Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

R. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 października 2019 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr [..], w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

R. T. wystąpił do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [..] i [..] w obrębie geodezyjnym S., gmina S.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2019 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśniając, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w granicach obszaru analizowanego w sąsiedztwie działek nr [..] i [..] nie występuje zabudowana działka dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. W przypadku działek nr [..] i [..] dojazd odbywa się z drogi stanowiącej własność Gminy (działka nr [..]). Organ stwierdził, że szczegółowa analiza możliwości spełnienia wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została przedstawiona w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie niezbędnym do ustalenia warunków dla nowej zabudowy, która stanowi załącznik do niniejszej decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. T. zarzucił naruszenie:

1) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7a § 1 k.p.a., polegające na wadliwym wyznaczeniu obszaru analizowanego, tj. w sposób ściśle odpowiadający minimalnej wielkości określonej w § 3 ust. 2 wskazanego rozporządzenia (trzykrotność długości frontu działki), podczas gdy w sprawie zachodziły podstawy do wyznaczenia większego obszaru, gdyż nie kłóciłoby się to z wymaganiami ładu przestrzennego a jednocześnie korespondowałoby z uzasadnionym interesem strony oraz uprawnieniami wynikającymi z prawa własności i wolności zagospodarowania nieruchomości;

2) art. 7 i 77 § 1 oraz art. 81a § 1 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 wskazanego rozporządzenia polegające na braku dążenia przez organ do ustalenia prawdy obiektywnej a w konsekwencji braku zebrania i rozważenia całości materiału dowodowego w sprawie.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 23 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że odwołanie nie może zostać uwzględnione, pomimo faktu, że prowadząc postępowanie organ I instancji nie ustrzegł się pewnych uchybień. Wskazano, że art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. stanowią o dostępie do drogi publicznej, nie zaś o dostępie do jakiejkolwiek drogi, w tym np. drogi prywatnej, czy drogi wewnętrznej (KDW) stanowiącej własność gminy. Definicję drogi publicznej zawarto w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by działka oznaczona numerem [..], do której odwołał się organ pierwszej instancji, stanowiła drogę publiczną, w rozumieniu powyższego przepisu. Prawidłowo więc odwołujący się wskazał, że drogą publiczną, do której dostęp posiadają działki objęte wnioskiem, jest droga powiatowa przebiegająca przez działkę nr [..]. Tak więc to nieruchomości położonych przy tej drodze, a nie przy działce nr [..], powinien ewentualnie poszukiwać organ I instancji dążąc do rozpatrzenia wniosku inwestora.

Kolegium wskazało, że granice obszaru analizowanego nie zostały zaznaczone na mapie w prawidłowej skali, przez co nie jest ona w pełni zgodna z wymogami wynikającymi z § 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany zaznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Zaskarżona decyzja zawiera załączniki w postaci analizy funkcji i zagospodarowania terenu tj. część tekstową (załącznik nr 1.1), kserokopii mapy zasadniczej z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren projektowanej inwestycji w skali 1:1000 (załącznik nr 1.2) oraz kserokopii mapy ewidencyjnej z zaznaczeniem obszaru analizowanego w skali 1:2000 (załącznik nr 1.3). Skoro planowana inwestycja nie jest inwestycją liniową, nie można było zaznaczyć tego obszaru na mapie w skali 1:2000.

Ponadto, Kolegium zarzuciło Wójtowi uchybienie art. 10 k.p.a., ponieważ przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a.

Niezależnie od powyższych uchybień organ odwoławczy, prowadząc postępowanie we własnym zakresie, doszedł do wniosków zbieżnych ze sformułowanymi w zaskarżonej decyzji, tj. że w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia nie został spełniony warunek, o którym mowa wart, 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w sąsiedztwie działek nr [..] i [..] nie występuje zabudowana działka dostępna z tej samej drogi, pozwalająca na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Skoro w granicach obszaru analizowanego nie występują zabudowane nieruchomości dostępne z tej samej drogi, zatem wobec braku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., brak jest możliwości wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora – pomimo spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p.

Kolegium stanęło na stanowisku, że pomimo błędnej skali mapy granice obszaru analizowanego zostały ustalone prawidłowo. Inwestor wskazał, że wjazd na nieruchomości będzie odbywał się z drogi oznaczonej jako działka nr [..]. Fronty działek inwestycyjnych od tejże działki drogowej mają długość 124 m, a zatem obszar poddany analizie wynosi 372 m. Natomiast w odniesieniu do zarzutu skarżącego, że należało rozszerzyć granice obszaru analizowanego powołując się na orzecznictwo Kolegium stwierdziło, że choć wyznaczenie większego obszaru analizowanego niż wskazany w przepisie jest dopuszczalne, to jednak za każdym razem takie podejście powinno być odpowiednio uzasadnione, przede wszystkim w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa. W ocenie Kolegium, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia jest regułą, która wyłącznie w uzasadnionych przypadkach powinna podlegać odstępstwom. Przyczyną tych odstępstw jest (wskazywana również w odwołaniu) konieczność zachowania ładu przestrzennego na pewnym obszarze.

Kolegium ustaliło, że najbliższe działki zabudowane ([..] i [..]) dostępne z drogi publicznej powiatowej stanowiącej działkę nr [..] znajdują się w odległości około 430 - 440 m od działki nr [..]. Są one położone na obrzeżach zwartego obszaru urbanistycznego w miejscowości S. (ul. K.). Ponadto, działki nr [..] i [..] oraz działkę nr [..] oddziela ciek wodny - rzeka Ł. W promieniu 430 m od granic działki [..] obr. S. brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek przesłanek by dokonywać rozszerzenia obszaru analizowanego poza zakres wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Kolegium, najbliższa zabudowa mieszkaniowa położona w miejscowości S., po drugiej stronie rzeki Ł., w odległości niemal pół kilometra, nie może stanowić podstawy do wprowadzenia nowego ładu urbanistycznego na obszar objęty wnioskiem. W przeciwnym razie planowana zabudowa wprowadziłaby nowy ład urbanistyczny na terenie, który obecnie w ogóle nie jest zabudowany. Rozszerzenie granic obszaru analizowanego do co najmniej pół kilometra byłoby, zdaniem Kolegium, nieuprawnionym nadużyciem możliwości zastosowania wyjątku, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W odniesieniu do treści odwołania Kolegium wskazało ponadto, że do ustalenia warunków zabudowy bierze się zarówno działki bezpośrednio przylegające do nieruchomości objętej wnioskiem, jak i nieruchomości znajdujące się w dalszej odległości, zawsze jednak położone w granicach obszaru analizowanego. Nie mogło więc dojść do wskazywanych przez odwołującego się naruszeń przepisów prawa materialnego. Wypunktowane przez stronę odwołującą się naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogły mieć wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia z powodów, o których mowa powyżej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł R. T. zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że organ I instancji w należyty sposób wykonał obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej (obiektywnych okoliczności sprawy) oraz rozważył wszystkie okoliczności, które winny być wzięte pod uwagę w toku postępowania mającego za przedmiot ustalenie warunków zagospodarowania terenu, a w konsekwencji na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo braku zebrania i rozważenia przez organy obu instancji całości materiału dowodowego w sprawie;

b) art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, w szczególności podstaw, na jakich Kolegium rozszerzenie obszaru analizy urbanistycznej ponad odległość wynoszącą trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem skarżącego uznało za "nieuprawnione nadużycie możliwości zastosowania wyjątku w sytuacji, gdy przepis § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie określa przesłanek wykluczających zastosowanie zawartego w nim wyjątku, a w sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem ograniczającym uprawnienia właścicielskie skarżącego, które to uchybienie istotnie ograniczyło prawo skarżącego do domagania się dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, polegające na uznaniu przez organ II instancji, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku skarżącego o ustalenia warunków zabudowy nieruchomości poprzez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez rozważenia i wykazania, że występują jakiekolwiek względy dotyczące ładu przestrzennego, ochrony środowiska, walorów architektonicznych lub krajobrazowych, względnie interesy publiczne, które sprzeciwiałyby się nieznacznemu powiększeniu obszaru analizy urbanistycznej ponad minimalną odległość określoną w przepisach rozporządzenia;

b) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt u.p.z.p. oraz art. 7a § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w sprawie właściwym jest wyznaczenie obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. analizy urbanistycznej) w sposób ściśle odpowiadający minimalnej wielkości określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia (trzykrotność długości frontu działki), podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do wyznaczenia większego obszaru analizy urbanistycznej, z uwzględnieniem większego obszaru przylegającego do drogi publicznej, gdyż nie kłóciłoby się to z wymaganiami ładu przestrzennego, a jednocześnie korespondowałoby z uzasadnionym interesem strony oraz uprawnieniami skarżącego, wynikającymi z prawa własności i wolności zagospodarowania nieruchomości.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że długość frontu obszaru, dla którego skarżący wystąpił o wydanie warunków zabudowy, jest znaczna i wynosi 124 m. Przełożyło się to na konieczność wyznaczenia stosunkowo dużego obszaru analizy urbanistycznej, bowiem w odległości po 372 metry od granic obszaru objętego wnioskiem. W sprawie mamy więc do czynienia z obszarem, którego średnica (przy uproszczeniu, że obszar ten jest okręgiem) wynosi ponad 750 metrów. W konsekwencji, obszar analizy urbanistycznej, wyznaczony ściśle zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia, wynosi około 435 tys. m2, a więc około 43,5 ha. Działki objęte wnioskiem położone są w bezpośrednim sąsiedztwie z ruchliwą drogą powiatową oraz przy urządzonej przez gminę S. drodze gminnej. W konsekwencji w sprawie nie mamy do czynienia z terenem niezurbanizowanym, lecz terenem, który infrastrukturalnie przygotowany jest do jego zagospodarowania poprzez zabudowę, zwłaszcza jednorodzinną.

Zauważono, że pomimo tego, że obszar analizy wyznaczony ściśle wedle reguły wynikającej z wyżej wymienionego przepisu jest tak znaczny, organ I instancji nie znalazł podstaw do tego, aby obszar ten jedynie nieznacznie rozszerzyć, co umożliwiłoby ustalenie warunków zabudowy. Podkreślenia wymaga, że wnioskowany sposób zagospodarowania terenu, tj. budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie spowodowałby istotnego zaburzenia ładu przestrzennego, jak również koresponduje z zabudową, która znajduje się w bardzo nieznacznej odległości od granic obszaru analizy, wyznaczonego przez organ I instancji. Stąd też skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że uwzględnienie wniosku i poszerzenie obszaru analizy urbanistycznej doprowadziłoby do ukształtowania nowego ładu przestrzennego polegającego na zabudowie terenu, który aktualnie w ogóle nie jest zabudowany.

Skarżący wskazał, że zadaniem jednostek samorządu terytorialnego oraz organów administracji rządowej jest kształtowanie polityki przestrzennej, nie zaś jej odtwarzanie czy też powielanie. W art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyrażono zasady bezwzględnej ochrony istniejącego ładu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obszar ten nie jest zagospodarowany w formie zabudowy. Przeciwnie, w art. 1 ust. 3 ustawodawca wskazuje, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne. Zdaniem skarżącego, ustawodawca kładzie nacisk na aspekt twórczy, a posiłkowo odtwórczy, nawiązujący do zastanych uwarunkowań ładu przestrzennego na danym obszarze. Przypomniano także, że w procesie planowania przestrzennego winny być uwzględniane również pewne ogólne wartości, jak np. walory ekonomiczne przestrzeni czy prawo własności. Art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dlatego też, stosownie do powołanego wyżej art. 1 ust. 3, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne. Z powyższych przepisów, niewątpliwie określających pewne ogólne zasady dotyczące planowania przestrzennego, wynika kilka istotnych wniosków. Po pierwsze, w procesie planowania przestrzennego, a także określania warunków zabudowy terenów, główny nacisk położony jest na kształtowanie polityki przestrzennej, a więc nie tylko odtwarzanie istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Po drugie, w procesie powyższym winny być brane pod uwagę pewne ogólne wartości, przy czym chodzi nie tylko o wymagania ładu przestrzennego, ale także o prawo własności nieruchomości oraz jego istotę. Po trzecie, w procesie planowania przestrzennego oraz określania warunków zabudowy terenów, organy administracji publicznej zobowiązane są rozpatrywać nie tylko interes publiczny, ale także interesy prywatne, w szczególności więc właścicieli nieruchomości, których ten proces dotyczy. Po czwarte wreszcie, wymóg ważenia na interesy prywatne, zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1,

nakazuje uwzględniać prawo właściciela do zagospodarowania terenu, w tym między innymi poprzez jego zabudowę, gdyż uprawienie to bez wątpienia należy do istoty prawa własności.

Zdaniem skarżącego przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy danej nieruchomości organy administracji publicznej winny interpretować i stosować obowiązujące przepisy prawa w taki sposób, aby w możliwie największym stopniu wniosek o ustalenie warunków zabudowy uwzględnić. Na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie stoi przy tym bezwzględnie okoliczność, że na danym obszarze, w tym wyznaczonym obszarze analizy urbanistycznej zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie występuje zabudowa. Organ administracji publicznej planowania przestrzennego winien bowiem rozważyć, czy występują względy, które uzasadniają dopuszczenie takiej zabudowy i w ten sposób kształtowanie ładu przestrzennego, a jeżeli organ uzna, że względy takie nie występują, to winien wykazać, że ich brak ma większą wagę niż konstytucyjnie zagwarantowane prawo własności i płynące z niego uprawnienia właścicielskie. Dodatkowo, zauważono, że jeżeli gmina nie wypełniła swego zadania i nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ winien rozważyć, czy ustalenie tych warunków i dopuszczenie wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu kłóciło się będzie z jakimś interesem publicznym lub interesami osób trzecich.

Zauważono również, że w odwołaniu skarżący powołał się na zasadę in dubio pro libertate (art. 7a § 1 k.p.a.). W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że wykładnia art. 64 Konstytucji RP, w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że uprawnieniem właściciela jest zagospodarowanie terenu, do którego przysługuje mu tytuł prawny. Odmowa dopuszczenia zagospodarowania terenu, w szczególności poprzez jego zabudowę, niewątpliwie jest ograniczeniem uprawnienia strony postępowania administracyjnego.

Powołując się na orzecznictwo przypomniano, że wyznaczenie granic obszaru analizy winno nastąpić w taki sposób, aby obejmowały one działki położone przy tej samej drodze publicznej, do której dostęp ma działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. To z kolei determinować może w wielu przypadkach konieczność odstąpienia przez organ od minimalnej wielkości granic tego obszaru, określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia, wynoszącej nie mniej niż trzykrotność długości frontu działki, nie mniej jednak niż 50 metrów. Konieczne to będzie w szczególności w przypadkach nieruchomości znajdujących się poza miastami i poza zwartą zabudową, która powiązana jest z gęstą z reguły siecią infrastruktury drogowej. Zdaniem skarżącego, sztywne trzymanie się zasady wyznaczania obszaru analizy prowadziłoby w takich przypadkach do niedających się zaakceptować rezultatów, polegających na tym, że obszar analizy urbanistycznej w ogóle nie sięgałby do drogi publicznej, nie mówiąc już o tym, aby obejmował jakieś nieruchomości zabudowane, położone w obszarze analizy. Inaczej mówiąc, wyznaczenie obszaru analizy urbanistycznej w taki sposób w żadnym zakresie nie spełniałoby celu, jakim jest kształtowanie ładu przestrzennego oraz warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem organ I instancji miał nie tylko możliwość, ale nawet obowiązek rozciągnięcia granic obszaru analizy urbanistycznej

Następnie zaznaczono, że Kolegium nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym przypadku wyznaczenie granic obszaru analizy urbanistycznej w odległości większej niż trzykrotność frontu terenu planowanej inwestycji byłoby uprawnione. Podkreślono, że w tych postępowaniach administracyjnych, w których ograniczeniu mogą podlegać konstytucyjne prawa strony, stwierdzenie, że uwzględnienie żądania strony stanowiłoby nieuprawnione nadużycie przepisu prawa, w przypadku, gdy przepis ten nie określa wprost okoliczności wykluczających jego zastosowanie, musi zasadzać się na jasnej i wyczerpującej wykładni. Takiej wykładni natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło.

W ocenie skarżącego, prawidłowo wyznaczony obszar analizy urbanistycznej powinien obejmować tereny przylegające do drogi publicznej - drogi powiatowej na działce nr [..] - z uwzględnieniem również kategorii tej drogi (tj. droga powiatowa). Rozszerzenie obszaru analizy doprowadziłoby natomiast do ustalenia, że znajdują się w nim nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a więc zagospodarowane w sposób, który pozwala na określenie warunków zabudowy działek skarżącego z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa. Są to w szczególności działki obr. [..] i [..] obręb S., które zabudowane są budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi.

Zdaniem skarżącego organ I instancji w ogóle nie rozpoznawał możliwości rozciągnięcia obszaru analizowanego, co uznać należy za naruszenie wskazanych przepisów. Natomiast organ odwoławczy powinien był wyraźnie wskazać, jakie aspekty ładu przestrzennego zostałyby przez dopuszczenie takiej właśnie zabudowy na działkach skarżącego zniszczone lub zaburzone, ewentualnie jakie inne interesy publiczne lub osób trzecich takiej zabudowie się sprzeciwiają. Jedynym argumentem organów jest to, że w obszarze poddanym analizie i wyznaczonym ściśle według zasad określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest brak istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także, że znajdujące się nieznacznie dalej niż granice wyznaczonego w sprawie obszaru analizy urbanistycznej są zabudowane domami jednorodzinnymi, jednakże oddzielone są od terenu na którym znajdują się działki skarżącego ciekiem wodnym - rzeką Ł. Jak wyżej wykazano, w ocenie skarżącego okoliczności te nie mogą mieć decydującego znaczenia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżone decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2019 r., 2167), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze aktu indywidualnego - decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Jednocześnie decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi żadnego substytutu planu. Jest ona formą określania warunków zabudowy w oparciu o państwowy porządek prawny w sytuacji, w której brak jest miejscowego aktu normatywnego określającego przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej.

Z bezspornych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedował na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno - architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w powołanym wyżej rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z tego wynika, że wskazane wyżej parametry stanowią podstawowe kryteria dla określenia obszaru analizowanego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ustalając minimalne odległości, jakie należy uwzględnić, wytyczając granice analizowanego obszaru (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2097/11, LEX nr 1340186). Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach rozporządzenia rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Stąd też określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych nowej zabudowie powinno nastąpić po uwzględnieniu istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Wyznaczając zatem obszar analizowany, organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie, biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji.

Nie ma zatem przeszkód do tego, aby obszar przyjęty do analizy był większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jeżeli przy jego wyznaczaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Poszerzenie granic obszaru analizowanego powinno być wynikiem zweryfikowania i pogodzenia wymogów ładu przestrzennego na danym terenie i potrzeb inwestora. Niedopuszczalne jest bowiem takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji.

Taka jest w istocie intencja skarżącego, który powołując się na prawo własności, dąży do realizacji zamierzonego zagospodarowania swoich działek, bez względu na istniejący stan zagospodarowania działek sąsiednich. Podkreślić należy, że Konstytucja RP nie gwarantuje w sposób bezwzględny i nienaruszalny praw własnościowych. Granice w tym zakresie określają ustawy, w tym przepisy u.p.z.p., uzależniając ustalenie sposobu nowej zabudowy i zagospodarowania terenu od stanu istniejącego. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu.

Organy w sposób prawidłowy nie zaakceptowały planowanej przez inwestora koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu przeciwdziałając tym samym zaburzeniu ładu przestrzennego na wskazanym obszarze.

Kontrolując postępowanie organów administracji, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, Sąd nie dostrzegł uchybień, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Organy w sposób prawidłowy, zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia, wyznaczyły obszar analizowany w odległości trzykrotności szerokość frontu obu działek zainwestowanych, który wynosi 127 m. W konsekwencji obszar analizowany wyznaczono w odległości 372 m od granic działek nr [..] i [..] w każdym kierunku. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, która potwierdziła, że działki położone w sąsiedztwie działek nr [..] i [..], dostępne z tej samej drogi publicznej, tj. drogi powiatowej stanowiącej działkę nr [..], są niezabudowane i użytkowane wyłącznie jako grunty rolne niezabudowane, lasy i drogi. Stwierdzono zatem, że w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego nie występuje ani jedna zabudowana działka sąsiednia mogąca stanowić wzór do ustalenia parametrów nowej zabudowy (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu).

W ocenie Sądu, organy przedstawiły również przekonywującą argumentację przemawiającą za brakiem w niniejszej sprawie przesłanek poszerzenia obszaru analizowanego ponad minimalną trzykrotność szerokości frontu działek zainwestowanych, nie naruszając przy tym dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a. Trafność tego stanowiska odzwierciedla analiza urbanistyczna w wersji opisowej i graficznej, która obrazuje położenie działek skarżącego wyłącznie pośród gruntów rolnych i leśnych, zupełnie niezabudowanych. Przy tym podkreślić należy, że wielkość obszaru analizowanego wyznaczonego w odległości równiej trzykrotności szerokości frontu działek wielokrotnie przewyższa minimalną normatywną odległość 50 m. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że nawet obszar analizowany wyznaczony zgodnie z zasadą wyrażoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia, obejmował już znaczną powierzchnię terenu, w obrębie której pomimo tego nie odnotowano żadnej działki zabudowanej, w tym zabudowanej mieszkaniowo. Działki skarżącego położone są bowiem w jednorodnym rolniczym obszarze, którego nie można nawet zakwalifikować do terenu wiejskiego z zabudową rozproszoną, bo w obszarze analizowanym nie ma żadnej zabudowy. W tych okolicznościach poszukiwanie nieruchomości zabudowanych w sposób tożsamy bądź zbliżony do zabudowy planowanej przez skarżącego poza obszarem analizowanym nosiłoby znamiona niedopuszczalnej działalności planistycznej organu wykonawczego gminy, który nie ma kompetencji do wprowadzania na określonym obszarze zupełnie nowej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie może odwzorowywać zabudowę znajdującą się w szeroko pojętym sąsiedztwie urbanistycznym.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. II OSK 943/2009 (LEX nr 597974), że "pojęcie sąsiedztwa z samej nazwy narzuca pewną bliskość, o której można powiedzieć w znaczeniu urbanistycznym, że istnieje wówczas, gdy pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 ustawy, tworząc ład przestrzenny. Obszar analizowany powinien co do zasady mieścić się w tak rozumianym otoczeniu urbanistycznym, z tego względu nie może być on określany zbyt rozlegle. Warunkiem określenia podobieństwa jest istnienie takiego otoczenia". W niniejszej sprawie tak pojmowane otoczenie działek skarżącego nie daje podstaw do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Zwiększenie obszaru analizowanego w celu umożliwienia uwzględnienia wniosku inwestora przekreślałoby istotę decyzji o warunkach zabudowy, która ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. Istotnie, granice obszaru analizowanego powinny być dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy i uwzględniać uprawnienia właścicielskie inwestora, ale zawsze winny być określone przy uwzględnieniu pewnej całości urbanistyczno-architektonicznej. Ze względu na zachowanie wymogów ładu przestrzennego poszerzenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nie mogłoby zmienić zaskarżonego rozstrzygnięcia, co organ w sposób prawidłowy wykazał. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zlokalizowanie najbliższych działek zabudowanych mieszkaniowo w odległości co najmniej 430 – 440 m od granicy działek zainwestowanych nie mogło przesądzić o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla działek inwestora. Działki nr [..] i [..], dostępne z tej samej drogi publicznej, oddalone od działek inwestora o około 430 m nie mogły zostać wyłączone w obszar analizowany, albowiem położone są w zupełnie odrębnie ukształtowanej jednostce i nie mogły stanowić sąsiedztwa urbanistycznego dla działek skarżącego. Organy zasadnie uznały, że ich położenie na obrzeżach zwartego obszaru urbanistycznego miejscowości S., oddzielonego od rolniczych, niezabudowanych terenów, na których zlokalizowane są działki skarżącego, rzeką Ł. powoduje, że nie tworzą one z tymi działkami urbanistycznej całości. Wobec tego dopuszczenie na terenach całkowicie rolnych, nie mających w obszarze analizowanym wyznaczonym w wielkościach normatywnych choćby jednego pierwowzoru dla nowej zabudowy, sprzeciwiałoby się zasadzie dobrego sąsiedztwa służącej zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego. Należy pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest instrumentem zastępującym plan miejscowy, a Wójt Gminy ustalając warunki zabudowy działa w granicach ściśle wyznaczonych prawem.

W ocenie Sądu, organy w sposób wymagany prawem wykazały, że w ściśle określonych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie było podstaw do tego, ażeby poszerzyć obszar analizowany do takich rozmiarów, aby objąć nim zabudowania na działkach nr [..] i nr [..] w miejscowości S., zgodnie z żądaniem skarżącego. Wskazane działki nie stanowią bowiem sąsiedztwa urbanistycznego dla działek inwestora. Przesądza o tym odrębny od obszaru analizowanego, charakter zwartej jednostki terenowej miejscowości S., do której należą zabudowania na działkach nr [..] i [..]. Z woli ustawodawcy choćby jedna działka zabudowana mieszkaniowo w obszarze analizowanym mogłaby stanowić wzór architektoniczno–urbanistyczny dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskowanego przez skarżącego. W jej braku, odmowa ustalenia warunków zabudowy jest w pełni uzasadniona i w granicach dozwolonych prawem ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżącego, które nie są nieograniczone.

W ocenie Sądu, poczynione przez organy obu instancji ustalenia faktyczne oraz wnioski sformułowane na ich podstawie pozwalały na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie zdołałby podważyć legalności zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.