I OSK 1718/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-04-16	
Data wpływu	2017-07-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Paweł Tarno
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 160/16	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 3 § 2 pkt 8, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 161 § 1 pkt 3, art. 151, art. 185 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 13 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 160/16 w sprawie ze skargi A.Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy na rzecz A.Z. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 160/16 oddalił skargę A.Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. A.Z. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii pełnej ewidencji lub wglądu do dokumentów (rejestru/ów) decyzji i postanowień (pozbawionych danych osobowych, jeżeli takowe się znajdują) z każdego oddziału za okres od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. wydanych przez (ewentualnie z upoważnienia) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w ramach posiadanych kompetencji. A.Z. wskazał formę udostępnienia informacji: kserokopia lub wydruk z systemu albo wgląd do dokumentów w siedzibie organu, wnosząc jednocześnie o przesłanie informacji na wskazany adres pocztowy.

Organ ustalił wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej (w kwocie 4 815,14 zł), o czym poinformowano wnioskodawcę pismem z dnia 5 lutego 2016 r., wzywając do uiszczenia opłaty, a pismem z dnia 17 lutego 2016 r. poinformowano wnioskodawcę, że informacja zostanie udostępniona do dnia 5 kwietnia 2016 r.

A.Z. w dniu 2 marca 2016 r. wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując konieczność poniesienia wskazanych w w/w piśmie kosztów.

W odpowiedzi z dnia 3 marca 2016 r. organ podtrzymał swoje stanowisko o konieczności ustalenia opłaty za dostęp do żądanej informacji.

A.Z. skierował także skargę do sądu administracyjnego pismem z dnia 22 lutego 2016 r. zarzucając organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania jego wniosku i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że A.Z. występuje z licznymi wnioskami, co stanowi duże obciążenie finansowe i organizacyjne dla organu, zatem nie było błędne ustalenie opłaty, zaś wskazany przez organ termin udzielenia informacji wynika z konieczności przygotowania informacji, której zakres wskazany we wniosku jest znaczny.

A.Z. w piśmie z dnia 31 marca 2016 r. "zmodyfikował skargę", wskazując, że otrzymał pismo organu informujące o przedłużeniu terminu do dnia 5 kwietnia 2016 r., jednak termin ten przekracza termin dwumiesięczny i nie znajduje uzasadnienia w ustawie, ani nie jest uzasadniony żadnymi szczególnymi okolicznościami, co czyni skargę na bezczynność nadal aktualną.

Pismem z dnia 24 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, wskazując, że ostatecznie organ udostępnił żądaną informację przy piśmie z dnia 5 kwietnia 2016 r., co winno skutkować umorzeniem postępowania z jednoczesnym uwzględnieniem kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, skoro organ dopiero w wyniku wniesienia skargi do sądu usunął stan bezczynności.

Organ w piśmie z dnia 15 czerwca 2016 r. stwierdził, że pismo informujące o terminie udostępnienia żądanej informacji zostało awizowane w dniu sporządzenia przez wnioskodawcę skargi na bezczynność, zatem działania organu nie były uwarunkowane skierowaniem skargi do sądu, wobec czego organ wniósł o oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z chronologii czynności podejmowanych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wynika, iż organowi nie można przypisać bezczynności w realizacji przedmiotowego wniosku, który bezspornie dotyczył informacji publicznej. Skoro bowiem, w terminie nieprzekraczającym 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), pismem z dnia 5 lutego 2016 r. poinformowano skarżącego o czasochłonności realizacji jego wniosku i czynnościach niezbędnych do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz ustalonych kosztach związanych z udostępnieniem informacji, a następnie pismem z dnia 17 lutego 2016 r. poinformowano zainteresowanego o realizacji wniosku do dnia 5 kwietnia 2016 r., to chociaż organ naruszył art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, naruszenie to nie ma charakteru istotnego, tj. takiego, które wpłynęłoby na uprawnia przysługujące wnioskodawcy. W ocenie Sądu, przedstawiona przez organ argumentacja wskazuje na obiektywne przyczyny wydłużenia terminu realizacji wniosku strony, który jak wynika z akt sprawy ostatecznie (termin zakreślony w piśmie z dnia 17 lutego 2016 r.) został dochowany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.Z. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o jego zmianę i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- niezastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak umorzenia postępowania w sytuacji, w której skarżący poprzez swojego pełnomocnika wniósł w dniu 24 maja 2016 r. o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej ze względu na fakt, że w dniu wyrokowania postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie tego faktu skutkowałoby umorzeniem postępowania;

- niewłaściwe zastosowanie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji w jakiej skarżący poprzez swojego pełnomocnika złożył wniosek o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na fakt, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a organ udostępnił informację publiczną po wniesieniu skargi na bezczynność tego organu oraz po jej zmodyfikowaniu, a w momencie orzekania postępowanie było już bezprzedmiotowe, ponieważ w takim stanie faktyczny sprawy Sąd I instancji nie mógł rozstrzygać skargi poprzez jej oddalenie (a więc merytorycznie) ale winien postępowanie umorzyć, a wskazywane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, a w szczególności nierozpoznanie wniosku pełnomocnika skarżącego o umorzenie postępowania, a także poprzez wadliwe przyjęcie, że pismo wyznaczające opłatę przez organ nie powodowało bezczynności organu, podczas gdy w piśmie tym organ nie pouczył o możliwości zmiany treści lub wycofania wniosku, a także po upływie terminu do zmiany wniosku (14 dni) organ nie udostępnił wnioskowanej informacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zaaprobowanie i błędną interpretację normy, że zastosowanie tego przepisu po terminie na udostępnienie informacji publicznej według art. 13 ust. 1, z wyznaczeniem terminu przypadającym po upływie terminu zawartym w ust. 2 art. 13 (ponad 2 miesiące) oraz brakiem faktycznej podstawy zastosowania art. 13 ust. 2 przez organ nie powoduje stanu bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, co w istocie spowodowało oddalenie skargi w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień łub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

W toku postępowania sądowego ustała bezczynność organu i z tego względu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. O umorzenie postępowania skarżący wnosił w piśmie procesowym z dnia 24 maja 2016 roku, co Sąd I instancji całkowicie pominął. Powyższe naruszenie skutkowało zaś niewłaściwym zastosowaniem art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddaleniem skargi. Skarżący kasacyjnie uznał także, że skoro w aktach sprawy znajdowały się dokumenty, z których wynikało, iż postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w chwili orzekania, to Sąd błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie i nie wziął pod uwagę całego zgromadzonego w aktach sprawy materiału. W uzasadnieniu wyroku nie ma mowy o piśmie z dnia 24 maja 2016 roku, a zatem Sąd nie rozpoznał wniosku skarżącego o umorzenie postępowania, nie wziął pod uwagę modyfikacji skargi na bezczynność, jak również nie badał czy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W efekcie Sąd nie rozpoznał istoty sprawy w niniejszej sprawie. Gdyby bowiem Sąd I instancji prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, to uznałby iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania i wydałby zupełnie inne rozstrzygnięcie.

W odniesieniu do stawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej podniesiono, że przedłużenie terminu na udostępnienie informacji publicznej winno być należycie wykazane przez organ, tymczasem w ocenie skarżącego organ wcale tego nie dokonał i nie uzasadnił właściwie tak odległego terminu udostępnienia informacji, a Sąd rozpoznający sprawę nie dokonał właściwego zastosowania tego przepisu. Poza tym pismo o przedłużeniu terminu winno być wysłane w terminie na udostępnienie informacji publicznej, czyli w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skoro wniosek został złożony w dniu 25 stycznia 2016 roku, a pismo o przedłużeniu terminu zostało wysłane w dniu 17 lutego 2016 roku, to z pewnością organ uchybił terminowi do przedłużenia terminu, a zatem popadł w stan bezczynności. Rozstrzygnięcie Sądu jest więc skutkiem nieprawidłowego zastosowania normy przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

W ramach wszystkich trzech podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołał przepisy p.p.s.a., podnosząc ich nieprawidłowe zastosowanie bądź niezastosowanie w sprawie, wskazując w konsekwencji na wadliwe rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi.

Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej, należy stwierdzić, że zasadność zarzutu błędnego zastosowania przepisów ustawy p.p.s.a. mogłaby być rozważana i oceniana jedynie w przypadku zarzucenia Sądowi I instancji błędnego ich zastosowania w powiązaniu z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – zwanej dalej u.d.i.p. Tego wymogu konstrukcyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają, i już chociażby ta okoliczność czyniła je nieskutecznymi w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego, nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ani stawiany samodzielnie w skardze kasacyjnej, ani w powiązaniu z przepisami art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zarzucie trzecim skargi kasacyjnej, ani też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. podniesiony w ramach zarzutu drugiego skargi kasacyjnej, z następujących powodów.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna – w której nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem sformułowanym jako niezastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie spełnia. Gdyby jednak nawet przyjąć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w istocie zmierza do zakwestionowania poprawności oddalenia skargi przez Sąd I instancji, oraz rozważać łącznie pierwszy zarzut z zarzutem drugim skargi kasacyjnej, to również tak daleko idąca rekonstrukcja zarzutu nie pozwoliłaby na uznanie jego zasadności, z uwagi na brak wskazania w skardze kasacyjnej przepisów u.d.i.p. w powiązaniu z przepisami p.p.s.a. w ramach stawianych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy mające charakter ogólny (blankietowy) i określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a do takich należy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać zarzuty naruszenia tych przepisów z zarzutem naruszenia innych konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się bezczynności organu i nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność organu nie miała miejsca i oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianych przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej, w tym przypadku art. 151 p.p.s.a. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. jednak nie powołano, a te które powołano okazały się nieskuteczne. Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. (...) Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. (również będącego ogólnym przepisem kompetencyjnym, jak art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. – przyp. NSA) bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)".

Przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w niniejszej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu nie są powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 133 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który określa generalną właściwość sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów poprzez przyznanie kompetencji do orzekania w sprawach bezczynności. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę sądowoadministracyjną, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Wprawdzie skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. z innymi przepisami postępowania, jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów również nie mogły odnieść skutku. Nie mógł tak samo bowiem stanowić skutecznej podstawy zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. ani art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w nierozpoznaniu istoty sprawy i błędnej ocenie przez Sąd I instancji stanu bezczynności organu, nie formułując jednocześnie zarzutu wobec rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi, a więc nie podważając stanowiska Sądu o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w sprawie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brak odwołania się do przepisów u.d.i.p. i niewłaściwej oceny ich zastosowania przez organ w sprawie z wniosku skarżącego, dyskwalifikował zarzuty naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do rozstrzygnięcia Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mógł podważyć stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku, skoro jednocześnie skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby organ pozostawał w bezczynności, błędnie ocenionej przez Sąd. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu dotyczy w istocie nieprawidłowej oceny przez Sąd I treści dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Tak skonstruowany zarzut nie mógł być uwzględniony. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza bowiem, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdującą się w aktach sprawy dokumentację nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą o dostępie do informacji publicznej do jej udzielenia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Skarżący kasacyjnie zarzucił w skardze kasacyjnej także naruszenie prawa materialnego, podnosząc zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez "zaaprobowanie i błędną interpretację normy". Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie ocenił brak bezczynności organu, uznając z jednej strony, że organ naruszył art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a jednocześnie stwierdzając z drugiej strony, że nie przesądzało to o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku. Zarzut ten, dotyczący w istocie błędnego zastosowania prawa materialnego, należało uznać za skuteczny w realiach niniejszej sprawy, skoro w następstwie uznania, że organ nie dochował terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - co było w sprawie bezsporne - i udostępnił informację po wniesieniu skargi do sądu, Sąd w istocie nie uchylił się od oceny kwestii bezczynności organu, uznając, że naruszenie to nie miało charakteru istotnego, a zatem przyznając, że bezczynność organu miała jednak miejsce, a jednocześnie skargę oddalił.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy podjęte w wyniku wniosku o udostępnienie informacji publicznej działania były zgodne z regulacjami u.d.i.p. i dokonania oceny, czy można było organowi zarzucić bezczynność. Należy mieć na uwadze, że sprawy dostępu do informacji publicznej załatwiane są w krótkim terminie – co do zasady czternastodniowym (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) w formie czynności materialnotechnicznej bądź w formie decyzji administracyjnej. Skorzystanie z możliwości przedłużenia terminu w udzieleniu odpowiedzi na wniosek (określonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), co miało miejsce w zaistniałym stanie faktycznym sprawy, obligowało Sąd do oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu pod kątem zarzucanej bezczynności. Słusznie zarzucił skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę skoro uznał, że podjęte przez organ czynności w sprawie, finalnie prowadzące do udostępnienia informacji publicznej w dniu 5 kwietnia 2016 r. naruszały przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Należy mieć na uwadze, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje maksymalny termin udostępnienia informacji publicznej, tj. "nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku". Okoliczność przekroczenia terminu, powodująca stan bezczynności organu, ma charakter obiektywny i w realiach niniejszej sprawy nie została zakwestionowania przez Sąd I instancji.

Z wyżej wskazanej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za częściowo usprawiedliwioną zaskarżony wyrok uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., zobowiązując Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy do uwzględnienia powyższych rozważań.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.