II OSK 2253/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-04-26	
Data wpływu	2019-07-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1612/17	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 184, 188, 203 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. J. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1612/17 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną K. J.; 2. ze skargi kasacyjnej J. R. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...]; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. R. kwotę 1 087 (jeden tysiąc osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1612/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wojewódzki przypomniał, że przedmiotowa sprawa dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na budowę inwestycji pn.: budowa zespołu budynków: mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...],[...],[...], obr. [...], rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową – hotel na działkach nr [...],[...] i [...], obr. [...], przebudowa i rozbudowa budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową na działkach nr [...], obr. [...], rozbiórka budynku istniejącej stacji transformatorowej oraz budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], przy ul. [...] i [...] w K., w tym przeniesienie stacji transformatorowej, przebudowa i rozbudowa sieci elektroenergetycznych [...],[...] wraz z likwidacją sieci [...], budowa instalacji wewnętrznych wod.-kan., elektrycznej i teletechnicznej poza budynkiem, likwidacja istniejących instalacji na terenie inwestycji (wod.-kan., elektryczne, gazowe).

Skargę na decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji złożyła K. J., zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez brak uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji uzasadnionych interesów skarżącej jako współwłaścicielki nieruchomości znajdującej się w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji budowlanej wskazanej w zaskarżonej decyzji, przez brak zobligowania inwestora do wskazania takich rozwiązań technicznych, które będą w sposób prawidłowy zabezpieczały zabytkowe (bo znajdujące się w zabytkowym układzie urbanistycznym dawnego miasta K. ze S. (nr [...] z [...] lutego 1934 r.) budynki znajdujące się na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. przed negatywnym wpływem inwestycji nie tylko w zakresie wpływu na nośność konstrukcji tych budynków, ale także na bezpieczeństwo mieszkańców i przydatność do użytkowania (właściwości funkcjonalne) budynków skarżącej;

2) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez brak uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji uzasadnionych interesów skarżącej jako współwłaścicielki nieruchomości znajdującej się w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji budowlanej wskazanej w zaskarżonej decyzji, przez brak sporządzenia niezależnej ekspertyzy technicznej stanu technicznego zabytkowych budynków (w tym w szczególności ściany szczytowej budynku skarżącej od strony inwestycji) znajdujących się na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. i związku z tym braku należytego określenia, czy oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku, jak i samym procesem budowlanym, nie będą miały negatywnego wpływu na bezpieczeństwo i przydatność do użytkowania (właściwości funkcjonalne) budynków skarżącej;

3) art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wobec istnienia sprzeczności pomiędzy zatwierdzonym ww. decyzją projektem budowlanym a decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję, w zakresie braku uzgodnienia z Regionalnym Zakładem Gospodarki Wodnej w K. w zakresie planowanych prac odwodnieniowych na terenie inwestycji o znacznym zasięgu;

4) art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 8 i 124 pkt 6 ustawy Prawo wodne wobec istnienia sprzeczności pomiędzy zatwierdzonym ww. decyzją projektem budowlanym a decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję, w zakresie braku pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odwodnienia obiektów i wykopów budowlanych, w sytuacji gdy ich oddziaływanie wykracza poza granice terenu inwestycji i obejmuje działkę nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.;

5) art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ust. 3 pkt 4 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że projekt budowlany dla inwestycji jest kompletny, mimo że nie zawiera pełnych badań hydrogeologicznych, których przeprowadzenie nakazywała ww. decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] września 2016 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, a które to badania nie zostały nigdy przeprowadzone w sytuacji, gdy teren inwestycji znajduje się w obszarze, na którym: a) występuje zagrożenie powodzią od rzeki W.;

b) teren inwestycji znajduje się w obszarze negatywnego oddziaływania piętrzenia wód W. stopniem wodnym D., poza okresem przepływu wód powodziowych, kiedy zwierciadło wody w rzece kształtuje się w sposób naturalny i powoduje wysoki poziom wód gruntowych;

6) art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wobec niedostatecznego skontrolowania treści oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i braku wezwania oświadczającego do uzupełnienia podstawy wykazującej jego tytuł prawny w zakresie wspólnej ściany szczytowej i muru granicznego, będącej we współwłasności inwestora oraz współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K.;

7) art. 39 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 15, art. 4 ust. 1 -3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, b) i e), art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez brak ich zastosowania co do budynków przy ul. [...] w K., położonych na działce nr [...] obr. [...];

8) art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), poprzez brak pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków w zakresie oceny wpływu planowanej inwestycji na zabytek położony na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania skarżącej;

2) art. 136 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym braku samodzielnych ustaleń dowodowych, w tym dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność stanu konstrukcji obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i jej możliwego wpływu na budynki przy ul. [...] w K., położone na działce nr [...], obr. [...] lub braku wystąpienia przez organ drugiej instancji w toku postępowania do organu pierwszej instancji o uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, które nie zostały w sposób wyczerpujący w niniejszym postępowaniu zgromadzone, w szczególności w zakresie wątpliwości dotyczących zagrożeń mogących powstać w skutek podjęcia przez inwestora budowy de facto nowego budynku w zabudowie pierzejowej, między zabytkowymi budynkami wybudowanymi w okresie XIX w., bez samodzielnego ustalenia (lub zobowiązania inwestora do ustalenia) stanu technicznego, konstrukcji, warunków wodno-gruntowych i przyrodniczo-środowiskowych na terenie inwestycji oraz na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. celem wyeliminowania możliwości ujemnego wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącej;

3) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie zagrożeń mogących powstać w skutek podjęcia przez inwestora budowy de facto nowego budynku w zabudowie pierzejowej, między zabytkowymi budynkami wybudowanymi w okresie XIX w., bez samodzielnego ustalenia (lub zobowiązania inwestora do ustalenia) stanu technicznego, konstrukcji, warunków wodno-gruntowych i przyrodniczo-środowiskowych na terenie inwestycji oraz na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. celem wyeliminowania możliwości ujemnego wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącej, w tym możliwości utraty stabilności przez budynki skarżącej i niewzięcie pod rozwagę słusznego interesu skarżącej domagającej się ww. ustaleń w pismach poprzedzających wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i w toku postępowania przed organem drugiej instancji.

Uczestnik postępowania, J. R., przedstawił swoje stanowisko przede wszystkim na rozprawach oraz w pismach z dnia w [...] czerwca 2018 r. i z dnia [...] grudnia 2018 r. (pismo omyłkowo datowane na dzień [...] listopada 2018 r.).

PISMEM] Ponadto, uczestnik postępowania, J. R., wskazał, że jest współwłaścicielem kamienicy przy ul. [...] w K., a okna jego mieszkania wychodzą na podwórze posesji [...]; wyjaśnił, że obecnie mieszka przy ul. [...], natomiast adres przy ul. [...] w K. to jego adres zamieszkania sprzed 10-15 lat. Uczestnik podał, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie otrzymywał żadnej korespondencji – kierowano ją na nieprawidłowy adres, mimo że prawidłowy adres był znany organom administracji państwowej, miejskiej oraz wymiarowi sprawiedliwości, o czym świadczy korespondencja dotycząca decyzji o warunkach zabudowy oraz korespondencja w innych sprawach, a także dane meldunkowe zawarte w dowodzie osobistym oraz prawie jazdy. Uczestnik zaprzeczył, jakoby znał M. S. bądź osoby reprezentujące inwestora; nie wiedział o postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę z jakichkolwiek innych źródeł i nie uczestniczył w żadnych rozmowach na ten temat. Wziął natomiast udział w spotkaniu dotyczącym projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uczestnik jest członkiem zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], jednak w dokumentacji wspólnoty również nie ma korespondencji dotyczącej niniejszej sprawy.

Uczestnik podał, że złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] września 2017 r. i przedłożył postanowienie tego organu z [...] maja 2018 r., z którego wynika, że postępowanie wznowione [...] marca 2018 r. zostało zawieszone z uwagi na toczące się niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, odniósł się do jej zarzutów i przedstawił szczegółową analizę zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że została ona wydana zgodnie z Prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, a także przepisami k.p.a. W ocenie Sądu zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zaś jego uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. – jest spójne i logiczne oraz obejmuje ogół relewantnych okoliczności faktycznych i prawnych.

W odniesieniu do stanowiska i zarzutów formułowanych wobec zaskarżonej decyzji przez uczestnika postępowania, J. R., Sąd wojewódzki stwierdził, że okoliczność niebrania przez niego udziału w postępowaniu administracyjnym wskutek kierowania korespondencji na inny adres niż ten, pod którym obecnie faktycznie zamieszkuje, nie pozwala na przyjęcie, że została spełniona przesłanka do uwzględniania skargi, opisana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i nie może stanowić samoistnej podstawy do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

Sąd wojewódzki przypomniał, że przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odznacza się daleko idącą specyfiką już z uwagi na to, że jest implikowana nie tyle błędami w ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia lub naruszeniem postrzeganych przedmiotowo przepisów procesowych, ile naruszeniem prawa procesowego w rozumieniu podmiotowym – prawa strony do udziału w postępowaniu. W konsekwencji objaw woli strony – tej, której prawo zostało naruszone – jawi się jako wstępny warunek dopuszczalności wznowienia postępowania; tylko ona staje się dysponentem szczególnego prawa, którego treścią jest możność żądania powtórzenia czynności jurysdykcyjnych. Pozostałe strony – te, które w postępowaniu uczestniczyły – takiej możności nie mają. W tym kontekście istotne jest jednak, czy podmiot potencjalnie dysponujący prawem do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, tj. strona pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, może w sposób miarodajny dla sądu ujawnić swoją wolę lub zgodę na uchylenie decyzji inaczej niż przez wniesienie skargi, np. przez podniesienie stosownego zarzutu podczas występowania w roli uczestnika. Zdaniem Sądu, odpowiedź na to pytanie powinna być pozytywna, a to oznacza, że okoliczność ewentualnego niebrania przez J. R. udziału w postępowaniu administracyjnym nie mogła być w założeniu pominięta, a Sąd nie mógł odstąpić od jej rozważenia.

Sąd wojewódzki, na marginesie dodał, że zarzut niebrania udziału w postępowaniu administracyjnym zdaje się kolidować ze statusem uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa – status ten jest uwarunkowany udziałem w postępowaniu administracyjnym (art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu jednak odnośne sformułowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., mimo ich podobnego brzmienia, nie mogą być odczytywane identycznie. O ile w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. chodzi raczej o rzeczywistą możliwość czynienia użytku z uprawnień procesowych, o tyle w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. liczy się to, czy określony podmiot był zidentyfikowany i traktowany przez organy administracji publicznej jako strona, a nie to, czy i w jakim zakresie ze swych uprawnień faktycznie korzystał. Należało zatem uznać, że J. R., mimo zgłaszanego zarzutu niebrania udziału w postępowaniu administracyjnym, jest uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". W art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ab initio p.p.s.a. ustawodawca zdaje się zastrzegać, że przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego – aby mogły być brane pod uwagę przez sąd – muszą jednocześnie spełniać dodatkowy niejako warunek, a mianowicie muszą stanowić przypadek "naruszenia prawa".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że organom administracji publicznej, które prowadziły postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, nie można w rozważanym kontekście zarzucić naruszenia prawa. Przyczyna wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (gdyby założyć, że zaistniała) nie jest przez te organy "zawiniona". Adres J. R. jako strony postępowania, wywodzącej swój interes prawny z prawa własności nieruchomości (lokalu), został ustalony na podstawie danych widniejących w ewidencji gruntów i budynków i nie można w tym działaniu organów upatrywać żadnej nieprawidłowości. Poza tym relacje poczty, które organy otrzymywały w związku z wysyłaną korespondencją, nie wskazywały na to, że adres strony jest nieprawidłowy.

Sąd wojewódzki dodał też, że ponieważ uczestnik postępowania, J. R., w postępowaniu administracyjnym legitymował się tylko tzw. interesem prawnym refleksowym, nie można przemilczeć prezentowanego w doktrynie poglądu – choć nie jest on jeszcze ugruntowany – że tylko podmiot dysponujący bezpośrednim interesem prawnym jest podmiotem, którego nieuczestniczenie w postępowaniu będzie stanowić przyczynę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak uczestnictwa w dotychczasowym postępowaniu strony refleksowej nie stanowi tej podstawy wznowienia postępowania.

Sąd przypomniał też, że art. 146 § 2 k.p.a. stanowi, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie uwzględnienie przesłanki negatywnej uchylenia decyzji z art. 146 § 2 k.p.a. byłoby – w świetle poczynionych wcześniej ustaleń – w pełni uzasadnione. Ten argument, jak zauważył Sąd wojewódzki, wprawdzie nie do końca koreluje z sentencją wyroku – bo gdyby w grę wchodziła tylko odnośna przesłanka negatywna, to należałoby orzec deklaratywnie w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – ale naprowadza na kolejną przyczynę wyłączającą możliwość ewentualnego wzruszenia zaskarżonej decyzji. Nawiązanie do art. 146 § 2 k.p.a. ma tu jedynie hipotetyczny charakter. Zakaz nim statuowany tak naprawdę zaczyna mieć bowiem znaczenie dopiero po stwierdzeniu pozytywnej przesłanki wznowienia postępowania – a Sąd, jak wyżej wskazano, takiej przesłanki nie stwierdził.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli K. J. oraz J. R.

K. J. zaskarżyła ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na:

– błędne przyjęcie, że nie stanowi naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nieuwzględnienie okoliczności, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie uwzględniono uzasadnionych interesów skarżącej jako współwłaścicielki nieruchomości znajdującej się w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji budowlanej wskazanej w zaskarżonej decyzji, przez brak zobligowania inwestora do wskazania takich rozwiązań technicznych, które będą w sposób prawidłowy zabezpieczały zabytkowe (bo znajdujące się w zabytkowym układzie urbanistycznym dawnego miasta K. ze S. (nr [...] z [...] lutego 1934 r.) budynki znajdujące się na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. przed negatywnym wpływem inwestycji nie tylko w zakresie wpływu na nośność konstrukcji tych budynków, ale także na bezpieczeństwo mieszkańców i przydatność do użytkowania (właściwości funkcjonalne) budynków skarżącej,

– błędne przyjęcie, że nie stanowi naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nieuwzględnienie okoliczności, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie uwzględniono uzasadnionych interesów skarżącej jako współwłaścicielki nieruchomości znajdującej się w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji budowlanej wskazanej w zaskarżonej decyzji, przez brak sporządzenia niezależnej ekspertyzy technicznej stanu technicznego zabytkowych budynków (w tym w szczególności ściany szczytowej budynku skarżącej od strony inwestycji) znajdujących się na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. i związku z tym braku należytego określenia, czy oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku jak i samym procesem budowlanym, nie będą miały negatywnego wpływu na bezpieczeństwo i przydatność do użytkowania (właściwości funkcjonalne) budynków skarżącej,

– błędne przyjęcie, że nie stanowi naruszenia przepisów art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zaistnienie sprzeczności pomiędzy zatwierdzonym ww. decyzją projektem budowlanym a decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] października 2015 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję, w zakresie braku uzgodnienia z Regionalnym Zakładem Gospodarki Wodnej w K. w zakresie planowanych prac odwodnieniowych na terenie inwestycji o znacznym zasięgu,

– błędne przyjęcie, że nie stanowi naruszenia przepisów art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. Prawa budowlanego w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 8 i 124 pkt 6 Prawa wodnego zaistnienie sprzeczności pomiędzy zatwierdzonym ww. decyzją projektem budowlanym a decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] października 2015 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję, w zakresie braku pozwolenia wodno-prawnego w zakresie odwodnienia obiektów i wykopów budowlanych w sytuacji, gdy ich oddziaływanie wykracza poza granice terenu inwestycji i obejmuje działkę nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.,

– błędne przyjęcie, że nie stanowi naruszenia przepisów art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ust. 3 pkt 4 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nieprawidłowe uznanie, że projekt budowlany dla inwestycji jest kompletny, mimo że nie zawiera pełnych badań hydrogeologicznych, których przeprowadzenia nakazywała ww. decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja Prezydenta Miasta K. z [...]września 2016 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, a które to badania nie zostały nigdy przeprowadzone w sytuacji, gdy teren inwestycji znajduje się na obszarze, na którym:

a) występuje zagrożenie powodzią od rzeki W.,

b) teren inwestycji znajduje się w obszarze negatywnego oddziaływania piętrzenia wód W. stopniem wodnym D., poza okresem przepływu wód powodziowych, kiedy zwierciadło wody w rzece kształtuje się w sposób naturalny i powoduje wysoki poziom wód gruntowych,

– błędne przyjęcie, że nie stanowi naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego niedostateczne skontrolowanie treści oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i braku wezwania oświadczającego do uzupełnienia podstawy wykazującej jego tytuł prawny w zakresie wspólnej ściany szczytowej i muru granicznego, będącej we współwłasności inwestora oraz współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K.,

– błędne przyjęcie, że nie stanowi naruszenia przepisów art. 39 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 15, art. 4 ust. 1-3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i e, art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami brak ich zastosowania co do budynków przy ul. [...] w K., położonych na działce nr [...], obr. [...],

– błędne przyjęcie, że nie stanowi naruszenia przepisów art. 39 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami brak pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków w zakresie oceny wpływu planowanej inwestycji na zabytek położony na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.,

– błędne przyjęcie, że nie stanowi naruszenia przepisów art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania skarżącej,

– błędne przyjęcie, że nie stanowi naruszenia przepisów art. 136 w zw. z art. 80 k.p.a. nieuzasadniony brak samodzielnych ustaleń dowodowych, w tym dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność stanu konstrukcji obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i jej możliwego wpływu na budynki przy ul. [...] w K., położone na działce nr [...], obr. [...] lub braku wystąpienia przez organ drugiej instancji w toku postępowania do organu pierwszej instancji o uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, które nie zostały w sposób wyczerpujący w niniejszym postępowaniu zgromadzone, w szczególności w zakresie wątpliwości dotyczących zagrożeń mogących powstać wskutek podjęcia przez inwestora budowy de facto nowego budynku w zabudowie pierzejowej, między zabytkowymi budynkami wybudowanymi w okresie XIX w., bez samodzielnego ustalenia (lub zobowiązania inwestora do ustalenia) stanu technicznego, konstrukcji, warunków wodno-gruntowych i przyrodniczo-środowiskowych na terenie inwestycji oraz na działce nr [...], obr, [...] przy ul. [...] w K. celem wyeliminowania możliwości ujemnego wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącej,

– błędne przyjęcie, że nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 107 k.p.a. brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie zagrożeń mogących powstać w skutek podjęcia przez inwestora budowy de facto nowego budynku w zabudowie pierzejowej, między zabytkowymi budynkami wybudowanymi w okresie XIX w., bez samodzielnego ustalenia (lub zobowiązania inwestora do ustalenia) stanu technicznego, konstrukcji, warunków wodno-gruntowych i przyrodniczo-środowiskowych na terenie inwestycji oraz na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. celem wyeliminowania możliwości ujemnego wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącej, w tym możliwości utraty stabilności przez budynki skarżącej i niewzięcie pod rozwagę słusznego interesu skarżącej domagającej się ww. ustaleń w pismach poprzedzających wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i w toku postępowania przed organem drugiej instancji;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo zaistnienia w niniejszej sprawie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem ziściła się przesłanka "z art. 145 § 1 pkt 4", gdyż uczestnik J. R., będąc stroną, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającej go decyzji Wojewody [...] z [...] września 2017 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. Urzędu Miasta K. Wydział Architektury i Urbanistyki z [...] maja 2017 r., nr [...], ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

J. R. również zaskarżył ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 oraz w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie zarzutu zaistnienia podstawy do wznowienia postępowania z uwagi na niezawiniony brak udziału przez Skarżącego kasacyjnie w postępowaniu przed organami administracyjnymi obydwu instancji oraz bezpodstawne przyjęcie, że J. R. ponosi winę za brak prawidłowego doręczenia mu decyzji a nadto, że posiada on tylko interes prawny refleksowy, który nie stanowi podstawy wznowienia postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 5 oraz w zw. art. 77 oraz 7 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie zarzutów zaistnienia podstawy do wznowienia postępowania z uwagi na zgłoszone przez J. R. w niniejszym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie zarzuty i dowody ujawniające nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące w dniu wydania zaskarżonych decyzji, a które nie były znane organom wydającym zaskarżone decyzje dotyczące wadliwości sporządzonej analizy nasłonecznienia, sprzecznego z decyzją WZZiT zaprojektowania wysokości budynku oraz usunięcia zieleni;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń stanu faktycznego w sposób niepełny i nieprawidłowy oraz zaniechanie zbadania zarzutów wadliwości analizy nasłonecznienia oraz zgodności projektu z decyzją WZZiT w zakresie wysokości budynku oraz usunięcia zieleni.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nietrafne jest przyjęcie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżący kasacyjnie legitymuje się jedynie tzw. interesem prawnym refleksowym, który nie podlega ochronie i nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w świetle ugruntowanego orzecznictwa i poglądów doktryny, ma on podstawę do wznowienia postępowania.

W pismach z [...] maja 2019 r., stanowiących, odpowiednio, odpowiedzi na skargi kasacyjne K. J. i J. R., uczestnik postępowania, [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (inwestor), wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna K. J. nie zasługuje na uwzględnienie, natomiast zasadna okazała się skarga kasacyjna J. R.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).

W odniesieniu do skargi kasacyjnej K. J. stwierdzić należy, że podniesione w niej zarzuty dążą przede wszystkim do kwestionowania wydanego w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Biorąc pod uwagę fakt, że skarga kasacyjna powiela stanowisko strony przedstawione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w zarzutach skargi do Sądu wojewódzkiego, wskazać trzeba, że pozostają aktualne uwagi dotychczas poczynione przez Sąd wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z przedstawioną tam, szczegółowo, oceną inwestycji i przyjmuje ją za własną.

Przypomnieć można jedynie, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego – decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczyniły organy w tej sprawie, a sąd wojewódzki prawidłowo ocenił wydane przez nie rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem wątpliwości, że inwestor przedstawił wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia, czy pozwolenia, a projekt budowlany był zgodny ze wskazanymi w art. 35 Prawa budowlanego przepisami, w tym poddany ocenie konserwatorskiej.

Natomiast w kontekście zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., który skarżąca powiązała ze wskazaniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pozbawienie J. R. udziału w postępowaniu administracyjnym) należy podkreślić, że na podstawie przywołanego przepisu k.p.a. można wznowić postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji wznowienie jest możliwe jedynie na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym tylko wola podmiotu, którego to naruszenie dotyczy, wyrażona w żądaniu wznowienia postępowania, decyduje o czynnościach procesowych prowadzących do ponownego rozpatrzenia sprawy. Inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na tę okoliczność – nie mają one prawa zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia przesłanki wznowieniowej, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały dopuszczone do udziału w nim (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 468/17, LEX nr 2626521, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 420/19, LEX nr 2679219). Powyższe oznacza, że dotyczy to również sądu, rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17, LEX nr 2676862). Tylko na podstawie przekonania skarżącej kasacyjnie o spełnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a bez stanowiska i wniosku samego zainteresowanego, nie można byłoby uznać, wbrew jego woli, że taka przesłanka została spełniona.

W odniesieniu do zasadnej skargi J. R. stwierdzić należy, co następuje.

Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Jak ustalił Sąd wojewódzkiego, zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję doręczano skarżącemu kasacyjnie, J. R. na adres: K. [...], ul. [...]. Decyzję organu pierwszej instancji odebrała lokatorka mieszkania, M. S, a decyzję organu drugiej instancji doręczono w trybie zastępczym (art. 44 k.p.a.). Z kolei z akt administracyjnych wynika, że wcześniejsza korespondencja w niniejszym postępowaniu kierowana była na adres: K. [...], ul. [...] – pod tym adresem skarżący kasacyjnie mieszka i tam osobiście odbierał kierowaną do niego korespondencję.

Bez wątpienia zarówno doręczenie pisma przez dorosłego domownika, jak też przyjęcie fikcji doręczenia, są dopuszczalnymi przez przepisy k.p.a. sposobami doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym. W tym pierwszym przypadku pokwitowanie przesyłki odbioru pisma przez dorosłego domownika stanowi uzewnętrznienie woli oddania pisma adresatowi. Miarodajną datą przyjęcia pisma przez dorosłego domownika jest data wskazana na tym dokumencie, prawidłowo wypełnionym przez doręczyciela i opatrzonym podpisem domownika, bez względu na to, czy osoba taka uczyniła jakąkolwiek adnotację, że zobowiązuje się przekazać przesyłkę adresatowi oraz bez konieczności badania czy wywiązała się z obowiązku w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2334/19, LEX nr 3065574). Natomiast w razie doręczenia zastępczego, muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OZ 274/19, LEX nr 2655642).

Jednak by możliwe było skuteczne powołanie się przez organ na jeden ze wskazanych wyżej sposobów doręczeń, konieczne jest, by przesyłka kierowana do strony została zaadresowana na właściwy adres. W przeciwnym wypadku, nie można uznać czynności podjętych przez organ za prawidłowe i umożliwiające stronie korzystanie z przysługujących jej uprawnień procesowych.

Nie można, w konsekwencji, zgodzić się z Sądem wojewódzkim, że skoro adres J. R. jako strony postępowania, wywodzącej swój interes prawny z prawa własności nieruchomości (lokalu), został ustalony na podstawie danych widniejących w ewidencji gruntów i budynków to organom nie można przypisać żadnej nieprawidłowości w działaniu. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organy wcześniej kierowały korespondencję do skarżącego kasacyjnie na właściwy adres. Niejasne jest zatem, dlaczego adres ten został zmodyfikowany na dalszym etapie postępowania. Argumentacja Sądu jest, wobec tego, nieprzekonująca.

Nie ma też racji Sąd wojewódzki, twierdząc, że skoro pomimo zgłaszanego zarzutu niebrania udziału w postępowaniu administracyjnym, skarżący kasacyjnie jest uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa, to zarzut zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma racji bytu z uwagi na inny zakres statusu strony w obu postępowaniach. Wręcz przeciwnie, różnice między tymi postępowaniami nakazują przeprowadzić ocenę przesłanki wznowieniowej dotyczącej udziału w nich w sposób bardziej dokładny, uwzględniając specyfikę każdego z nich. Jeśli zatem Sąd wojewódzki analizował zarzut niebrania udziału w postępowaniu administracyjnym przez skarżącego kasacyjnie i mógł dojść do przekonania, że w stosunku do niego mogło dojść do poważnych uchybień procesowych, powinien przedstawić tę kwestię organom administracji do ponownej analizy.

Za zbyt daleko idące trzeba też uznać stanowisko Sądu w sprawie posiadania przez skarżącego kasacyjnie tzw. interesu prawnego refleksowego czy też analizę ewentualnego rozstrzygnięcia gdyby Sąd zarzut uwzględnił, ponieważ materia ta jest przedmiotem oceny w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym przez organy administracji, a nie przez sąd. Kwestie te podlegałyby więc kontroli sądowej tylko w razie wniesienia skargi na wydaną w takim trybie decyzję, a nie w postępowaniu dotyczącym decyzji wydanej w trybie zwykłym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Wobec zasadnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania (tj. spełnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), za przedwczesne należało uznać dalsze zarzuty skarżącego kasacyjnie, dotyczące analizy nasłonecznienia, zaprojektowanej wysokości budynku czy usunięcia zieleni.

Organy architektoniczno-budowlane, rozpoznając sprawę ponownie, uwzględnią wskazane w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna K. J. pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) oddalił skargę kasacyjną.

Uznając, z kolei, za zasadną skargę kasacyjną J. R., Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i tak orzekł w punkcie 2. wyroku. O kosztach w punkcie 3. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).