Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 274/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 grudnia 2021 r. nr SKO-PS/41.5/1371/2021/17418/PM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i w tym zakresie zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 274/22, po rozpoznaniu skargi A. A., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 21 grudnia 2021 r. nr SKO-PS/41.5/1371/2021/17418/PM oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Chorzów z 3 listopada 2021 r. nr 013110/11/21 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A. zwróciła się do Prezydenta Miasta Chorzowa we wniosku z 8 października 2021 r. o zwolnienie jej z ponoszenia opłaty miesięcznej, stanowiącej częściowy koszt pobytu jej matki, B. B., w Domu Pomocy Społecznej (powoływanego dalej jako "DPS") lub pozostawienie opłaty ustalonej decyzją z 24 listopada 2020 r. nr 015212/11/20, a wcześniej umową z 10 listopada 2020 r. nr 88/2020.

Prezydent Miasta Chorzowa decyzją z 3 listopada 2021 roku nr 03110/11/21 umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia z dopłat do pobytu matki A. A. w DPS. Organ uznał, że zawarta przez A. A. umowa, dotycząca ponoszenia częściowej odpłatności za pobyt jej matki w DPS, nie jest aktem administracyjnym. Ponieważ wniosek dotyczył zmiany umowy, to w tym zakresie nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że postępowanie w tym zakresie należy uznać za bezprzedmiotowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 21 grudnia 2021 r. nr SKO-PS/41.5/1371/2021/17418/PM utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

A. A. na opisaną decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Jak wskazał Sąd I instancji, postępowanie o zwolnienie od ponoszenia opłaty "jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na podstawie wniosku osoby wnoszącej opłatę lub obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej" (tak NSA w wyroku z 14 października 2021 r., I OSK 574/21). Przepis art. 64 u.p.s. wymienia przykładowo okoliczności uzasadniające wydanie decyzji, w całości lub w części zwalniającej taką osobę z opłaty, które to okoliczności nie są związane z dochodami takiej osoby. Natomiast w postępowaniu ustalającym wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu opieki zdrowotnej organ kieruje się jedynie kryterium dochodowym osoby obowiązanej do uiszczania opłaty, co wynika z treści art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268), powoływanej dalej jako "u.p.s.".

Zdaniem Sądu I instancji, skoro postępowanie w sprawie o zwolnienie z opłaty stanowi odrębne postępowanie administracyjne, to z chwilą złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o to zwolnienie, powinno zostać uruchomione postępowanie, którego niezbędnym elementem, zgodnie z art. 64 u.p.s., jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Dopiero po przeprowadzeniu wywiadu organ może stwierdzić, czy w sytuacji życiowej, rodzinnej i dochodowej osoby wnioskującej o zwolnienie, zachodzą okoliczności uzasadniające całkowite lub częściowe zwolnienie z odpłatności. Jak podkreślił Sąd I instancji, bez znaczenia w tym przypadku jest fakt, czy ustalenie tej opłaty nastąpiło w umowie (zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s.), czy na podstawie decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, organy dokonały błędnej wykładni art. 64 u.p.s. uznając, że wydanie decyzji zwalniającej częściowo lub całkowicie z opłaty może nastąpić tylko wtedy, gdy opłata ta została wcześniej ustalona decyzją administracyjną. Tym samym Sąd przyjął, że organ błędnie uznał, że strona złożyła wniosek o zmianę umowy z 10 listopada 2020 r. i w konsekwencji umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia z opłaty, jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z § 4 pkt 2 umowy, skarżąca ma prawo rozwiązać umowę. Wówczas, zdaniem organu, obowiązek wnoszenia opłaty zostanie ustalony w decyzji administracyjnej. Dopiero po wydaniu decyzji strona może ubiegać się o częściowe lub całkowite zwolnienie z odpłatności.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że materiał dokumentacyjny sprawy wskazuje, że organ I instancji decyzją z 24 listopada 2020 r. nr 015212/11/20 zwolnił stronę częściowo z ponoszenia opłaty, w sytuacji gdy była ona również ustalona umową zawartą 10 listopada 2020 r. Kwota odpłatności ustalona umową wynosiła 556,55 zł, a następnie decyzją ustalono odpłatność na kwotę 100 zł (częściowe zwolnienie w wysokości 456,55 zł). Słusznie strona podniosła więc w skardze, że takie działanie organu I instancji stanowiło zaprzeczenie wcześniejszej praktyki w orzekaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 64 w związku z art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w związku z art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", przez uznanie, że bez znaczenia z punktu widzenia zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest fakt, że ustalenie opłaty nastąpiło w drodze umowy; skoro umowa została ważnie zawarta, to zgodnie z zasadą swobody umów, wiąże strony, a jej modyfikacja, m.in. w zakresie odpłatności, podlega ogólnym regulacjom prawa cywilnego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie jest możliwa zmiana umowy przez decyzję administracyjną, ale w drodze umowy;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło orzecznictwa sądów administracyjnych, ani nie odniosło się do zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu, w sytuacji, gdy w polskim systemie prawnym nie istnieje prawo precedensu; SKO nie kwestionuje odrębności postępowania w sprawie zwolnienia z odpłatności i dobitnie wskazało, z jakiego powodu postępowanie uznało za bezprzedmiotowe; jednocześnie, Sąd I instancji nie wykazał, aby jakiekolwiek ewentualne uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza wobec bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na brak możliwości modyfikacji ważnie zawartej umowy przez wydanie decyzji administracyjnej;

2. art. 200 w związku z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kwoty 697 złotych, w sytuacji gdy sprawy z zakresu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej korzystają z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych; w konsekwencji, nawet jeżeli skarżąca uiściła wpis w kwocie 200 zł, to był on nienależny i podlegał zwrotowi z urzędu, podobnie jak opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, umowa, mimo że ma swoje źródło w ustawie, to podlega regułom prawa cywilnego. Jednocześnie, granice stosunku prawnego ustalonego umową narzuca ustawa o pomocy społecznej (art. 103 ust. 2 u.p.s.). Jak wynika z art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca przewidział formę umowy cywilnoprawnej wyłącznie do ustalenia wysokości opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, świadczy o tym sformułowanie "ustala", które oznacza nakaz dokonania takiej właśnie czynności. Inaczej przyjął ustawodawca w art. 103 ust. 1 u.p.s., gdzie jest mowa o umowie, jako o fakultatywnej formie ustalania wysokości świadczonej pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Do umów wskazanych w tym przepisie, jako do czynności cywilnoprawnych, odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09).

Skoro więc strona ma ważnie zawartą umowę, to modyfikacja zasad ponoszenia płatności czy uzyskiwania ulg, powinna być dokonywana w taki sposób, aby nie naruszać wiążącej strony umowy.

Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną organ, przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie rozróżniają dwa alternatywne tryby ustalania odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Są to: tryb cywilnoprawny wynikający z treści art. 103 ust. 2 u.p.s. w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz tryb decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie przepisu art. 61 ust. 2d lub ust. 2e u.p.s. Wskazane tryby nie mogą być ze sobą łączone (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r. I OSK 2077/20).

Wysokość odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej jest wynikiem zgodnego oświadczenia stron zawierających umowę. Nie mamy zatem do czynienia z władczym, jednostronnym działaniem organu. Zdaniem SKO, jeżeli odpłatność jest ustalona w innej niż maksymalna wysokości, oznacza to, że została uwzględniona ulga. Taka ustalona wysokość obowiązuje do chwili zmiany umowy w części dotyczącej wysokości opłaty, np. w formie aneksu do umowy, lub do dnia rozwiązania bądź wygaśnięcia umowy. Umowa pozwala więc członkom rodziny osób umieszczanych w DPS na wpływanie na ustalenie dogodnych, odpowiadających ich możliwościom warunków finansowych. Skoro strona jest związana wynegocjowaną przez siebie umową, to nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego.

Wnoszący skargę kasacyjną organ podkreślił, że wyłącznie w sytuacji, w której nie dojdzie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ma miejsce ustalenie odpłatności w decyzji administracyjnej.

Wobec bezprzedmiotowości postępowania, nie może być więc mowy o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, czy art. 107 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. A. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem skarżącej, umowa z art. 103 ust. 2 u.p.s. nie jest umową, która służy nawiązaniu między stronami stosunku o charakterze cywilnoprawnym i nie podlega reżimowi prawa cywilnego (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., I OSK 16329/17). Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS wynika wprost z ustawy, a w drodze umowy ustalana jest jedynie wysokość opłaty, przy czym na ogół przyjmuje się, że umowa ma umożliwić wnoszenie opłaty wyższej niż ta wynikająca z treści przepisów.

Zakwestionowała, że w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku o sygn. akt I OSK 1171/09 NSA przesądził o cywilnoprawnym charakterze umowy określonej w art. 103 ust. 2 u.p.s.

Wskazując uchwałę z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17 skarżąca zaznaczyła, że istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty. W każdym przypadku, gdy ustalona w drodze umowy opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą, przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 u.p.s.

Skarżąca nie podzieliła również stanowiska SKO, że prowadzenie negocjacji przed zawarciem umowy wyłącza możliwość stosowania art. 64 u.p.s. Jak zaznaczyła skarżąca, nie przeprowadzono z nią żadnych negocjacji przed zawarciem umowy, a organ I instancji ustalił wysokość opłaty w sposób arbitralny. W przeszłości każdorazowo po podpisaniu umowy, skarżąca była częściowo zwalniana z opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. w drodze decyzji administracyjnej. Organ, przedkładając skarżącej umowę na kwotę opłaty, która była ponad pięciokrotnie wyższa od ponoszonej uprzednio, nie poinformował jej o zmianie utrwalonej praktyki orzeczniczej i przyjęciu stanowiska, że obecnie brak jest możliwości ubiegania się o zwolnienie z opłaty po podpisaniu umowy.

Ponadto, skarżąca zaznaczyła, że okoliczności, które należy uwzględnić ustalając odpłatność na podstawie umowy oraz okoliczności, które pozwalają na zastosowanie ulgi, znacząco się różnią. I tak, zwolnienie od obowiązku uiszczania opłaty może być całkowicie niepowiązane z sytuacją dochodową osoby zobowiązanej (np. art. 64 pkt 7 u.p.s.). Oznacza to, że takie okoliczności nie mogłyby stanowić podstawy do obniżenia wysokości opłaty w drodze negocjacji przed zawarciem umowy, ponieważ nie dotyczą dochodów i możliwości finansowych zobowiązanego.

Wreszcie, uznanie braku możliwości zmiany wysokości opłaty ustalonej w umowie, w trybie przepisu art. 64 u.p.s., postawiłoby osoby współpracujące z organem i podpisujące takie umowy w gorszej sytuacji od osób odmawiających zawarcia umowy.

Skarżąca uznała na koniec za zasadny zarzut dotyczący wysokości zasądzonych kosztów w zakresie zasądzenia obowiązku zwrotu kwoty 217 zł. W pozostałym zakresie skarżąca uznała orzeczenie o kosztach za prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jedynie częściowo jest zasadna, tj. w odniesieniu do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

Zasadnie bowiem skarżący kasacyjnie organ podniósł naruszenie art. 200 w związku z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwoty 697 złotych, w sytuacji gdy sprawy z zakresu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej korzystają z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych. Trafnie organ zwrócił uwagę, że w konsekwencji, nawet jeżeli skarżąca uiściła wpis w kwocie 200 zł, to był on nienależny i podlegał zwrotowi z urzędu, podobnie jak opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie mają obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej.

W myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 ze zm. – stan prawny obowiązujący na dzień wydania zaskarżonego wyroku) nie podlega opłacie skarbowej (...) złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawach (...) załatwianych na podstawie przepisów o pomocy społecznej (...).

Skarżąca zatem nie miała obowiązku uiszczania wpisu sądowego od skargi ani opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa złożonego do akt sprawy.

Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżąca uiściła wpis od skargi w kwocie 200 zł (k -9 akt sądowych) oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych (k – 6 akt sądowych). Kolejno z akt sprawy wynika, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarządzono zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł w związku z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (k- 12 akt sądowych). Zarządzenie to zostało wykonane, o czym świadczy znajdujący się w aktach sprawy dokument polecenia przelewu kwoty 200 złotych na konto skarżącej tytułem zwrotu wpisu w sprawie II SA/Gl 274/22 (k – 14 akt sądowych).

Sąd I instancji uwzględniając skargę powinien był zatem zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wyłącznie kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt. 2 zaskarżonego wyroku zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zapadło zatem z naruszeniem art. 200 w związku z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o opłacie skarbowej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w pkt. 1 wyroku uwzględnił środek odwoławczy w odniesieniu do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania i – działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 193 P.p.s.a.- uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2 i w tym zakresie zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, gdyż nie podzielił zasadności zarzutów naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Co do zasady przyjmuje się, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w kontekście zarzucanej błędnej wykładni art. 64 w związku z art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i w związku z art. 3531 K.c.

Zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w przykładowo ("w szczególności") wskazanych sytuacjach określonych w pkt. 1 – 7.

Przepisy art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. określają osoby obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wskazując małżonka, zstępnych przed wstępnymi, zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy, a także określają warunki ponoszenia tego obowiązku.

W myśl zaś art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.

Dokonując wykładni powyższych norm prawnych, Sąd I instancji - odwołując się do poglądów sądów administracyjnych - uznał, że skoro postępowanie o zwolnienie od ponoszenia opłaty jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na podstawie wniosku osoby wnoszącej opłatę lub obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, to z chwilą złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o to zwolnienie powinno zostać uruchomione właśnie takie postępowanie, którego niezbędnym elementem jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Dopiero ustalenia wynikające z tego specyficznego środka dowodowego pozwalają organowi orzekającemu w sprawie ustalić czy w sytuacji życiowej, rodzinnej i dochodowej osoby wnioskującej o zwolnienie zachodzą okoliczności uzasadniające całkowite lub częściowe zwolnienie z odpłatności. Bez znaczenia w tym przypadku jest fakt czy ustalenie tej opłaty nastąpiło w umowie (zawartej na podstawie art. 103 ust.2 u.p.s.), czy na podstawie decyzji administracyjnej.

Ze stanowiskiem Sądu I instancji należało zgodzić się. Nie sposób bowiem wywieść z treści art. 64 u.p.s. obowiązku różnicowania sytuacji osób wnoszących opłatę lub obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w zależności od aktu stosowania prawa stanowiącego źródło zobowiązania tych osób. Bez znaczenia pozostają też argumenty wskazane przez skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczące konieczności stosowania do modyfikacji umowy w przedmiocie takiej opłaty ogólnych regulacji prawa cywilnego, w tym zasady swobody umów, określonej w art. 3531 K.c., co w konsekwencji doprowadziło organ do wniosku, że nie jest możliwa zmiana umowy przez decyzję administracyjną, ale w drodze umowy.

Jeśli chodzi o umowę, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., to bezsprzecznie służy ona skonkretyzowaniu ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty poprzez ustalenie strony umowy, czyli osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, oraz ustaleniu wysokości wnoszonej opłaty z uwzględnieniem sytuacji dochodowej. Obowiązek ponoszenia opłaty przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. ma źródło w ustawie, przepis ten określa krąg osób objętych ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłat, w tym znaczeniu obowiązek ten ma charakter ustawowy, ale o tym, która spośród tych osób wskazanych w ustawie, w okolicznościach konkretnej sprawy, będzie rzeczywiście zobowiązana do wykonania tego obowiązku, decyduje nie sam przepis ustawy, ale zawarta umowa.

Problem zaś z określeniem z jakim typem umowy, zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., mamy do czynienia, jest dostrzegany zarówno przez doktrynę, jak i judykaturę, która zauważa, że celem analizowanej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ponieważ obowiązek taki wynika z ustawy i ma charakter publicznoprawny (wyroki WSA w Warszawie: z 17 października 2012 r., I SA/Wa 1405/12, z 26 września 2012 r., VIII SA/Wa 155/12, wyrok WSA w Poznaniu z 23 września 2015 r., II SA/Po 501/15, wyrok WSA w Olsztynie z 5 kwietnia 2022 r., II SA/Ol 86/22; wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 103. https://sip.lex.pl/#/commentary/587230016/727523/sierpowska-iwona-pomoc-spoleczna-komentarz-wyd-vi?cm=URELATIONS, dostęp: 2023-08-07).

Przytoczony pogląd koreluje ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów powszechnych uznającym, że niedopuszczalna jest droga sądowa (postępowanie przed sądem powszechnym) w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (uchwała SN z 29 października 2009 r., III CZP 77/09, Biul. SN 2009/10, s. 11). Wskazuje się w nim, że zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Tym samym w razie uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane opłata ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej. W dalszej kolejności gmina, która zastępczo poniosła wydatki za osoby zobowiązane, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwym sposobem wyegzekwowania takich należności przez gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można było pominąć tych systemowych rozwiązań ustawowych przy ocenie dopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, której obowiązek ponoszenia został skonkretyzowany w umowie zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Tym samym nie można wywieść, jak chce tego skarżący kasacyjnie organ, że tylko z tej racji, że umowa została ważnie zawarta, to zgodnie z zasadą swobody umów, wiąże strony, a jej modyfikacja, m.in. w zakresie odpłatności, podlega ogólnym regulacjom prawa cywilnego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie jest możliwa zmiana umowy przez decyzję administracyjną, ale w drodze umowy. Stanowisko organu zaś wskazujące, że zgodnie z § 4 pkt 2 umowy, skarżąca ma prawo rozwiązać umowę i wówczas obowiązek wnoszenia opłaty zostanie ustalony w decyzji administracyjnej, a dopiero po wydaniu decyzji strona może ubiegać się o częściowe lub całkowite zwolnienie z odpłatności, nie jest ani przejrzyste ani ekonomiczne dla osób obowiązanych.

W kontekście podniesionej przez skarżący kasacyjnie organ zasady swobody umów w sytuacji konieczności modyfikacji umowy, warto też odnotować pogląd I. Sierpowskiej [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 64. https://sip.lex.pl/#/commentary/587229974/727494/sierpowska-iwona-pomoc-spoleczna-komentarz-wyd-vi?cm=URELATIONS (dostęp: 2023-08-07), że przesłanki zwolnienia wymienione w art. 64, jak też niewymienione, a zasługujące na uwzględnienie, mogłyby być brane pod uwagę już na etapie zawierania umowy z osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności, ale jeszcze nierealizującą tego obowiązku. Stosowanie umownego trybu określenia opłaty nie powinno wykluczać możliwości wyznaczenia jej na poziomie niższym, aniżeli wynika to z obliczeń matematycznych przeprowadzonych na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Zawarcie umowy wymaga uprzedniego ustalenia, na jakim poziomie kształtuje się obciążenie danej osoby. Organ musi zatem ustalić wysokość opłaty, która ma być wskazana w umowie, choć formalnie nie dokonuje jednostronnej konkretyzacji zobowiązania pieniężnego. Przepisy nie stanowią, że opłata objęta umową musi odpowiadać kwocie wynikającej z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., wskazują natomiast, że ustalając opłatę, organ bierze pod uwagę wysokość dochodów i możliwości stron umowy. Zdaniem autorki Komentarza należałoby dopuścić ich uwzględnianie już na etapie formułowania postanowień umowy, co skutkowałoby ustaleniem opłaty na niższym poziomie niż wynikający z ustawy. Wydaje się, że w pewnych okolicznościach takie działanie organu byłoby dla obywatela bardziej przejrzyste i zrozumiałe aniżeli zawarcie umowy, po której strona składa wniosek o zwolnienie z opłaty, a organ, z którym tę umowę zawarła, zwalnia ją w trybie administracyjnym, wydając jednostronne rozstrzygnięcie. Uwagi te nie podważają zasady posługiwania się decyzją przy zwalnianiu ze wcześniej skonkretyzowanego obowiązku pieniężnego, niemniej nie przeczą one również możliwości obniżenia opłaty w umowie, z zastrzeżeniem, że w takiej sytuacji, zmniejszając obciążenie, organ nie wydaje decyzji administracyjnej. Pogląd ten, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, podziela. Wydaje się on zasadny zwłaszcza w sytuacji, gdy strona zawarła umowę ustalającą wysokość wnoszonej opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, ale kolejno występuje z wnioskiem o zwolnienie z tej opłaty i brak jest porozumienia między stroną a organem co do warunków ponoszenia opłaty. Brak porozumienia skutkowałby albo odmową zmiany umowy, albo ustaleniem warunków, które nie satysfakcjonują stronę. W takiej sytuacji, zgodnie z poglądem wyżej cytowanym, umowa nie mogłaby być poddana kontroli przed sądem powszechnym, a zatem konieczne byłoby wówczas ustalenie możliwości zwolnienia z opłaty albo warunków tego zwolnienia właśnie w decyzji administracyjnej, w celu zapewnienia stronie możliwości kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. W sytuacji zatem konieczności modyfikacji umowy, zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., nastąpi nie tyle zmiana umowy przez wydanie decyzji, jak wskazuje skarżący kasacyjnie organ, ile należałoby przyjąć, że status osoby zobowiązanej będzie kształtowany przez umowę i decyzję wydaną w trybie art. 64 u.p.s. Uzyskanie zwolnienia sprawia, że osobie, która je uzyskała nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało, prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s.

Ponadto, dokonując wykładni art. 64 w związku z art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zasadnie Sąd I instancji odwołał się do uchwały NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, w której przesądzono, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana, jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy, a zatem przez wydanie decyzji administracyjnej lub zawarcie umowy. W stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje możliwość zarówno wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Ta możliwa elastyczność w zakresie formy ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. służy uregulowaniu sytuacji, w której nastąpiłaby odmowa zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. przez osobę należącą do kręgu osób określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., co spowodowałoby konieczność ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat w drodze decyzji administracyjnej albo gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej - organ miałby obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 u.p.s. Jak wskazuje się w literaturze, zawarcie takiej umowy ma na celu także umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach ustalonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (I. Sierpowska, cyt. Komentarz do ustawy o pomocy społecznej).

Podkreślenia wymaga, że w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny rozważając problem, czy obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, powstaje z mocy prawa, czy też konieczne jest ustalenie osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat i wysokości opłaty w konkretnym akcie stosowania prawa, tj. decyzji administracyjnej lub umowie, odniósł się do instytucji zwolnienia z opłat uregulowanej w art. 64 u.p.s. Opowiadając się za koniecznością skonkretyzowania obowiązku strony przed wydaniem decyzji na podstawie art. 64 u.p.s., NSA nie różnicował sytuacji osób występujących z wnioskiem o zwolnienie z opłat w zależności od rodzaju aktu, na podstawie którego ustalono ich zobowiązanie. NSA wskazał jedynie, że z treści art. 64 wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa.

Stanowisko to jest aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 2 wrześnie 2016 r., I OSK 1006/16; 7 grudnia 2018 r., I OSK 3509/18; 14 października 2021 r., I OSK 574/21; 12 kwietnia 2022 r., I OSK 1564/21; 11 stycznia 2023 r., I OSK 318/22, 12 lipca 2023 r. I OSK 1588/22).

Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 64 w związku z art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w związku z art. 3531 K.c. Prawidłowa wykładania norm materialnoprawnych ma podstawowe znacznie zarówno dla prawidłowego ich zastosowania jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a tym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. Z tego powodu, zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 oraz art. 61a K.p.a., należało uznać również za niezasadny.

Odnośnie do powołanej argumentacji uzasadniającej stanowisko organu co do zarzutu naruszenia ww. przepisów postępowania wskazać jeszcze trzeba, że niezgodne z zasadami porządku prawnego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, byłoby podważanie orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących zasadniczej kwestii w niniejszej sprawie bez odniesienie się do tych orzeczeń.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, w punkcie 1 sentencji uwzględnił środek odwoławczy w odniesieniu do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania i – działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2 i w tym zakresie orzekł o kosztach postępowania sądowego.

W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).

W pkt 3 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.