VII SA/Wa 705/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-11-02	
Data wpływu	2020-04-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Bogusław Cieśla
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186;  art. 30 ust. 2, 5, 5c, 5d; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania D. sp. z o.o. z siedzibą w W. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu reklamowego na dachu budynku biurowo - hotelowego L. sp. z o.o. na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. J. w W.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] wyjaśnił, że pismem z 10 października 2019 r. D. sp. z o.o. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu reklamowego na dachu budynku biurowo - hotelowego L. sp. z o.o. (od strony ul. C. równolegle do tej drogi) na działce nr ew. [...] z obrębu [...], przy Al. J. w W.

Prezydent [...] postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia ww. zgłoszenia z uwagi na obciążające go braki w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, a następnie wobec stwierdzenia, że ww. postanowienie inwestor odebrał 6 listopada 2019 r., a zarazem nie wykonał nałożonego obowiązku, decyzją z [...] listopada 2019 r. wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 30 ust. 5 p.b. poprzez uchybienie terminowi 21 dni na wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia, a następnie wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych robót; 2) art. 30 ust. 5c p.b. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wydanie decyzji o sprzeciwie z uwagi na nieuzupełnienie zgłoszenia w sytuacji, w której inwestor nie otrzymał pierwszego awiza z przesyłką zawierającą postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia, a wydane postanowienie pozbawione było podstawy prawnej; 3) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; 4) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sposób dowolny, bez dokładnej analizy stanu faktycznego, co stanowiło naruszenie zasady praworządności oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej.

Jednocześnie, działając na podstawie art. 142 k.p.a., spółka zaskarżyła w całości postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2019 r., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 30 ust. 2 p.b. poprzez niezasadne wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie wskazanym w postanowieniu z uwagi na brak podstawy prawnej; 2) art. 30 ust. 2 p.b. poprzez niewskazanie w treści postanowienia podstawy prawnej do żądania przedłożenia konkretnych dokumentów przez inwestora.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] marca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W powołanym przepisie ustawodawca zatem zakreślił inwestorowi termin, w którym nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych, a organowi termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu. Tak więc jedynie milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji w powyższym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu. Kompetencji tej nie traci w szczególności na skutek rozpoczęcia przed upływem wskazanego terminu przez inwestora robót budowlanych. Wojewoda [...] wskazał równocześnie że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Z treści powołanego art. 30 ust. 2 p.b. wynika również, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z przepisów tych musi wynikać obciążający inwestora obowiązek przedłożenia wraz ze zgłoszeniem określonych dokumentów, wymienionych przykładowo w art. 30 ust. 2 p.b. Dodatkowe, odpowiednie w zależności od potrzeb, szkice lub rysunki, pozwolenia, uzgodnienia i opinie powinny zatem znajdować oparcie w odpowiednich przepisach. W razie niekompletności zgłoszenia co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Ponieważ kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c p.b). Wobec niekompletności zgłoszenia, jak przypomniał Wojewoda [...], w oparciu o art. 30 ust. 5c p.b. Prezydent [...] postanowieniem z [...] października 2019 r. nałożył na spółkę obowiązek jego uzupełnienia, wyznaczając w tym zakresie termin 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Zgodnie z wydrukiem śledzenia przesyłek z P. S.A., odwołująca ww. postanowienie odebrała 6 listopada 2019 r. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organ I instancji podjął decyzję o sprzeciwie w ustawowym terminie 21 dni, licząc 7 dni od dnia odebrania postanowienia (czyli do 13 listopada 2019 r.). Tym samym, odwołująca spółka nie była upoważniona do wykonania robót budowlanych podlegających zgłoszeniu. Mimo jednak prawidłowo doręczonej decyzji o sprzeciwie, inwestor, co wynika z informacji przekazanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i wyniku przeprowadzonej przez niego 20 grudnia 2019 r. kontroli, przystąpił do realizacji planowanej inwestycji, naruszając w ten sposób art. 30 ust. 5 p.b. To zaś obligowało Wojewodę [...] wobec ujawnienia tej okoliczności w postępowaniu odwoławczym do wyrażenia negatywnej oceny zgłoszenia jako dotyczącego robót budowlanych niezgodnych z prawem. Wobec zatem wystąpienia w rozpoznawanej sprawie samodzielnej przesłanki do wniesienia sprzeciwu, jak stwierdził Wojewoda [...], uznać należało rozstrzygnięcie Prezydenta [...] za prawidłowe. Zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu na etapie postępowania odwoławczego, jak zauważył organ, nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z marca 2015 r. sygn. II OSK 1940/13, zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu nie prowadzi do zmiany przedmiotu decyzji, w konsekwencji organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji ma możliwość wskazać na inny przepis prawa stanowiący o konieczności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, a co istotne, przedmiot sprawy i skutek wywołany decyzją I i II instancji pozostaje nadal ten sam.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. złożyła D. sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] oraz umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z [...] listopada 2019 r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych, podczas gdy zgłoszenie to było kompletne i nie wymagało uzupełnienia, a zatem brak było podstawy do wniesienia sprzeciwu;

2) art. 15 w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez bezprawne oparcie rozstrzygnięcia organu odwoławczego na innej podstawie prawnej i faktycznej w stosunku do podstawy wniesienia sprzeciwu przez Prezydenta [...], tj. utrzymanie w mocy decyzji z uwagi na zrealizowanie robót budowlanych przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ w sytuacji, gdy przyczyną wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji było rzekome nieuzupełnienie braków sprzeciwu, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a także świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius;

3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowej oceny, czy istniały podstawy prawne do żądania uzupełnienia zgłoszenia w zakresie wskazanym w uzasadnieniu postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, a także brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu braku prawidłowej awizacji przesyłki zawierającej postanowienie wzywające do uzupełnienia zgłoszenia, a w konsekwencji braku prawidłowego doręczenia przesyłki nakładającej obowiązek uzupełnienia zgłoszenia;

4) art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 2 p.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji nieistnienia podstawy do żądania przedłożenia opinii technicznych urządzenia reklamowego i opisu sposobu montażu ekranu reklamowego oraz opisu sposobu zasilania urządzenia reklamowego, sporządzonych przez osobę ze stosownymi uprawnieniami budowlanymi, jako że dokumenty te nie stanowią dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 in fine p.b.;

5) art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez niezasadne żądanie sprecyzowania w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane stron stosunku cywilnoprawnego i daty zawarcia umowy;

6) art. 30 ust. 2 p.b. poprzez niezasadne wezwanie do przedłożenia dokumentu KRS w sytuacji, w której organ ma możliwość weryfikacji w publicznie dostępnym rejestrze reprezentacji skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] marca 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Za niesporną w sprawie traktować należy okoliczność łączącą się z ustaleniem, po pierwsze, tego, że skarżąca spółka jako inwestor 10 października 2019 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu reklamowego, po drugie, tego, że Prezydent [...] postanowieniem z [...] października 2019 r. nałożył na zgłaszającą obowiązek uzupełnienia ww. zgłoszenia, dokonując czynności, z którą art. 30 ust. 5c p.b., wiąże skutek prawny wydania tego aktu (dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego) w dniu 17 października 2019 r., po trzecie, tego, że ww. postanowienie zostało spółce doręczone 6 listopada 2019 r., po czwarte, tego, że decyzja o wniesieniu sprzeciwu z [...] listopada 2019 r. została nadana w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 27 listopada 2019 r., po piąte wreszcie, że skarżąca spółka zrealizowała zgłoszone roboty budowlane, zanim jej odwołanie rozpoznał Wojewoda [...], co wynikało z przyjęcia przez nią, że wadliwość wydanego postanowienia z [...] października 2019 r. nr [...] skutkowała możliwością ich zgodnego z prawem wykonania wraz z upływem 21 dni, licząc od dnia dokonania zgłoszenia. Niesporne w sprawie równocześnie pozostaje, że organ odwoławczy, odstępując od kontroli prawidłowości wydania przez Prezydenta [...] postanowienia z [...] października 2019 r., przyjął, że za podstawę prawną wniesienia w sprawie sprzeciwu powinien być na etapie odwoławczym traktowany art. 30 ust. 6 p.b., a nie zastosowany przez organ I instancji art. 30 ust. 5c p.b., co wiąże się ze stwierdzeniem samowolnego rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych objętych zgłoszeniem.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taki sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...] jest wadliwy zarówno z punktu widzenia treści przepisów prawa materialnego podlegających zastosowaniu w sprawie, jak i wymagań wynikających z prawa procesowego. Ocenę tę Sąd łączy z nieprawidłowym ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy na etapie odwoławczym wyłącznie do weryfikacji okoliczności faktycznych mających świadczyć o rozpoczęciu robót budowlanych przez spółkę.

Jakkolwiek bowiem żadnych wątpliwości nie może budzić wniosek interpretacyjny, zgodnie z którym przystąpienie do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem przez inwestora w trakcie biegu 21 dni wyznaczonych datą ich zgłoszenia jest działaniem odpowiadającym normie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. jako że roboty budowlane w takich warunkach muszą być traktowane jako naruszające "inne przepisy" (tj. art. 30 ust. 5 p.b.), to konkluzja tego rodzaju, by stanowiła podstawę wywiedzenia procesowych następstw względem inwestora (wydania decyzji wnoszącej sprzeciw/utrzymania w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia) wymaga jej odniesienia do konkretnych okoliczności faktycznych pozwalających uznać, że doszło do naruszenia przez inwestora nakazu powstrzymania się z rozpoczęciem robót budowlanych w okresie biegu 21 dni od dnia ich zgłoszenia.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej "nie wniósł sprzeciwu w tym terminie". Przywołana treść przepisu każe przyjąć, że ocena zachowania się inwestora jako zgodnego lub niezgodnego ze wskazanym wyżej nakazem nie może ograniczać się wyłącznie do wykazania, że przystąpił on do wykonywania robót budowlanych zanim został wniesiony sprzeciw, gdyż ten warunek prawny wymaga również potwierdzenia, iż tenże sprzeciw został wniesiony "w terminie".

Taka treść regulacji prawnej powoduje, że kluczowego znaczenia w sprawie nabiera zagadnienie dotyczące biegu 21-dniowego terminu. Z art. 30 ust. 5 p.b. wyraźnie wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej musi w sposób bezwzględny kierować się oceną wskazującą, kiedy doszło do rozpoczęcia i zakończenia biegu materialnoprawnego terminu 21 dni, ponieważ po jego upływie traci on bezpowrotnie kompetencję do wydania merytorycznej decyzji w sprawie sprzeciwu. Uwzględniając treść art. 30 ust. 5c-5d p.b., nie budzi wątpliwości wniosek, że braki dotykające zgłoszenie prowadzą do obowiązku jego uzupełnienia przez zgłaszającego, co przerywa bieg terminu na wniesienie sprzeciwu. Termin ten biegnie na nowo dopiero od dnia, w którym doszło do uzupełnienia zgłoszenia albo od dnia następującego po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, niemniej jednak skutek ten jest uzależniony od stwierdzenia, że dokonane przez inwestora zgłoszenie było obarczone brakami podlegającymi uzupełnieniu w procedurze określonej w art. 30 ust. 5c p.b. Z treści art. 30 ust. 2 p.b. wynika, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z przepisów tych musi wynikać obciążający inwestora obowiązek przedłożenia wraz ze zgłoszeniem określonych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym postanowienie wzywające do uzupełnienia braków, których obiektywnie nie można przypisać zgłoszeniu, nie może być traktowane jako skuteczne, a więc powodujące przerwanie biegu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu. W takiej sytuacji 21-dniowy termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b., pomimo wydania postanowienia, biegnie nadal, co wpływa na ocenę jego zachowania przez organ w przypadku wydania decyzji o sprzeciwie (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 730/10). W wyroku z 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2612/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie, jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia zażądał organ, są wymagane przepisami p.b. lub ustaw szczegółowych i o ile mają one zastosowanie w sprawie.

Wojewoda [...] nie stwierdził, by na gruncie rozpatrywanej sprawy skarżącej spółce można było przypisać wykonanie robót budowlanych, zanim dokonała ona ich zgłoszenia, ani że ich rozpoczęcie poprzedzało datę wydania przez Prezydenta [...] postanowienia z [...] października 2019 r. wzywającego inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia. Oznaczało to, że wskazane roboty budowlane mogły zostać uznane przez Wojewodę [...] za podjęte z naruszeniem terminu, który powinien respektować w procedurze zgłoszeniowej inwestor w znaczeniu określonym w art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., wyłącznie przy założeniu, że pierwotny 21-dniowy termin wyznaczony dyspozycją art. 30 ust. 5 p.b. uległ w sprawie rzeczywiście przerwaniu. To zaś wymuszało, by bieg materialnoprawnego terminu Wojewoda [...] powiązał nie tyle z samym faktem wydania przez organ postanowienia, ale z normą art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5c p.b., której zastosowanie przy wydaniu ww. aktu procesowego stwarzać miało podstawę, by inwestorowi zarzucić braki materialne obciążające dokonane przez niego zgłoszenie. Ustawodawca przerwanie biegu terminu łączy ściśle z "koniecznością uzupełnienia zgłoszenia", co powoduje, że brak przesądzenia przez Wojewodę [...] zaistnienia w sprawie okoliczności faktycznej mogącej być objętą tą kategorią prawną czyni sprawę niewyjaśnioną co do kluczowych jej elementów, a utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw w tych warunkach może być traktowane jako uchybiające art. 30 ust. 5 p.b. W takim przypadku merytorycznemu rozstrzygnięciu podjętemu przez Wojewodę [...] nie towarzyszyło bowiem uprzednie ustalenie, czy organowi administracji architektoniczno-prawnej wyższego stopnia w ogóle przysługuje w sprawie kompetencja władcza do rozpatrzenia sprawy w sposób inny aniżeli określony w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchylenie decyzji o wniesieniu sprzeciwu i umorzenie postępowania).

Sąd zauważa, że prawidłowość uznania przez Prezydenta [...], iż doszło do przerwania biegu terminu wyznaczonego datą dokonania przez spółkę zgłoszenia 10 października 2019 r. nie stanowiła w sprawie przedmiotu jakiejkolwiek analizy organu odwoławczego, pomimo że stanowiła ona kluczowe zagadnienie z punktu widzenia mechanizmu pozwalającemu organowi odwoławczemu rozstrzygać sprawę merytorycznie. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu całkowicie kwestię tę pominął, odstępując od jakiejkolwiek rozważenia prawidłowości stanowiska organu I instancji wzywającego spółkę do uzupełnienia zgłoszenia, a następnie wniesienia sprzeciwu, co stanowi naruszenie art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 2, ust. 5c, ust. 5d i ust. 6 pkt 2 p.b. prowadzące do wadliwości rozstrzygnięcia opartego o przepisy prawa materialnego, którym zostało przypisane wadliwe znaczenie.

Wadliwość tę, co zostało wcześniej już zasygnalizowane, łączyć również trzeba z naruszeniem przez Wojewodę [...] wymagań stawianych przez przepisy prawa procesowego. Treść złożonego przez spółkę odwołania daje podstawy, by przyjąć, że ze wskazanego zagadnienia dotyczącego złamania przez Prezydenta [...] art. 30 ust. 6c w zw. z art. 30 ust. 2 p.b. wynikającego z dostrzeżenia braków w zgłoszeniu, które takiej wady miało nie posiadać, skarżąca spółka uczyniła kluczowy zarzut kierowany względem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] listopada 2019 r. Determinowało to uznanie, że jej sporność nakazywała Wojewodzie [...] szczegółowo przedstawić swoje stanowisko w zakresie, w jakim spółka zakwestionowała zgodność z prawem wezwania ją w rozpatrywanej sprawie do uzupełnienia braków zgłoszenia i w tym fakcie upatrywała upływu 21-dniowego terminu, w którym powinna powstrzymać się od rozpoczęcia zgłoszonych robót instalacyjnych na dachu budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi, który powyższą wadliwość działania Wojewody [...] łączy nie tylko z naruszeniem powołanych w skardze przepisów procesowych formułujących kodeksowe zasady ogólne (art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a.), ale także przepisów określających zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Wadliwość ta skutkuje również naruszeniem przez organ art. 142 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że na postanowienie, o którym mowa w art. 30 ust. 5c p.b., nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, który je wydał, jest nim związany i w świetle jego treści oraz skutków prawnych, które z niego wynikają, powinien rozstrzygnąć o zasadności przyjęcia zgłoszenia lub wniesienia względem niego sprzeciwu. Nie prowadzi to jednak do uznania, że postanowienie to jest w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia jest dostępna bowiem w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.), co uwzględniając prawne formy działania organu w przedmiocie zgłoszenia, wskazuje, że inwestor może podnieść zarzuty w stosunku do błędnego, w jego ocenie, postanowienia stwierdzającego braki zgłoszenia, w odwołaniu od wniesionego sprzeciwu, który ma formę decyzji administracyjnej (art. 30 ust. 5 p.b.). Skarżąca spółka, zastosowując się do dyspozycji art. 142 k.p.a. i expressis verbis powołując powyższy przepis, w kontrolowanej sprawie w odwołaniu wyraźnie zaskarżyła postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2019 r., wnosząc o jego "uchylenie", co nakazywało Wojewodzie [...] odnieść się do wskazanego przedmiotu zaskarżenia i podważanego stanu jego zgodności z art. 30 ust. 2 p.b. Sąd zauważa, że w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia w oparciu o treść art. 142 k.p.a., jak się przyjmuje, organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, powinno wyłącznie znajdować swój procesowy wyraz w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, które będzie wskazywać na zasadność postawionego przez odwołującego zarzutu w drodze wniesienia tzw. zażalenia niesamoistnego, bądź jego niezasadność. Organ odwoławczy, do czego nawiązują wcześniej poczynione uwagi, postanowienia Prezydenta [...] nie poddał merytorycznej kontroli, co narusza w sposób istotny art. 142 k.p.a., albowiem prawidłowość zaskarżonej decyzji organu I instancji mogła zostać przez Wojewodę [...] potwierdzona w kontrolowanej sprawie wyłącznie w przypadku przerwania biegu 21-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 p.b., tak w sytuacji, gdyby organ swoją decyzję opartą o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. chciał łączyć z brakiem wywiązania się z obowiązku uzupełnienia braków zgłoszenia, aprobując stanowisko organu I instancji, jak i w sytuacji oparcia się na poglądzie, że działanie inwestora spełnia warunek określony w art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. Rzetelnej oceny powyższej okoliczności zabrakło w sprawie, co czyni przyjęte przez organ odwoławczy ustalenie nakazujące utrzymać w mocy decyzję z [...] listopada 2019 r. co najmniej przedwczesnym.

Uznanie przez Sąd zasadniczej części zarzutów skargi za zasadne nie przekłada się na stwierdzenie, że jest ona w całości uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela bowiem zarzutu, że organ odwoławczy nie jest upoważniony do utrzymania w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw, jeżeli stwierdzi istnienie innej podstawy do jego wniesienia, aniżeli przyjął organ I instancji. Przypadek, tego rodzaju nie stanowi o orzeczeniu przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, czy też wydaniu decyzji w warunkach zmiany tożsamości sprawy (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r. sygn. II OSK 2654/17; wyrok NSA z 7 maja 2019 r. sygn. II OSK 1182/18). Tożsamość przedmiotową, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1033/14, należy postrzegać w ramach ogólnej instytucji zgłoszenia i towarzyszącej mu instytucji sprzeciwu tworzących na gruncie p.b. jedną z form administracyjnej reglamentacji działalności polegającej na wykonywaniu robót budowlanych. Skarżąca spółka nie wskazała, jaki wpływ na wynik sprawy wiąże z nieprawidłową awizacją postanowienia z [...] października 2019 r. polegającą na "braku doręczenia pierwszego awiza", jeżeli temu nie towarzyszy zaprzeczenie, by spółce została doręczona w dniu 6 listopada 2019 r., jak przyjęły organy orzekające w sprawie, przesyłka zawierająca postanowienie nr [...] i mogła się ona z treścią tego aktu zapoznać.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu, a następnie po przeprowadzeniu kontroli postanowienia Prezydenta [...] z [...] października 2019 r. w oparciu o ustalenia dotyczące oceny prawidłowości zastosowania w sprawie trybu określonego w art. 30 ust. 5c p.b., dać wyraz swoim wnioskom w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie zarzuty, które podniosła spółka w skardze, twierdząc, że postanowienie nr [...] zostało wydane "bezprawnie", powinny podlegać ocenie w ramach kontroli instancyjnej decyzji z [...] listopada 2019 r. konkretyzującej, czy w sprawie faktycznie zaistniała okoliczność opisana w art. 30 ust. 2 p.b.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.