Według § 2 postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Analizując w aspekcie spełnienia wymogów nałożonych przytoczonym przepisem postanowienie organu pierwszej instancji sąd stwierdził, że w pełni odpowiada ono prawu, zawierając niezbędne elementy przewidziane w przytoczonych przepisach.

Przechodząc następnie do oceny prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w aspekcie treści art. 121 u.p.e.a. odwołać się trzeba do treści stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięć - § 2 i 4 tego przepisu. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Według § 4 jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.

Nałożenie zatem na skarżącego grzywny w wysokości 10 000 zł odpowiada wymogom przywołanych przepisów. Sąd nie dopatruje się naruszenia prawa w tym, że wysokość nałożonej grzywny odpowiada maksymalnej kwocie oznaczonej w art. 121 § 2 u.p.e.a., skoro taka możliwość wynika z przywołanego, a nie jest to uzależnione od oceny możliwości finansowych zobowiązanego. Natomiast zważywszy na zasadę celowości postępowania egzekucyjnego oraz fakt, że skarżący od lat nie wykonuje obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji WINB z dnia 24 lutego 2011 r., w ocenie sądu uzasadnione było zastosowanie tego środka egzekucyjnego w maksymalnej wysokości.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a.