Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 373/22 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 373/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.J. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej w powodów politycznych, oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Decyzją z 5 czerwca 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił potwierdzenia J.J. statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych na gruncie ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 752 ze zm.) dalej określanej jako "u.d.o.a.".

W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z 5 września 2019 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 5 czerwca 2019 r.

Wskutek zaskarżenia ww. decyzji z 5 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 607/19 oddalił skargę J.J.

W związku z wnioskiem strony o wznowienie postępowania, postanowieniem z 12 listopada 2021 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 5 września 2019 r.

Po przeprowadzeniu postępowania Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 i art. 3 u.d.o.a., decyzją z 11 lutego 2022 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z 5 września 2019 r. i decyzji ją poprzedzającej z 5 czerwca 2019 r.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 150 i art. 151 k.p.a. oraz art. 5 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 u.d.o.a., organ utrzymał w mocy własną decyzję z 11 lutego 2022 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jakkolwiek podstawą wznowienia postępowania było przedłożenie przez skarżącego dokumentów potwierdzających nadanie Krzyża Wolności i Solidarności, to jednak odznaczenie to nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji odmawiającej potwierdzenia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej. W prowadzonym poprzednio postępowaniu ustalono, że w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej skarżący prowadził działalność w ramach nielegalnego wówczas związku – Świadków [...], która to działalność nie uprawnia do potwierdzenia wnioskowanego statusu. Skarżący prowadził działalność religijną, należącą do sfery osobistej, nie zaś działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Dokonując weryfikacji opisywanych przez skarżącego zdarzeń oraz analizując materiał dowodowy organ stwierdził brak podstaw do potwierdzenia stronie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych i uchylenia decyzji własnej z 5 września 2019 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z 5 czerwca 2019 r. o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej łub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Szefa Urzędu J.J. zarzucił, że organ odniósł się wyłącznie do jego działalności religijnej, pomijając represje jakie dotknęły go z przyczyn politycznych (sankcje karne stosowane przez kolegia ds. wykroczeń, zwolnienie z pracy, pobicie w 1977 r.). Organ nie uwzględnił również faktu prowadzenia przez skarżącego w latach 1986-1989 wykładów i rajdów patriotycznych. Dowodem prowadzonej przez skarżącego działalności jest przyznane mu odznaczenie w postaci Krzyża Wolności i Solidarności.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W uzasadnieniu wyrok Sąd wyjaśnił, że dostrzega, iż te same ustalenia faktyczne zostały uznane za niewystarczające do potwierdzenia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej na gruncie ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, a jednocześnie – w czasie późniejszym – zostały przez inne organy uznane za wystarczające do nadania odznaczenia w postaci Krzyża Wolności i Solidarności. W ocenie Sądu, w aspekcie prawnym, nie istnieje między tymi rozstrzygnięciami sprzeczność.

Po pierwsze, przyznanie odznaczenia Krzyż Wolności i Solidarności nie jest przesłanką, która determinuje przyznanie statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej. Po drugie, rozstrzygnięcia w sprawach przyznania odznaczenia Krzyż Wolności i Solidarności oraz w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej wydają zupełnie inne organy (w pierwszym przypadku - Prezydent RP, w drugim – Szef Urzędu), na podstawie całkowicie odrębnych przepisów (ustawa o orderach i odznaczeniach - ustawa o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych), przy czym nie ma żadnego przepisu, z którego wynikałoby, że przyznanie odznaczenia jest bezwzględną przesłanką potwierdzenia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej. Po trzecie, co najistotniejsze – przesłanki przyznania odznaczenia i potwierdzenia stratusu działacza lub osoby represjonowanej, choć częściowo zbieżne, różnią się w aspekcie istotnym z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Określone w ustawie o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych przesłanki potwierdzenia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej jednoznacznie wiążą się z działalnością na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce (art. 3 i 4 u.d.o.a.). Podobna przesłanka w ustawie o odznaczeniach jest ujęta szerzej – przesłanką nadania Krzyża Wolności i Solidarności jest działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania praw człowieka w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej lub represje będące konsekwencją prowadzenia tej działalności (art. 15a ust. 1 i 2). O ile zatem przesłanką nadania odznaczenia może być działalność na rzecz respektowania praw człowieka zaliczanych do każdej kategorii (w tym praw i wolności osobistych, w tym religijnych), o tyle przesłanki potwierdzenia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej wiążą się wyłącznie z kategorią politycznych praw człowieka. Sąd Wojewódzki nie znalazł podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

J.J., działając poprzez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł od opisanego wyżej wyroku skargę kasacyjną. Powołując się na art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995 r. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) zarzucił wyrokowi obrazę przepisów prawa materialnego, stanowiącego decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 4 kwietnia 2022 r. przez uznanie, że odznaczenie skarżącego Krzyżem Wolności i Solidarności postanowieniem Prezydenta RP z 21 lipca 2021 r. i legitymacja nie stanowią potwierdzenia aby nadać skarżącemu status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Dlatego, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie opartego na wadliwej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 4 kwietnia 2022 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok jest nietrafny. Sąd uznał, że skarżący nie spełnia przesłanki potwierdzenia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej, mimo że na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zostało wznowione postępowanie w sprawie. Błędna ocena i dowolne ustalenia Sądu polegają na tym, że w uzasadnieniu wyroku wskazuje się, że sprawa była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego z 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 607/19 i ten wyrok w kluczowy sposób determinuje rozstrzygnięcie obecnej pretensji skarżącego z powodu zasady prawomocności materialnej wyroku sądowego. Z kolei tenże Sąd wywodzi, że zasada prawomocności materialnej wyroku sądowego zakazuje formułowania ocen prawnych podważających oceny prawne w takim wyroku. Powyższe wywody utraciły moc z dniem wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i sytuacja zmieniła się diametralnie, gdyż na mocy najwyższego organu w Polsce - Prezydenta R.P. skarżący odznaczony zostały Krzyżem Wolności i Solidarności. Przyznanie skarżącemu kasacyjnej tak ważnego odznaczenia państwowego obligatoryjnie sankcjonuje potwierdzenie statusu jako działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych i automatycznie czyni decyzję organu z 4 kwietnia 2022 r. nieważną. Utracił również moc prawną szeroko komentowany prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 607/19.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący w toku trwających postępowań administracyjnych bardzo szczegółowo i wnikliwie określił swoją działalność, w pełni zasłużył na potwierdzenie jego statusu jako działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej określanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują.

Zwrócić należy uwagę, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym. Właśnie z uwagi m.in. na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych, w art. 175 p.p.s.a. ustanowiono obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe, przede wszystkim adwokatów i radców prawnych.

Właściwa redakcja skargi kasacyjnej wymaga od jej autora konkretnego określenia podstaw kasacyjnych i ich należytego uzasadnienia. Wynika to wprost z przepisów art. 176 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 174 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny, wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Innymi słowy, szczególna waga prawidłowego skonstruowania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, albo nieprecyzyjnie sporządzonych. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez sąd kasacyjny stanowiska wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować, uzupełniać, bądź w inny sposób korygować zarzutów kasacyjnych.

Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawienie powyższych uwag stało się konieczne ze względu na fundamentalne braki skargi kasacyjnej, co bezpośrednio wpłynęło na ocenę jej zasadności.

W ramach podstawy wniesienia skargi kasacyjnej jej autor powołał się na przepis art. 22 ust. 2 pkt 1 nieobowiązującej ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). Przepisy ww. ustawy utraciły moc na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to przepisy tej ustawy powinny być wskazane w ramach podstawy wniesienia skargi kasacyjnej i zarzutów w niej sformułowanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono obrazę przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego. Obowiązujący przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, są nimi błędna wykładani lub niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, który miałby zostać naruszony, a nawet ustawy w której przepis ów miałby się znajdować, nie wyjaśniając również na czym miało polegać jego niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia. Brak przedstawienia w skardze kasacyjnej jakichkolwiek przepisów prawa, których naruszenia miałby dopuścić się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przy wydaniu wyroku z 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 373/22, determinował uznanie skargi kasacyjnej jako nieskutecznej. Wyrażenie negatywnej opinii skarżącego kasacyjnie względem trafności kwestionowanego wyroku, bez powołania przepisów prawa, których naruszenia miałby dopuścić się Sąd Wojewódzki, czyniły skargę kasacyjną pozbawioną podstaw.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.