Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2009r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni [...] w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]maja 2009 r. nr SKO-[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1.uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Gminna Spółdzielnia "S. C." w Ś., działając przez ustanowionego pełnomocnika, radcę prawnego W. R., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008r. sygn. akt K 46/07 ( Dz.U. Nr 123, poz. 803) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy ustalono, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz Ś. ustalił dla C. E. – K. sp. z o.o. w Ś. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, ze zmianą sposobu użytkowania budynku gastronomiczno – handlowego, dla potrzeb pawilonu handlowo – usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr [...],[...]położonych w Ś. przy ul. W. P. [...], obręb P., gm. Ś.

Powyższa decyzja stała się ostateczna.

Następnie, działając przez pełnomocnika, Gminna Spółdzielnia "S. C." w Ś., wnioskiem z dnia [...], zażądała stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W piśmie z dnia 28 stycznia 2009r. z żądaniem stwierdzenia nieważności tej samej decyzji wystąpili uczestnicy postępowania, M. S., W. M. – W., H. M. – W.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na wyrok NSA z dnia 11 marca 2008r. , sygn. akt II OSK 87/07 , w którym wskazano, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 - wielkość ustalona przez art. 12 obowiązującej w dniu wydania kontrolowanej decyzji ustawy z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów hadlowych – Dz. U. Nr 127, poz.880)- na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał, że w związku z wnioskiem inwestora, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie z tego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał tym samym za obowiązkowe w rozpoznawanej sprawie sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym rozstrzygnięciem ponownego rozpatrzenia sprawy zażądała Gmina Ś. oraz J. M. D. S.A w K.

We wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy obydwa podmioty zarzuciły wydanej decyzji niewłaściwą wykładnię, co do obowiązku sporządzenia dla planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na poprawcie swoich twierdzeń ww. strony wskazały na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008r. sygn. akt K 46/07 ( Dz.U. nr 123, poz. 803), którym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. Nr 127, poz. 880) z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. Nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpoznało wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy ww. stron postępowania i uchyliło orzeczenie wydane przez siebie w I instancji w całości, jednoczenie orzekło co do istoty sprawy odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy z dnia [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują uzasadnienia, co zostało zauważone przez SKO w decyzji z dnia [...]. W dalszej części uzasadnienia organ, powołując się na wyrok TK stwierdził, że przepisy prawa uznane wyrokiem tego sądu za niezgodne z Konstytucją RP nie mają zastosowania do stanów faktycznych sprzed dnia wejścia w życie takiego wyroku. Orzeczenie Trybunału wyeliminowało ustawę ze skutkiem ex tunc, tzn. z mocą wsteczną.

Oznacza to, że obszary o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to m.in. obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw. , a zatem o powierzchni większej niż ustalona w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze do Sądu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145a § 2 Kpa,

Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy m.in. przez błędną wykładnię art. 71 ust. 2ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz.U. z 1997r. Nr 102, poz. 643) poprzez naruszenie zasady nieretroaktywności orzeczeń TK.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy błędnie przyjęły działanie wstecz wyroku TK. Dodano również, że art. 145 a kpa ma charakter wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnej i nie może być wykładany rozszerzająco, tym bardziej z pominięciem miesięcznego terminu do wniesienia skargi o wznowienie..

Strona skarżąca na tej podstawie przyjęła, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem prawa materialnego obowiązującego w dniu jej wydania.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodał również, że przepis art. 145 "a" kpa nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż postępowanie dotyczyło wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne nie posiadają uprawnień w zakresie rozstrzygania o meritum sprawy spełniając wyłącznie, co wynika z przywołanych norm prawnych, funkcję kontrolną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przed wskazaniem podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd postanowił w pierwszej kolejności odnieść się do niezasadności zarzutów zawartych w skardze.

Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt K 46/07, a opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 123, z dnia 11 lipca 2008 roku, pod pozycją 803, orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na skutek wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego odpadła podstawa zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, wskazywana przez organy I i II instancji, oparta na ustaleniu, że skarżąca spółka zamierza wybudować obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży około 900 m2 oraz treści art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalonej przez art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 10. ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst pierwotny: Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717), obowiązującym do zmiany wprowadzonej ww. przepisem ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej.

Art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wprowadził zmianę w art. 10. ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na zastąpieniu wyrazów "powyżej 2.000 m2" wyrazami "powyżej 400 m2". Przedmiotowa zmiana, wskutek przytoczonego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przestała zatem obowiązywać z dniem 11 lipca 2008 roku.

Powyższym wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07 Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. Nr 127, poz. 880) z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. Nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sentencja wyroku została ogłoszona dnia 11 lipca 2008 r. w Dz.U. Nr 123, poz. 803).

Wymieniona wyżej ustawa straciła moc z datą ogłoszenia wyroku, tj. w dniu 11 lipca 2008 r. Z mocy bowiem art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia o ile Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

Organy administracji orzekające w sprawie powinny z urzędu uwzględnić stan prawny, który uległ zmianie w toku prowadzonego postępowania.

O ile obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla planowanej inwestycji istniał w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy w dniu [...] , to już w dacie wydawania decyzji z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wiązał wyrok Trybunału Konstytucyjnego organ orzekający.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela pogląd uznający, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność aktu normatywnego (lub jego części) z Konstytucją, działają wstecz.

Za przyjęciem wstecznego ich działania przemawia argument, że stan niezgodności z Konstytucją jest okolicznością obiektywną, istniejącą w całym okresie koegzystencji ustawy zasadniczej i ustawy "zwykłej". W wyroku zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r. II OSK 1745/07 stwierdzono, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu.

Akt normatywny uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału; taki pogląd znajduje oparcie w licznych orzeczeniach Sądu Najwyższego (np. wyrok z dnia 12.06.2002 r. II UKN 281/01 - OSNP 2004/2/36, postanowienie z dnia 7.12.2000 r., III ZP 27/00 - OSNAPiUS 2001/10/331). Mając też na uwadze art. 190 ust. 4 Konstytucji stwierdzić należy, że skoro może być wzruszone prawomocne orzeczenie wydane przed datą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie można wymagać aby w sprawach zawisłych i nierozstrzygniętych do tej daty, sądy stosowały sprzeczne z Konstytucją przepisy (vide: wyrok SN z dnia 5.09.2001 r. II UKN 542/00-OSNAPiUS 2003/11/276). Należy więc uznać, że po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uznającego akt normatywny za niezgodny z Konstytucją, nie może on być stosowany przez sądy i inne organy.

Stanowisko powyższe zostało utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 15.11.2006r., II OSK 1349/05, LEX nr 318307, wyrok NSA z 06.02.2008r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511).

Odbiegając od powyższego należy wskazać, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z powodu nowych okoliczności, które zostały zgłoszone przez pełnomocnika skarżącego w dniu rozprawy, a które dowodzą o niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego przez organ II instancji.

Pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt sprawy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...], na mocy której stwierdzona została nieważność decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] znak: [...], uchylająca decyzję Burmistrza Ś. znak [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gastromiczno – handlowego i jego rozbudowy dla potrzeb pawilonu handlowo – usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr [...],[...] i [...] położonych w Ś. przy ul. W. P. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie jest o tyle istotne dla rozpoznawanej sprawy, że swoim skutkiem doprowadziło do sytuacji, iż pozostała w obrocie decyzja z dnia [...], która była wydana po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...], a więc tego samego wniosku i przedmiotu co decyzja z [...], z tym, że przy wydawaniu tej ostatniej wniosek został uzupełniony w dniu [...].

Przedmiot obydwu decyzji dotyczy tych samych działek [...] i [...], z tą różnicą , że decyzja z dnia [...] dotyczyła jeszcze działki [...].

W chwili wydawania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] ( zaskarżonej) istniała już w obrocie prawnym decyzja z dnia [...].

Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji niedokładnie ustaliło stan faktyczny sprawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ oceni, czy nie doszło do sytuacji ,że zostały wydane dwie decyzje w tej samej sprawie.

W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 152 tej ustawy. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej samej ustawy w punkcie 3 sentencji wyroku.