Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie pierwszej instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. działając na podstawie art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. K., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta S. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 4 lutego 2010 r. R. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o majątku publicznym jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta S. w zakresie własności wszystkich nieruchomości, z wyłączeniem nieruchomości drogowych, których właścicielem jest Gmina Miasto S.

Burmistrz Miasta S. w decyzji z dnia [...] marca 2010 r., wydanej na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym przez wnioskodawcę oraz o udostępnieniu w zakresie jakim dysponuje Gmina Miasto S.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż Gmina Miasto S. nie prowadzi odrębnej ewidencji gruntów i budynków. Korzysta z bazy udostępnianej i aktualizowanej przez Powiat S. (bez prawa wydawania odpisów osobom trzecim). Zgodnie zaś z kompetencjami organem właściwym do wydawania takich danych z ewidencji gruntów jest Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. Zgodnie natomiast z ustawą o finansach publicznych ewidencja mienia komunalnego prowadzona jest poprzez wskazanie powierzchni ogólnej w hektarach (w tym: tworzących gminny zasób nieruchomości, przekazanych w trwały zarząd oraz przekazanych w użytkowanie wieczyste). Informacja odnośnie mienia komunalnego przekazywana jest przez Gminę Miasto S. w załączonym do decyzji sprawozdaniu [...] oraz informacji o stanie mienia komunalnego (dane za rok 2009).

W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając Burmistrzowi Miasta S. naruszenie art. 61 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 ppkt c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 107 § 1 zdanie 1 w związku z § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 16 ust. 2 ww. ustawy.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż żądana przez niego informacja o nieruchomościach stanowiących własność Gminy Miasta S. jest informacją publiczną, oraz że organ, do którego zwrócił się o jej udostępnienie jest w posiadaniu takiej informacji. Zarzucił, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, ani prawnego, co jest rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji w części, w której orzeczono o udostępnieniu informacji w zakresie jakim dysponuje organ, wydane zostało bez podstawy prawnej, co również świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydaną na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji, przytaczając treść przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że informacja na temat nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta S. mieści się w pojęciu informacji publicznej. Nie podzielił stanowiska organu I instancji, iż organem właściwym do wydawania żądanych przez stronę danych z ewidencji gruntów jest Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. Podkreślił, iż nie do zaakceptowania jest stanowisko, że Burmistrz Miasta S. nie posiada danych o nieruchomościach gruntowych, których właścicielem jest Gmina Miasto S.

Jednocześnie zaznaczył, iż organ wyższego stopnia nie jest władny nakazać Burmistrzowi Miasta S. udzielenia informacji, które znajdują się w jego posiadaniu, gdyż zobowiązanie podmiotów będących w posiadaniu informacji publicznej do jej udostępnienia wynika bezpośrednio z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samo udostępnienie informacji jest zaś czynnością materialno – techniczną. Oznacza to, że w sytuacji nieuzasadnionej odmowy udzielenia informacji publicznej i braku przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. organ wyższego stopnia musi uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), co oznacza, iż z momentem doręczenia decyzji organu wyższego stopnia organ pierwszej instancji nie może – przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych – odmówić udzielenia informacji, powołując tą samą podstawę prawną, jak w uchylonej decyzji. Powyższy stan rzeczy oznacza, iż wyeliminowanie z obrotu decyzji Burmistrza Miasta S. powoduje, że w dalszym ciągu aktualny pozostaje do załatwienia wniosek strony o udzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie i żądanej formie. Bezczynność organu w tym zakresie może natomiast uzasadniać po stronie zainteresowanej wniesienie skargi do sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. wniósł o jej uchylenie w części umarzającej postępowanie pierwszej instancji z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ odwoławczy może – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – podjąć decyzję o umorzeniu postępowania pierwszej instancji – tylko wtedy – gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. Na poparcie tego stanowiska przytoczył obszernie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie - nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 § 1 lub 2 k.p.a., a zatem nie było podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji. Skarżący zaznaczył jednocześnie, iż zgadza się z decyzją organu odwoławczego w części uchylającej decyzję organu I instancji w całości. Uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji kończy jednak postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – nie obliguje organu I instancji do załatwienia jego wniosku w żądanym zakresie i żądanej formie. Zatem jego sytuacja prawna uległa pogorszeniu, gdyż decyzją organu odwoławczego, postępowanie w sprawie zostało zakończone. W ocenie skarżącego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ odwoławczy – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2010 r. podtrzymał zarzuty skargi, ponownie wskazując, iż organ odwoławczy – eliminując z obrotu prawnego decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie pierwszej instancji – zakończył postępowanie, pomimo braku okoliczności wskazanych w art. 105 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga R. K. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w części umarzającej postępowanie pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z unormowaniem art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Z kolei § 2 przepisu art. 138 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wprawdzie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, niemniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 752/00, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2401/97). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Zważyć przy tym należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, bądź też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej.

W ocenie Sądu, taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. W sprawie jest bowiem podmiot postępowania – wnioskodawca R. K. oraz jest złożony przez niego wniosek zawierający żądanie udostępnienia informacji publicznej. Skoro natomiast wnioskodawca żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, świadczy to o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy nie mógł zatem umorzyć postępowania pierwszej instancji z tej przyczyny, że Burmistrz Miasta S. w sposób nieuzasadniony odmówił wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że jedynym rodzajem orzeczenia jakie mógł wydać w niniejszej sprawie uznając, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest błędne, musiało być uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie był władny rozpoznać sprawy co do istoty, tj. udostępnić żądanej przez stronę informacji publicznej, zatem w sytuacji, gdy uznał, iż istnieją postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej, przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, powinien wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczenia dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynikające z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie stanowią, w ocenie Sądu, przeszkody w jego wydaniu w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej jest błędna, a sam nie jest jednocześnie władny rozpoznać sprawy co do istoty.

Wbrew bowiem twierdzeniom organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nie może ponownie rozpatrywać sprawy, a zatem umorzenie postępowania pierwszej instancji oznaczałoby definitywne zakończenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem R. K. z dnia 4 lutego 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy.