Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej - oddala skargę. LS

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 518 ze zm., dalej jako: ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 69.600 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 69.600 zł wobec A Spółki z o.o., jako właściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki nr ewid. 214/5; 80/30 oraz 214/12 (przed podziałem) w obrębie [...] o łącznej powierzchni 12.030 m2 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem na działki nr ewid. 214/13, 214/14, 80/31 – 80/40 oraz 214/15 – 214/28.

Kwestionując powyższą decyzję A Spółka z o.o. złożyła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Jako podkreślił organ odwoławczy przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są:

1) dokonanie podziału nieruchomości,

2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz

3) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W sprawie, na co wskazuje zebrany materiał dowodowy, spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 ustawy, przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawnia organ pierwszej instancji do wydania stosownej decyzji w tym zakresie.

Jak podkreślił organ, nieruchomość położona w Ł. przy ul. A oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr ewid. 214/5, 80/30 oraz 214/12 decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] została podzielona na działki o nr ewid. 214/13, 214/14, 80/31 – 80/40 oraz 214/15 – 214/28. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...], kiedy nieruchomość ta stanowiła własność A Spółki z o.o.

W uchwale Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 roku Nr 401, poz. 4195).

Organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 11 kwietnia 2014 roku (z potwierdzoną klauzulą aktualności na dzień 15 kwietnia 2015 roku) przez rzeczoznawcę majątkowego, który ustalił, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości wynosi 120.000 zł oraz 112.000 zł, co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej daje łączną kwotę wynoszącą 69.600 zł (opłata adiacencką). W świetle wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego zawartych w piśmie z dnia 21 lipca 2014 roku, stanowiących odpowiedź na zarzuty strony oraz w świetle pozytywnego stanowiska członków [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 3 stycznia 2014 roku odnośnie sposobu wyceny nieruchomości po podziale (w aktach), opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 31 października 2013 roku, jak i utrwalonego obecnie orzecznictwa sądowoadministracyjnego – zdaniem SKO – nie ma zastrzeżenia co do jego prawidłowości przygotowanego w sprawie operatu.

Następnie cytując treść art. 149, art. 150 i art. 156 ustawy oraz § 56 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako: rozporządzenie), organ odwoławczy zaakcentował, iż rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 ustawy polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej. W sprawie, przy określeniu wartości gruntów zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Oceniając operat pod względem formalnym, Kolegium stwierdziło, iż zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżona po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy.

Autor odwołania kwestionując decyzję pierwszej instancji zarzucił naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia w zakresie, w jakim operat szacunkowy, będący podstawą do ustalenia opłaty przyjmuje sposób wyceny nieruchomości po podziale polegający na zsumowaniu wartości poszczególnych działek geodezyjnych powstałych po podziale, a nie całej nieruchomości. Zdaniem spółki, biegły powinien dokonać oszacowania nie poszczególnych działek, ale jednej nieruchomości składającej się z kilku działek. Poszczególne działki bowiem nie istnieją jako nieruchomość, a to ona jest przedmiotem wyceny. W tej sytuacji zatem operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej nie spełnia wymogów określonych w art. 153 ustawy.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Kolegium wyjaśniło, iż nie podziela tych poglądów, co potwierdza aktualna linia orzecznictwa sądów administracyjnych.

Zasady ustalania wartości nieruchomości formułują precyzyjnie przepisy ustawy i rozporządzenia, które stanowią też kryterium oceny postępowania dowodowego. Sięgając do treści regulacji ustawy organ stwierdził, iż przed podziałem, nieruchomości składają się z jednej działki gruntu, zatem nie ulega wątpliwości, że jej wartość rynkowa, odpowiada wartości tej działki. Jeżeli natomiast nieruchomość dzielona składała się z dwóch lub więcej działek gruntu, jej wartość rynkowa określona zostaje w kwocie najbardziej prawdopodobnej jej ceny, możliwej do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości według jej stanu po podziale, jako suma wartości nowowydzielonych działek gruntu, jest zatem efektem analizy rynku nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, na którym, zasadą jest zbywanie poszczególnych działek oddzielnie.

Biegły po przeprowadzonej analizie rynku na potrzeby wyceny nieruchomości uznał, że należy oszacować indywidualnie wartości rynkowe poszczególnych działek wchodzących w skład podzielonej części nieruchomości. Suma wartości poszczególnych działek wchodzących w skład tej części nieruchomości, stanowi jej wartość rynkową. Określenie wartości wycenianej części nieruchomości w inny sposób niż ten wybrany w operacie szacunkowym nie doprowadziłoby do określenia jej wartości rynkowej, stosownie do zapisów art. 151 ust. 1 ustawy. Analiza rynku nieruchomości, jaką przeprowadził biegły na potrzeby wyceny wykazała, że uczestnicy rynku, dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży, zbywają na rynku indywidualnie działki wchodzące w skład nieruchomości, nie dzielą nieruchomość, aby następnie ją zbyć w całości. W związku z tym, rzeczoznawca majątkowy określając wartość rynkową części nieruchomości według jej stanu po podziale, dążąc do uzyskania najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku za tę część nieruchomości, postanowił wyliczać indywidualnie wartości każdej z działek, a następnie je zsumować. Przyjęta metodologia ukierunkowała zasady wyboru nieruchomości podobnych na potrzeby wyceny. Uwzględniając treść art. 4 pkt 17 ustawy rzeczoznawca majątkowy winien dokonać wyceny każdej z działek powstałych w wyniku podziału, uwzględniając ich specyficzne cechy i atrybuty, zamieszczając te wartości w operacie, tak by na tej podstawie wykazać, iż nastąpił wzrost wartości dzielonej nieruchomości.

Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, możliwość uzbrojenia, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Nie sposób nie zauważyć, że docelowo podział nieruchomości na poszczególne działki zmierza do ich wyodrębnienia jako samodzielnych nieruchomości, a nie następuje tylko dla samego podziału. Działanie takie byłoby zatem zaprzeczeniem reguł rynkowych.

W analogicznej sprawie stanowisko zajęła również Komisja Arbitrażowa Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, która działa w trybie art. 157 ustawy, w opinii z dnia 31 października 2013 roku, oceniając operat w tym zakresie stwierdziła, iż w wyniku podziału nieruchomości, powstałe po podziale działki uzyskują zwykłe zróżnicowaną charakterystykę, cech rynkowych, przynajmniej w zakresie położenia względem układu komunikacyjnego (dróg publicznych i dróg wewnętrznych), stron świata, warunków geotechnicznych, otoczenia, rodzaju możliwej zabudowy, itp. Suma wartości działek powstałych po podziale, uwzględniająca to zróżnicowanie, przyjęta jako wartość nieruchomości po podziale, jest w realiach rynkowych w istocie jedyna technika wyceny spełniająca dyrektywę art. 154 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji – zdaniem Kolegium – nie powinien więc budzić wątpliwości sposób dokonania wyceny w sprawie niniejszej. Każda z działek po podziale może stanowić odrębny przedmiot obrotu rynkowego, a tym samym posiada wartość rynkową, a możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, możliwość uzbrojenia, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Nie sposób nie zauważyć, że docelowo podział nieruchomości na poszczególne działki zmierza do ich wyodrębnienia jako samodzielnych nieruchomości, a nie następuje tylko dla samego podziału.

W odwołaniu strona kwestionuje operat szacunkowy, wskazując na błędną metodykę wyceny, tracąc jednakże z pola widzenia brzmienie art. 154 ust. 1 ustawy. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania decyduje rzeczoznawca majątkowy, a nie wola organu administracji bądź strony postępowania.

Wobec tego – dla organu – jest oczywiste, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy ma swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości oraz swobodę wyboru rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania, przy uwzględnieniu istotnych i specyficznych cech szacowanej nieruchomości, a w działaniach tych rzeczoznawca związany jest obowiązującymi przepisami prawa, które zezwalają na oszacowanie wartości nieruchomości po podziale w taki sposób, jaki ma miejsce w sprawie. Nie istnieje żaden przepis prawny narzucający rzeczoznawcy sposób określania wartości nieruchomości w zakresie szacowania jej wartości jako całości, czy jako sumy wartości poszczególnych jej części. Skoro zarówno podejście wyceny (tj. podejście porównawcze), metoda zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego przy dokonaniu oszacowania wartości gruntu, oraz zastosowana metodyka i technika szacowania są dopuszczone obowiązującymi normami prawa, to trudno uznać, by przedłożony w sprawie operat szacunkowy w tym zakresie był wadliwy i nie mógłby być uznany za skuteczny dowód w sprawie.

W sprawie, zdaniem Kolegium, proces szacowania, wybór metody, podejścia i techniki, w tym także dobór ilości i rodzajów transakcji w określonym przedziale czasowym, jest sprawą rzeczoznawcy majątkowego, który przebieg wnioskowania przy wycenie obowiązany jest przedstawić w operacie. W ocenie Kolegium, proces ten i jego wyjaśnienie nie nasuwa zastrzeżeń. Organ jednocześnie podziela możliwość rozszerzenia przez biegłą zakresu czasowego monitorowania rynku nieruchomości do 3 lat. Rzeczoznawca w piśmie z dnia 21 lipca 2014 roku odniósł się do konieczności wydłużenia okresu badania cen transakcyjnych do 3 lat. Żadna z norm prawnych nie określa długości monitorowania cen transakcyjnych, ale kwestia ta regulowana jest w Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny stanowiąc normę zawodową, a nie przepis prawa. Wspomniane zasady nakazują do porównań wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa łata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, a wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wobec tego rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 21 lipca 2014 roku uzasadnił wydłużenie okresu badania cen transakcyjnych do 3 lat (od kwietnia 2011 roku do kwietnia 2014 roku). Opisanie okresu badania cen transakcyjnych na stronie 40 oraz stronie 41, jako okres "od kwietnia 2012 roku do kwietnia 2014 roku" jest błędem pisarskim. Prawidłowo powinien być on opisany jako okres "od kwietnia 2011 roku do kwietnia 2014 roku". Konieczność wydłużenia okresu badania cen transakcyjnych do 3 lat wynikała ze zbyt małej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianych, zarejestrowanych w okresie 2 lat wstecz od daty wyceny na analizowanym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W szczególności, w okresie 2 lat od dany wyceny, tj. od kwietnia 2012 roku do kwietnia 2014 roku w segmencie gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną na analizowanym rynku zanotowano zaledwie 2 transakcje gruntami o powierzchni powyżej 2.500 m2 oraz jedynie 3 transakcje gruntami o powierzchni od 400 do 600 m2, odpowiadające cechom transakcji rynkowych.

Jak dostrzegł organ odwoławczy, strona odwołująca nie przedstawiła żadnego dowodu uzasadniającego twierdzenie, że zastosowanie proponowanej metodyki wyceny, doprowadziłoby do oszacowania wartości nieruchomości na niższym poziomie, a tym samym samo twierdzenie o wadliwości operatu szacunkowego, w sytuacji gdy rzeczoznawca w sposób spójny, logiczny i rzeczowy odnosi się do kierowanych zarzutów, nie daje podstaw do jego zdyskwalifikowania jako skutecznego dowodu w sprawie dającego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z tej przyczyny subiektywne przekonanie co do innej wartości gruntu samo przez się nie może stanowić podstawy zakwestionowania faktu wzrostu wartości nieruchomości. Innymi słowy, twierdzeń strony w braku stosownych dowodów, nie można uznać za udowodnione. Operat szacunkowy jest opinią osoby dysponującej specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości. Opinia biegłego nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie pewną oceną stanu rzeczywistego. Wycena nieruchomości, chociaż opiera się na pewnych zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta indywidualnym zapatrywaniem rzeczoznawcy, które nie zawsze musi pokrywać się z subiektywnymi ocenami samego odwołującego i nie oznacza automatycznie, iż operat szacunkowy został sporządzony w sposób wadliwy.

Reasumując organ podkreślił, iż ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednią konsekwencją jej podziału, albowiem jedynym czynnikiem generującym zmianę wartości jest zmiana struktury przestrzennej nieruchomości polegająca na wydzieleniu z niej kilku działek geodezyjnych, z których każda może być odrębnie zagospodarowana i stanowić przedmiot obrotu rynkowego.

W sprawie nie budzi wątpliwości Kolegium, iż wynikające z ustawy przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, by organ pierwszej instancji, nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm prawnych.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu. Zasada spoczywania ciężaru dowodu na organie nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że organ ten ma przekonać stronę o zasadności nałożonego na nią obowiązku. Jest oczywiste, iż przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe. Z tego powodu jest warunkiem koniecznym i wystarczającym, by organ prowadzący postępowanie zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a w uzasadnieniu swej decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.), co w ocenie Kolegium miało miejsce.

W skardze do sądu administracyjnego A Spółka z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie:

1) art. 98a ust. 1 ustawy w zakresie w jakim przepis ten nakazuje ustalić wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej – zaś z treści wykonanego operatu szacunkowego w niniejszej sprawie wynika, że wzięto pod uwagę ceny z lat poprzednich (2011 – 2013) – z przewagą transakcji z roku 2011, jednocześnie ograniczając się do wskazania kilku transakcji dla każdej z trzech badanych grup transakcyjnych;

2) art. 98a ust. 1 ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim operat szacunkowy przyjęty za podstawę wyrokowania w nin. sprawie – dla ustalenia wartości wycenianych nieruchomości po podziale – przyjmuje sumę wartości działek ewidencyjnych wchodzących w skład tej nieruchomości; w konsekwencji skarżący zarzuca zastosowanie w operacie szacunkowym błędnej metodologii, w tym w szczególności wzięcie pod uwagę niewłaściwych transakcji (dokładniej transakcji odnoszących się do nieruchomości powierzchniowo innych aniżeli nieruchomość powstała po podziale - po podziale powstały bowiem jedynie nowe działki gruntu wchodzące w skład tej samej nieruchomości; do porównania przyjęto natomiast nieruchomości zbliżone powierzchniowo do nowopowstałych działek gruntu a nie do nieruchomości po podziale, której powierzchni pozostała bez zmian);

3) art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. z modyfikacją wynikającą z art. 136 k.p.a., w sposób opisany w uzasadnieniu skargi, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając strona skarżąca wywiodła, iż naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy polega na przyjęciu dla ustalenia wartości nieruchomości cen nieruchomości porównywanych z nieruchomością badaną z okresu nie z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ani nawet z okresu bliskiego do tej daty. Z treści operatu wynika, że przy zastosowaniu metody porównawczej do badania biegła wzięła pod uwagę transakcje głownie z lat 2011 – 2013. Dla badania nieruchomości o powierzchni między 2.500 m² do 12.000 m² z siedmiu nieruchomości poddanych porównaniu tylko co do jednej, transakcja odbyła się w roku 2013. Pozostałe sześć nieruchomości objęte były transakcjami w latach 2011 – 2012. Z kolei dla nieruchomości badanych o powierzchni od 400 do 600 m² tylko dwie transakcje były przeprowadzone w roku 2013, dwie kolejne w roku 2011 – na pięć ogółem wskazanych przez biegłą do porównań. Tymczasem z dostępnego orzecznictwa sądowego w tej mierze wynika, że metoda porównawcza może być zastosowana jedynie w sytuacji, gdy analizie poddane są transakcje z okresu nie późniejszego aniżeli dwa lata poprzedzające wycenę. Przyjęcie w operacie szacunkowym metody porównawczej z uwzględnieniem porównywania transakcji dla nieruchomości z roku 2011 tj. mających miejsce trzy lata od dnia dokonywanej wyceny stanowi naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy, bowiem w konsekwencji nie została ustalona cena/wartość nieruchomości z dnia wydawania decyzji o opłacie adiacenckiej. Działanie takie stanowi także naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia – poprzez nieprawidłowo przyjętą metodę wyceny.

Dalej strona wskazała, iż z dostępnego orzecznictwa wynika, że stosując metodę porównawczą konieczne jest wzięcie do porównania kilkunastu tj. co najmniej jedenastu transakcji nieruchomości podobnych. W sprawie niniejszej zaś biegła do porównania w segmencie powierzchni od 2.500 m² do 12.000 m² przyjęła jedynie siedem transakcji zaś w segmencie nieruchomości od 400 m² do 600 m² przyjęła do ca analizy jedynie pięć transakcji nieruchomości – co także stanowi o błędnym wyborze przyjętej metody wyceny i niereprezentatywności transakcji porównawczych.

Zdaniem strony, kolejnym uchybieniem wprost skutkującym błędnym przyjęciem tezy o wzroście wartości nieruchomości po podziale, jest oszacowanie nieruchomości po podziale poprzez zsumowanie wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych i wyceny każdej z nich z osobna. W ocenie strony biegła nie dokonała porównania dwóch nieruchomości o tych samych parametrach z tą różnicą, że jedna z tych nieruchomości (tj. ta po podziale) jest nieruchomością "wielodziałkową", ale dokonała porównania nieruchomości ze zbiorem działek ewidencyjnych – co jest niedopuszczalne w świetle art. 98a ustawy. Prawidłowe byłoby bowiem, aby biegła dokonując wyceny nieruchomości po podziale dokonała oszacowania wartości jednej nieruchomości składającej się z kilku działek geodezyjnych, a nie poszczególnych działek jako takich.

Strona podkreśliła, iż nie może budzić wątpliwości, iż przyjęta w sprawie metodyka wyceny przez wycenę poszczególnych działek po podziale – a nie wycena nieruchomości składającej się z kilku/kilkunastu działek gruntu – jest wadliwa i niezgodna z powołanymi przepisami prawa materialnego. Ne można też zgodzić się z argumentacją biegłej zawartą w wyjaśnieniach złożonych w niniejszej sprawie. Oczywistym jest bowiem, że możliwe jest uwzględnienie do porównania nieruchomości po podziale jako jednej całości z tą różnicą, że dla metody porównywania parami konieczne byłoby wzięcie pod uwagę przez biegłą transakcji dot. nieruchomości także wielodziałkowych. Zapewne w obrocie funkcjonują takie właśnie nieruchomości. Nie jest więc prawdą – jak sugeruje to biegła, że porównanie takich nieruchomości nie jest możliwe – chyba że nadrzędnym celem dokonywanej wyceny jest udowodnienie wzrostu wartości nieruchomości (za pomocą wyboru odpowiedniej metody wyceny).

Podsumowując, w ocenie strony skarżącej przyjęcie innej metodyki wyceny tj. uwzględnienie do porównania z nieruchomością po podziale transakcji dotyczących nieruchomości o zbliżonej powierzchni wielodziałkowych byłoby prawidłowe i zgodne z art. 98a ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do stanowiska wywiedzionego w kwestionowanym rozstrzygnięciu i nie podzielając argumentów strony.

W piśmie z dnia 7 września 2015 roku pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż ustawodawca wprowadzając instytucję opłaty adiacenckiej założył, iż z podziałem nieruchomości wiąże się lub może się wiązać powstanie po stronie organów dodatkowych obowiązków – budowa dodatkowej infrastruktury technicznej (media, drogi itp.), zatem celem opłaty adiacenckiej jest rekompensata organom tych wydatków. Tymczasem, w sprawie organ nie będzie miał takich obowiązków, bowiem to strona skarżąca realizując inwestycję w postaci budowy jednorodzinnych na nowopowstałych działkach, samodzielnie wybudowała pełną infrastrukturę techniczną. Strona skarżąca na budowę infrastruktury technicznej i urządzenie drogi w rejonie wydzielonych działek poniosła nakłady w łącznej wysokości 1.547.000 zł, w tym na samo urządzenie drogi dojazdowej do wydzielonych działek strona wydatkowała kwotę 499.800 zł.

Strona przedstawiła także zarzuty wobec operatu wskazując, iż – wbrew twierdzeniom biegłego – w pozostawały w obrocie prawnym transakcje z lat 2012 i 2013, a także z 2014 roku najbardziej reprezentatywne dla ustalenia aktualnej wartości nieruchomości po jej podziale, nawet zakładając prawidłowość metodologii zastosowanej przez biegłą, która jest również przedmiotem kontestacji strony skarżącej. Strona skarżąca odsprzedawała nowopowstałe działki za kwotę 160 zł za m2, zatem po znacznie niższej cenie niż ustalona przez biegłą w operacie.

Strona skarżąca w konkluzji ww. pisma wskazała na zarzut nieważności postępowania, bowiem w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu organ ten wskazał, iż odnosi się ona do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], która dotyczy ustalenia opłaty adiacenckiej dla działek nr 80/3 i 214 (przed podziałem). Tymczasem w obrocie prawnym nie ma takiej decyzji, bowiem decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] odnosi się do działki nr 214/5, 80/30 i 214/2. Do działek wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czyli działek nr 80/3 i 214, odnosiła się inna decyzja, która była kontestowana w sprawie o sygnaturze II SA/Łd 141/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy powołanej uprzednio ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a ustawy).

Podsumowując – przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej jest – po pierwsze – dokonanie podziału nieruchomości, po drugie – podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i – po trzecie – wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, nie ulega wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki zostały w sprawie spełnione, zatem nie ma potrzeby ich ponownego omawiania, szczególnie w obliczu tego, że nie są one przedmiotem sporu między stroną skarżącą, a organem administracji.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się tymczasem do oceny czy w sprawie wystąpiła trzecia przesłanka, a mianowicie czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Pierwszy zarzut skargi odnosi się do naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje ustalić wartość nieruchomości przed i po podziale według cen z dnia wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, podczas gdy z operatu wynika, że uwzględniono ceny z lat poprzednich (2011 – 2013), a pismo biegłej z dnia 21 lipca 2014 roku nie wyjaśnia powodów, dla których biegły rozszerzył zakres czasowego badania rynku lokalnego za bardziej miarodajne dla określenia wartości rynkowej nieruchomości. Natomiast drugi zarzut odnosi się do sposobu ustalania wartości nieruchomości powstałych po podziale. Strona skarżąca nie podziela bowiem stanowiska organu, iż wartość nieruchomości po podziale stanowi suma wartości wszystkich wydzielonych z niej działek.

Niemniej jednak lektura ustalonego w sprawie stanu faktycznego i materiału dowodowego, w świetle obowiązujących przepisów, uzasadnia ocenę, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę organu co do rzetelności i mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej i zobowiązania strony skarżącej do jej uiszczenia. Operat szacunkowy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., powinien zatem zostać przez organ oceniony z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, ale z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2009 roku, I OSK 1444/08 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2010 roku, II SA/Po 392/10; wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta, a w szczególności jej wzrost, jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 roku, I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 roku, I OSK 860/08). Nadto, postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej toczyć się winno z poszanowaniem zasad określonych nie tylko w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ale również w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem sądu, oceniając sporządzony dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, zgodzić się należy z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, wymagane elementy. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autorka, dokonując wyceny uwzględniła w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości.

Zauważyć nadto trzeba, iż wszelkie wątpliwości, tak ze strony organu, jak i strony skarżącej, były od razu wyjaśniane przez rzeczoznawcę majątkowego, która szczegółowo odnosiła się do każdej podniesionej kwestii, uzasadniając swoje stanowisko w kontekście okoliczności sprawy i obowiązujących przepisów prawa. Wszystkim stronom umożliwiono zapoznanie się z tymi dokumentami, wypowiedzenie się i zgłoszenie ewentualnych zarzutów, czy kontrdowodów. O rzetelności wyjaśnień biegłego świadczy również argumentacja organu, który w zaskarżonej decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wnikliwie przeanalizował sporządzony dla potrzeb postępowania operat. Wobec powyższego nie sposób mieć zastrzeżeń co do przyjętych przez biegłego założeń i metodyki wyceny nieruchomości (podejście porównawcze, metodą porównywania nieruchomości parami), w szczególności co do przyjętego okresu monitorowania cen transakcyjnych. Konieczność wydłużenia okresu badania rynku nieruchomości do 3 lat wynikała ze zbyt małej liczby transakcji nieruchomości podobnych zarejestrowanych w okresie 2 lat wstecz od daty wyceny. Żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniach, że ilość transakcji była niedostateczna, uzasadnia rozszerzenie okresu badania rynku. Biegła złożyła w tym zakresie stosowne wyjaśnienia, tak w operacie, jak i w piśmie sporządzonym dla potrzeb postępowania odwoławczego, zatem uzasadnienie wydłużenia okresu monitorowania rynku należy uznać za wystraczające i zasadne. Wobec tego nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi, na potwierdzenie, których strona skarżąca nie złożyła żadnego kontrdowodu, formułując zarzuty i argumenty tożsame z podniesionymi w odwołaniu, do których odniósł się zarówno biegły, jak i organ.

W piśmie z dnia 7 września 2015 roku złożonym w toku postępowania sądowego strona skarżąca wyjaśniła, iż bezpodstawne było uwzględnienie przy wycenie nieruchomości, transakcji wcześniejszych, podczas gdy – zdaniem strony – były na rynku transakcje z lat 2012, 2013 i nawet 2014, w tym przykładowo te, w których strona skarżąca, po zrealizowaniu inwestycji (budowa domów jednorodzinnych), sprzedawała nieruchomości za cenę po 160 zł za m2, czyli niższą niż przyjęta przez biegłą.

Odnosząc się do tego argumentu – w pierwszej kolejności – dostrzec należy, iż do porównania biegła uwzględniała nieruchomości niezabudowane (str. 42, 48 i 55 operatu), podczas gdy strona sprzedawała nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Z tego powodu powołane przez stronę transakcje nie mogą być uwzględnione jako miarodajne dla wyceny gruntu niezabudowanego. Nie zmienia tego nawet sytuacja, iż strona sprzedając nieruchomości w akcie notarialnym szczegółowo określała cenę gruntu i wartość poczynionych na nim naniesień.

Strona skarżąca w swojej argumentacji podnoszonej w toku postępowania sądowego, jak i na etapie postępowania administracyjnego kwestionowała również ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek wywodząc, iż biegły winien zbadać rynek nieruchomości jako całość, gdyż po podziale jest to nadal jedna nieruchomość, ale wielodziałkowa. Zdaniem sądu, przyjęta przez biegłą metoda wyceny takich nieruchomości odpowiada prawu. Rzeczoznawca oszacował wartość przedmiotowych nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określił wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału uwzględniając zapisy decyzji podziałowej, a następnie zsumował ich wartości, co dało – w ocenie biegłego – najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Przedstawiony sposób wyliczenia wartości nieruchomości po podziale należy ocenić jako prawidłowy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ustawy). W sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 ustawy na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Nie sposób nie zauważyć, że doświadczenie wskazuje, iż po podziale zbywane są, w znakomitej większości, działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Oczywistym jest bowiem, że cena 1 m2 mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1 m2 działki dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z nieruchomości dzielonych właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomości niepodzielone, o znacznie większej powierzchni. Na zastrzeżenia strony skarżącej wyczerpującej odpowiedzi udzieliła biegła w toku postępowania.

Mając na uwadze powyższe argumenty i odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie, dostrzec należy rozbieżność stanowisk w zakresie dopuszczalności komentowanego sposobu ustalania wartości nieruchomości. Ta rozbieżność jest zauważalna zarówno w środowisku samych rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądowi znane są orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wyroki: z dnia 21 lutego 2013 roku, IV SA/Po 1110/12; z dnia 15 maja 2013 roku, IV SA/Po 151/13 oraz z dnia 2 października 2013 roku, IV SA/Po 559/13, a także wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2012 roku, II SA/Gl 506/11), w których akcentuje się, iż przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. W wyrokach tych wskazano, że nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, podziela jednak stanowisko tej części judykatury, w tym tutejszego sądu, które właśnie taki sposób ustalenia i wyliczenia wartości nieruchomości po podziale, jak przyjęty w sprawie, ocenia jako prawidłowy. Stanowisko analogiczne zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 roku, II SA/Łd 361/14, gdzie stwierdzono, że każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1 m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku (podobnie wyroki NSA z dnia 22 lipca 2014 roku, I OSK 2948/12 i z dnia 5 lutego 2014 roku, I OSK 1123/12 oraz wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 roku, II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 roku, IV SA/Po 435/13; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 roku, II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012 roku, II SA/Ol 788/12; w Łodzi z dnia 17 września 2014 roku, II SA/Łd 426/14, z dnia 15 stycznia 2015 roku, III SA/Łd 737/14, z dnia 16 czerwca 2015 roku, II SA/Łd 235/15 i inne). Warto również przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 roku, VIII SA/Wa 324/13, który podkreślił, że w art. 4 pkt 1 i 3 ustawy zdefiniowane zostało pojęcie "nieruchomości gruntowej" i "działki gruntu". Nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 ustawy), zaś działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ustawy). Wobec tego pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa", zatem użycie w art. 98a ustawy pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału.

Za przedstawionym powyżej stanowiskiem, podzielanym przez sąd, a przyjętym przez organ, opowiedziało się także [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Jest to stanowisko zgodne także z poglądem Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (z dnia 31 października 2013 roku, w sprawie KA/79/2013). Podobną opinię wyraziło ponadto Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Departament Gospodarki Nieruchomościami (pismo z dnia 22 maja 2014 roku, znak: DGN-II-0770-1-TN/14). Powołane stanowiska zawarte nawet w oficjalnych pismach nie są źródła prawa.

Uwzględniając przedstawione stanowisko judykatury, sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia wartości nieruchomości po podziale, jako sumy wartości poszczególnych działek, tak jak przyjęły to organy, nie zaś jak sugerowała strona, jako wartości jednej nieruchomości kilkudziałkowej.

W konkluzji odnosząc się do argumentów wskazanych w piśmie z dnia 7 września 2015 roku wyjaśnić wypada, iż nałożenie opłaty adiacenckiej nie jest uwarunkowane poniesieniem przez organy władzy publicznej wydatków związanych z wybudowaniem infrastruktury dla nowopowstałych działek. Warunki nałożenia opłaty zostały określone w art. 98a ustawy i nie ma wśród nich takiej przesłanki. Przywołany przepis nie uzależnia także nałożenia opłaty od wartości poczynionych przez właściciela nakładów na grunt. Okoliczności te pozostają zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Strona skarżąca w treści przywołanego pisma zwróciła także uwagę na zarzut, iż decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności, bowiem błędnie wskazuje działki, których podział był podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do tej kwestii należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż decyzja z dnia [...] września 2013 roku dokonała podziału działki nr ewid. 214/5 na działki nr ewid. 214/13 i 214/14, działki nr ewid. 80/30 na działki nr ewid. 80/31 – 80/40 oraz działki nr ewid. 214/12 na działki nr ewid. 214/15 – 214/28. Prezydent Miasta Ł. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki nr ewid. 214/5, 80/30 i 214/12. Operat odnosił się do wszystkich tych działek. Decyzja pierwszej instancji odnosi się także do działek nr ewid. 214/5, 80/30 i 214/12. Natomiast to Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyniło błąd pisząc w sentencji decyzji, że odnosi się ona do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działek nr ewid. 80/3 i 214. Decyzja Prezydenta Miasta Ł. w rozstrzygnięciu organu odwoławczego została prawidłowo określona (data, numer i adresat). Wynika z tego, iż to jedynie działki, których podział był efektem naliczenia opłaty adiacenckiej, zostały źle wymienione. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej – w obliczu tego, że w decyzji SKO prawidłowo wskazano decyzję pierwszej instancji poprzez podanie poprawnej daty wydania i nr decyzji – nie ma racji bytu zarzut strony skarżącej stanowiący o nieważności decyzji. Lektura decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie nasuwa wątpliwości do jakiej decyzji pierwszej instancji się odnosi. Pomyłka Samorządowego Kolegium Odwoławczego – zdaniem sądu – powinna być rozpatrywana w kategoriach oczywistej omyłki. Sprawa zakończona wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 roku, II SA/Łd 141/15 odnosi się do opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działek nr ewid. 80/3 i 214. W tamtej sprawie działka nr ewid. 80/3 została podzielona na działki nr ewid. 80/20 – 80/30, a działka nr ewid. 214 na działki nr ewid. 214/1 – 214/12. W niniejszej sprawie nastąpił natomiast podział działek nr ewid. 214/5, 80/30 i 214/12 (czyli działek powstałych z wcześniejszego podziału).

Reasumując, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.

LS