II SA/Rz 1271/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-02-03	
Data wpływu	2020-11-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Elżbieta Mazur-Selwa
Maciej Kobak /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 135; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 134, art. 138 § 1 pkt 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.".

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu [...] listopada 2019 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową i garażem podziemnym, na działce nr [...], położonej przy ul. B. w [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], Prezydent ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniu podał, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym samym uzasadnieniu organ wskazał, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, dla którego opracowywany jest Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] na Osiedlu [...] w [...]. Ustalono, że planowana inwestycja nie będzie kolidowała z inwestycjami publicznymi przewidzianymi w projekcie planu.

O obszarem analizowanym objęto teren w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej objętej wnioskiem w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi istniejącymi w sąsiedztwie. Organ zaznaczył, że taką możliwość dopuszcza § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588) – dalej zwanego: "rozporządzeniem", który wyznacza minimum wielkości obszaru przyjętego do analizy. Na podstawie przeprowadzonej analizy organ ocenił, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem ustalono na mieszczący się w przedziale "od 0,28 do 0,35", mając na uwadze przepisu § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, który dopuszcza inne jego wyznaczenie niż na podstawie średniej wielkości w obszarze analizowanym. Natomiast szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki określono jako "10,0 m, z tolerancją do 20%", co jednocześnie stanowiło wielkość określoną przez inwestora, kierując się § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy przeprowadzonej przez organ.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S.M. w [...] (dalej zwana: "skarżącą") i zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do należytego załatwienia sprawy, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji, w związku z:

- § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób sprzeczny z jego przepisami;

- § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości budynku w sposób sprzeczny z jego przepisami;

- § 6 ust. 2 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy w sposób sprzeczny z jego przepisami;

- § 8 rozporządzenia, poprzez nieustalenie kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom, o których mowa w tym przepisie, co uniemożliwiło stronie poznanie stanowiska organu w zakresie ustalenia niektórych parametrów zabudowy ujętych w decyzji, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w tym przepisie do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdziło, że dla planowana inwestycja spełnia wymogi a art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania dwukrotnie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Funkcja planowanego budynku wpisuje się w kontynuację funkcji obiektów już istniejących w obszarze analizowanym - są to nieruchomości w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz handlowo-usługowej. Określone decyzją parametry planowanej zabudowy ustalono zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu, korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów. Planowana inwestycja nie będzie naruszać zasady "dobrego sąsiedztwa". Inwestycja spełnia pozostałe warunki, o których mowa w ww. przepisie, w szczególności istniejące na terenie inwestycji uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a działka budowlana nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Lokalizacja planowanej inwestycji nie będzie również naruszać regulacji zawartych w przepisach odrębnych.

Ponadto Kolegium zaznaczyło, że należycie został ustalony i udokumentowany krąg podmiotów mających interes prawny w sprawie, którym przysługuje przymiot strony, zaś postępowania prowadzone było przy zachowaniu gwarancji procesowych stron, z zapewnieniem im czynnego udziału w postępowaniu. Organ nadmienił, że w toku postępowania z wnioskami o przyznanie statusu strony wystąpiły osoby fizyczne zamieszkałe w okolicy planowanej inwestycji, jednakże ze względu na niewykazanie przez te osoby interesu prawnego do występowania w sprawie, krąg stron postępowania nie został poszerzony.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów odwołania. Wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, jak również nie stanowi podstawy do rozpoczęcia i prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy jest przykładem aktów związanych, zatem jeśli żaden przepis nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Za nieuzasadniony zarzut Kolegium uznało błędne ustalenie paramentów inwestycji, gdyż podstawą określenia funkcji i parametrów zabudowy były ustalenia dotyczące całokształtu zabudowy i sposobu zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym, dlatego "dostosowanie" inwestycji do wybranych tylko obiektów znajdujących się na tym obszarze stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy i rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7, art. 80 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do należytego załatwienia sprawy, dokonanie nieprawidłowej oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, co skutkowało dokonaniem błędnego ustalenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione, w sytuacji gdy parametry w tejże analizie urbanistycznej zostały ustalone w sposób błędny;

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom, o których mowa w tym przepisie, a nadto nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy powinna ona podlegać uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., z uwagi na uchybienie przepisom postępowania przez organ I instancji wskutek czego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2. przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 4 i § 8 rozporządzenia, poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób sprzeczny z przepisami tych aktów prawnych.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca podniosła w szczególności, że z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,28 (

27,9), gdy tymczasem w decyzji ustalono ten parametr w widełkach od 0,28 - 0,35, jednocześnie zarówno z uzasadnienia decyzji jak również analizy urbanistycznej nie wynika, dlaczego za dopuszczalne uznano ustalenie tego parametru w sposób wyższy niż średnia dla tego obszaru. Skarżąca zauważyła również, że średnia szerokość elewacji frontowych w analizie urbanistycznej wynosi

30,90 m, a ustalona w decyzji wielkość tego parametru (10m) znacznie odbiega od tej średniej, zaś organ nie wyjaśnił przy tym, dlaczego lokalizacja budynku o szerokości elewacji frontowej 3-krotnie niższej niż przyjęta w obszarze analizowanym wpisuje się w gabaryty form architektonicznych występujących w obszarze analizowanym. Ponadto sporządzona analiza nie określa parametrów zabudowy w obszarze analizowanym w sposób precyzyjny, dotyczy to zwłaszcza szerokości elewacji szczytowych budynków w obszarze analizowanym. Skarżąca zwróciła również uwagę, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w granicach od 17m do 19m, a jednocześnie w pkt 6 decyzji, określając dopuszczalną wysokość budynku wskazano parametry od 14m do 29m, bez uzasadnienia przyjęcia tej wielkości. Jednocześnie wysokość sąsiednich budynków nie przekracza 20m. Dodatkowo organ I instancji dopuścił również inne rodzaje dachów niż występujące w obszarze analizowanym dachy płaskie, nie określając kątów nachylenia, układu połaci dachowej i ich kierunku w stosunku do frontu działki. Natomiast określając wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, a także ilość miejsc postojowych, organ nie przedstawił szerszego uzasadnienia tych wielkości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Skarga okazała się zasadna, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania regulujące zakres i tryb gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego w sprawie, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., które miały istotny wpływ na wynik postępowania.

Sąd podziela i odstępuje od powtórzenia argumentów systemowych organów obydwu instancji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od przeprowadzenia oceny zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., I SA/Gl 765/17; WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2018 r., II SA/Bd 700/17; wyrok WSA w Opolu z 9 lipca 2020 r., II SA/Op 135/20 - dostępne na stronie cbosa).

W niniejszej sprawie Kolegium rozpatrując odwołanie skarżącej w zasadzie ograniczyło się do przytoczenia przepisów, orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Natomiast w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy jedynie zdawkowo stwierdził, że organ I instancji przeprowadził analizę stanu prawnego i faktycznego terenu objętego wnioskiem, dlatego nie może być mowy o wadliwości decyzji organu I instancji. Kolegium też podało, że każdy z parametrów inwestycji był jednoznacznie ustalony w oparciu o podbudowę analizy. W sposób uprawniony organ I instancji ustalił zakres obszaru analizowanego, a końcowe wyniki analizy oparto na prawidłowych ustaleniach dotyczących badanego otoczenia. Sposób przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania w sprawie nie budzi zastrzeżeń w zakresie ewentualnych uchybień przepisom procesowym. Taką ogólną formułę oceny szczegółowych zarzutów odwołania, następnie powtórzonych w skardze do Sądu zawarto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie sposób zatem uznać, że takie postępowanie organu odwoławczego czyni zadość wymogowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ nie wskazał bowiem - tak jak nakazuje to art. 107 § 3 - faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżąca w odwołaniu wskazała na szereg naruszeń związanych z przeprowadzoną analizą urbanistyczną i parametrów inwestycji przyjętych przez organ I instancji, precyzując je w uzasadnieniu, co do przyjętych wielkości, których w żadnym elemencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium nie dokonało merytorycznej oceny. O ile organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wydał prawidłową decyzję, to ze względu na treść zarzutów zawartych w odwołaniu winien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Podniesienie takiej argumentacji obligowało organ do rozważenia jej zasadności i odniesienia się do niej w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się do tych kwestii potwierdza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, o czym stanowi art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd zwraca uwagę na uniwersalną treści uzasadnienia ze względu na pominięcie istotnej cechy sprawy administracyjnej w przedmiocie jej indywidualnego charakteru.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja organu I instancji, do której dołączono analizę urbanistyczną wraz z załącznikiem graficznym. Załącznik graficzny ze względu na przedłożenie go w formie kserokopii stał się nieczytelny i dlatego Sąd uznał, że nie można zweryfikować wielkości przyjętych parametrów w decyzji organu I instancji z wielkością obiektów i ich położeniem w obszarze analizowanym (tabela nr 1.3., nr 1.4 analizy). W ponownie prowadzonym postępowaniu kwestia ta musi być szczegółowo wyjaśniona przez Kolegium, aby można było prawidłowo rozpatrzyć zarzuty odwołania na podstawie czytelnej treści analizy.

Ponadto należy też wyjaśnić przyczyny zwiększenia obszaru analizowanego, bo za niewystarczający w tym zakresie należy uznać argument podany w tekście analizy, że rozszerzenie obszaru analizowanego miało na celu wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi istniejącymi w sąsiedztwie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odstępstwo od zasad ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 zwane dalej "rozporządzeniem") jest dopuszczalne tylko wtedy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie może oznaczać dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27.06.2019 r., II SA/Po 112/19, dostępny na str. cbosa).

Zasadą jest, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23.05.2017 r., II SA/Rz 30/17 dostępny na str. cbosa).

Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2.). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3).

Do analizy urbanistycznej z [...] stycznia 2020 r. dołączony jest załącznik graficzny sporządzony na kopii mapy w skali 1: 1000, poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zatem wymogi formalne w zakresie zastosowanej mapy, na której wyznaczono obszar analizowany zostały spełnione. Jednak załącznikiem graficznym do decyzji organu I instancji nie jest ww. mapa, gdyż nie zawiera adnotacji organu, że stanowi załącznik do decyzji organu I instancji, zatem istnieje wątpliwość, że organ I instancji przesłał graficzną część analizy wraz z decyzją stronom postępowania. Natomiast organ I instancji do decyzji sporządził kserokopię fragmentu ww. mapy i opatrzył ją informacją, że stanowi załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mapa ta nie zawiera jednak granic obszaru analizowanego, zatem nie spełnia kryteriów przewidzianych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia.

Nie budzi wątpliwości, że podstawą stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie. Część graficzna powinna stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Aby zatem ocenić, czy organ przyjął prawidłowe wartości, jako podstawę do ustalenia parametrów planowanej inwestycji, konieczne jest ich zweryfikowanie w oparciu o część tekstową i graficzną analizy. Tymczasem w realiach rozpatrywanej sprawy weryfikacja ta okazała się w części niemożliwa do przeprowadzenia, bowiem przyjęte na części graficznej analizy oznaczenie budynków, numerów geodezyjnych działek jest nieczytelne. Opisana przez organ mapa, jako załącznik do decyzji organu I instancji, której kserokopia została wykonana w większej skali i jest czytelna. Autor analizy nie wskazał, które obiekty były wiodącymi dla przyjętej spójności urbanistycznej. Z treści analizy jak i jej załącznika graficznego nie wynika, jaka zabudowa istnieje w analizowanym terenie. Podkreślenia wymaga, że na organach orzekających spoczywa obowiązek dokonania oceny takiej analizy w przedmiocie zgodności z przepisami prawa, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi w kontekście ustalenia szerokości elewacji frontowej w decyzji organu I instancji o wartości 10 m z tolerancją do 20 % (pkt 2a. 4), której wartość średnia tego parametru w analizowanym terenie wynosi 30,90 m. Za zasadne Sąd uznał wątpliwości odnośnie przyjętego w decyzji parametru górnej krawędzi elewacji frontowej i wynosząca 29 m czyli o 10 m ponad maksymalną wysokość, która w analizowanym terenie wynosi od 17 m do 19 m. Zasadnie skarżąca zarzuciła sprzeczność ze stanem faktycznym w analizowanym terenu poprzez przyjęcie innej konstrukcji dachu niż wynika to z analizy urbanistycznej.

Przyjęcie poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji, które są wyjątkami od wielkości określonych, jako zasada nie zostało poparte przez organy obydwu instancji szczegółową argumentacją ani analizą parametrów ze względu na cechy nieruchomości.

Sądowi z urzędu znana jest sprawa prowadzona dla tej samej nieruchomości o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo - usługową pod sygnaturą i garażem podziemnym na działce nr [...] w [...] z wniosku B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] pod sygn. II SA/Rz 770/19. Przepisy prawa dopuszczają możliwość wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu i ta kwestia nie budzi wątpliwości. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r. syn. akt II SA/Rz 770/19 tut. Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt [...] i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. Powodem uchylenia ww. decyzji było naruszenie zasad ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy nazywanej zasadą dobrego sąsiedztwa poprzez naruszenie między innymi § 6 i § 7 rozporządzenia, czyli podobnie jak w aktualnie rozpoznawanej sprawie. W wyroku tym Sąd wskazał, że w decyzji organu I instancji w z dnia [...] sierpnia 2018 r. szerokość elewacji frontowej była określona na 10 m z tolerancją do 20 %, a obecnie jest 15 m z tolerancją do 20 % i Sąd stwierdził, że zarówno poprzednia (czyli 10 m) jak i obecna wielkość parametru odbiega znacznie od średniej wielkości w obszarze analizowanym, która wynosi 38 m. To właśnie poszerzenie obszaru analizowanego mogło być powodem zmniejszenia szerokości elewacji frontowej, które parametr jest i tak odbiegająco duży od wnioskowanego przez inwestora. Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd w składzie orzekającym podziela poglądy, że zasadę dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 1.07.2016 r. o sygn. akt II OSK 1931/14 - dostępny w cbosa). Należy pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Określona w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej zawarta w art. 4 Prawa budowlanego), stanowią element prawa własności. Przepisy prawa administracyjnego materialnego, zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skoro zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania, należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (por. wyrok NSA z 24.04.2012 r. sygn. akt II OSK 229/11 - dostępny jw.). Jednakże nie może to oznaczać prymatu prawa własności poprzez wyłączenie zasady dobrego sąsiedztwa i ochrony interesów osób trzecich. Można zatem w poszukiwaniu balansu tych dwóch reguł przyjąć, że ustalone w analizie urbanistycznej warunki wyłączą możliwość realizacji prawa własności w zakresie zabudowy działki. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zachowanie ładu przestrzennego i dlatego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, a wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Sąd z urzędu wskazuje na kwestię ustalenia stron postępowania, która ma istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach administracyjnych sprawy organu I instancji znajduje się pismo skarżącej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] skierowane do Prezydenta Miasta [...], którym poinformowano o cofnięciu upoważnienia do występowania w imieniu wymienionych w tabeli współwłaścicieli działki nr [...], [...] obr. [...] w [....]. Wskazano też, że skarżąca S.M. nie pełni zarządu ww. nieruchomościami i w toczącym się postępowaniu nie może reprezentować współwłaścicieli nieruchomości, którzy zawarli umowę o odrębną własność nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] skierowanym do podmiotów, które złożyły wnioski o dopuszczenie ich jako strony w prowadzonym postępowaniu wyjaśniło, że fakt realizacji inwestycji w sąsiedztwie lokalu mieszkalnego może determinować interes faktyczny, jednak nie kształtuje interesu prawnego niezbędnego do uczestniczenia w postępowaniu na zasadzie strony. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji wniosku o dopuszczenie w charakterze strony, co nie oznacza, że taki wniosek nie podlega rozpatrzeniu w formach przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego przewidzianych dla danej instancji.

W niniejszej sprawie wnioski o uznanie za stronę zostały złożone po wydaniu decyzji przez organ I instancji a następnie przekazane do Kolegium, czyli złożono na etapie postępowania między instancyjnego. Wnioski te zawierają zastrzeżenia, co do decyzji organu I instancji. Kontrolowana decyzja nie jest decyzją o lokalizacji celu publicznego, zatem wystarczającym jest zgłoszenie w odwołaniu niezadowolenia, co do treści decyzji organu I instancji. Fakt, że pismo nie zostało nazwane odwołaniem nie pozbawia go tej cechy. Formą realizacji zasady informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a. było wystąpienie do wnioskodawców o złożenie oświadczenia w wyznaczonym terminie, czy pisma te należy traktować jak odwołania. W przypadku pozytywnej odpowiedzi rolą Kolegium było zbadanie, czy wnioski te zostały złożone w terminie otwartym do wniesienia odwołania przez inne strony postępowania, a ewentualny przyjęty przez Kolegium brak przymiotu strony winien skutkować postanowieniem o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. względnie umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Tak jednak się nie stało, a wnioskodawców pozbawiono prawa do dalszego procedowania odnośnie ich prawa do udziału w toczącym się postępowaniu.

Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, wypełnia on przesłankę posiadania interesu prawnego w niniejszej sprawie.

O statusie prawnym strony postępowania administracyjnego decyduje zatem nie tylko tytuł prawny do nieruchomości z uwagi na jej położenie względem planowanej inwestycji, ale w szczególności charakter, zasięg i stopień uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na grunty należące do tychże stron postępowania, który można i należy już na tym etapie ocenić. W związku z tym, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach ustalonych ustawą, skarżący ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, zwłaszcza, gdy obszar oddziaływania tejże inwestycji może wpływać na wykonywanie przez niego prawa własności posiadanej nieruchomości, przysługuje mu legitymacja do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że o statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018 r. II OSK 2621/16 oraz wyroki WSA w Krakowie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/14; z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 555/16 - dostępne na str. cbosa). W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. (wyrok WSA w Poznaniu 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1223/17 - dostępne na str. cbosa).

Podejmowanie czynności wyjaśniających poza postępowaniem w sprawie narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika prawo jednostki do obrony interesu prawnego na drodze prawa, a zatem na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego, w których ustanowione są zasady prawa obrony. Zastosowanie art. 61a § 2 k.p.a. w przypadkach, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających narusza prawa jednostki do obrony na drodze prawa. Przyznanie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi dostatecznej gwarancji ochrony. Materiał dowodowy zgromadzony bez udziału jednostki, która domaga się przyznania jej ochrony nie daje podstaw do oceny, czy w danym stanie faktycznym przysługuje jej interes prawny (wyrok NSA z 26.06.2019 r. sygn. akt II OSK 2116/17 - dostępny j.w.).

Z tych względów, wobec wydania rozstrzygnięcia, które nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym - analizie urbanistycznej, a także bez przeprowadzenia oceny interesu prawnego podmiotów zgłaszających wnioski o dopuszczenie, jako stron w prowadzonym postępowaniu - Sąd uchylił decyzje obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a.

Wskazania Sądu dla organów do ponownie prowadzonego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.