III SA/Wr 532/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2025-12-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anetta Chołuj
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Borońska	
Symbol z opisem	6550	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Skarżony organ	Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1741;  art. 20 pkt 4 i art. 65 ust. 1; Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2025 r. nr 9001-00000005679/25 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami (ONW) w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej za lata 2023-2027 za rok 2023 oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 3 listopada 2025 r. (nr 9001-0000005679/25) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania D. P. (dalej: skarżący) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kłodzku z dnia 21 czerwca 2024 r. (nr 0008-2024-008492) w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 za rok 2023 dla skarżącego, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 1363), art. 20 pkt 4 i art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024, poz. 1741 ze zm., dalej: ustawa o Planie Strategicznym).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu 4 maja 2023 r. złożył za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus do Kierownika ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2023. Strona zadeklarowała [...] działek rolnych [...] oraz [...] zgłoszonych do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) typ górski o powierzchni [...] ha.

W dniu 29 maja 2024 r. Kierownik ARiMR wytypował gospodarstwo rolne skarżącego do kontroli na miejscu. W dniach od 8 do 13 czerwca 2024 r.

w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzone zostały czynności kontrolne

w zakresie płatności bezpośrednich. Zasięg kontroli obejmował wszystkie działki rolne zadeklarowane we wniosku na 2023 r. do płatności ONW. Czynności kontrolne zostały utrwalone w postaci raportu z czynności kontrolnych nr [...].

Kierownik ARiMR w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego decyzją z dnia 21 czerwca 2024 r. odmówił skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2023 wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania została ustalona na poziomie [...] ha. Organ I instancji podał, że powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, str. 187, Dz. Urz. UE L 29 z 10.02.2022, str. 45 oraz Dz. Urz. UE L 216 z 19.08.2022, str. 1, dalej: rozporządzenie nr 2021/2116. Wskazał także, że zgodnie z art. 72 rozporządzenia nr 2021/2016, kontrole administracyjne są uzupełniane o wyniki kontroli na miejscu. Podkreślił, że w gospodarstwie strony przeprowadzona została kontrola w zakresie kwalifikowalności zgłoszonych do płatności powierzchni. W jej wyniku stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w złożonym wniosku o przyznanie płatności a stanem faktycznym stwierdzonym w wyniku kontroli.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 30 września 2024 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że powierzchnia stwierdzona wszystkich działek zgłoszonych do płatności ONW wyniosła [...] ha i była niższa od powierzchni zadeklarowanej o [...] ha. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o wyniki z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 8 do 13 czerwca 2024 r. W ocenie Dyrektora ARiMR, sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz ich wyniki nie budzą zastrzeżeń. Dokonując porównania dokumentacji z przeprowadzonego wywiadu i ortofotomap z wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności ONW za 2023 r. oraz z załączonym do wniosku materiałem graficznym, organ II instancji stwierdził, że ustalenia organu I instancji w tym zakresie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Dyrektor ARiMR zauważył, że co prawda kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniach od 8 do 13 czerwca 2024 r., jednak jego zdaniem jej wyniki odnoszą się również do kampanii 2023 r. Organ odwoławczy wskazał, że dokonał na dostępnej w systemie informatycznym ortofotomapie datowanej na 4 maja 2023 r. wizualizacji działek rolnych, na podstawie której potwierdził, że obszary wyłączone, stanowiące samosiejki drzew, chwasty i niepożądaną roślinność widoczne były już w 2023 r. Organ II instancji odniósł się do zarzutów odwołania i uznał je za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi na ww. decyzję, wyrokiem z dnia 10 lipca 2025 r. (sygn. akt III SA/Wr 472/24) uchylił to rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że nie kwestionuje uprawnień organu do korzystania z instrumentów, które posiada i które umożliwiają weryfikację wniosków, zwłaszcza wykorzystywania w postępowaniu ortofotomap cyfrowych uzyskanych ze zdjęć lotniczych. Sąd wskazał jednak, że jeżeli w sprawie pozyskane dowody (mapy), będą budzić wątpliwości co do wielkości działki, czy też strona będzie sprzeciwiała się ustalonym na tej podstawie twierdzeniom, organ nadzoru nie będzie mógł wydać decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Jako dowód zaś winien - zgodnie z art. 75 k.p.a. - dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy wskazując, że dokonał na dostępnej w systemie informatycznym ortofotomapie datowanej na 4 maja 2023 r. wizualizacji działek rolnych, na podstawie której potwierdził, że obszary wyłączone, stanowiące samosiejki drzew, chwasty i niepożądaną roślinność widoczne były już w 2023 r., nie przedstawił żadnych dowodów, w szczególności w postaci zdjęć z ortofotomapy, które pozwoliłyby Sądowi zweryfikować ich zasadność. Sąd dodał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie płyta CD ze zdjęciami z kontroli na miejscu przeprowadzonej w czerwcu 2024 r. Ustalenia faktyczne w sprawie (stan zgłoszonych do płatności działek) powinny natomiast dotyczyć 2023 r. Zasadnicze znaczenie powinna mieć zatem ortofotomapa z czerwca 2023 r. Sąd na podstawie przedstawionych akt administracyjnych nie był w stanie ocenić, czy organ zasadnie wykluczył sporną powierzchnię. WSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zastosuje się do rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uzupełni akta administracyjne o materiał dowodowy pozwalający zweryfikować zawarte w decyzji twierdzenia, co do powierzchni podlegającej wykluczeniu z płatności.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy wydał w dniu 3 listopada 2025 r. decyzję nr 9001-0000005679/25, którą utrzymał w mocy decyzję z dnia 21 czerwca 2024 r. nr 0008-2024-008492.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał przepisy ustawy o Planie Strategicznym regulujące warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2023. Wskazał ponadto, że tryb i warunki przyznawania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami do gruntów rolnych uregulowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2025, poz. 1190, dalej: rozporządzenie ONW), które zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym. W dalszej kolejności Dyrektor ARiMR powołał przepisy regulujące kontrole administracyjne i na miejscu, tj. art. 100, art. 103, art. 104 ustawy o Planie Strategicznym oraz art. 59 ust. 2, art. 60 zdanie pierwsze, art. 65 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2021/2116 oraz art. 10 rozporządzenia wykonawczego 2022/1173 Komisji (UE) 2022/1173 z 31 maja 2022 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej (Dz.U.UE.L.2022.183.23, dalej: rozporządzenie 2022/1173). Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. Urz. UE. L Nr 183, str. 12 ze zm., dalej: rozporządzenie 2022/1172) system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia nr 2021/2116, funkcjonuje na poziomie działek referencyjnych i zawiera informacje umożliwiające wymianę danych z geoprzestrzennym wnioskiem o przyznanie pomocy, o którym mowa w art. 69 tego rozporządzenia, oraz z systemem monitorowania obszarów, o którym mowa w art. 70 tego rozporządzenia (ust. 1). W dalszej kolejności organ II instancji przywołał przepisy dotyczące "działki referencyjnej".

Dyrektor ARiMR podkreślił, że zasadnicze znaczenie miało przeanalizowanie sprawy pod kątem weryfikacji powierzchni wszystkich działek rolnych zadeklarowanych przez rolnika we wniosku na 2023 r. Organ I instancji obowiązany był określić powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru (zwaną dalej MKO) działek zadeklarowanych we wniosku, ustaloną w oparciu o analizę danych działek referencyjnej, na których położone są sporne działki rolne, zawartej w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), o którym mowa art. 68 rozporządzenia nr 2021/2116. Zgodnie z tym przepisem system identyfikacji działek rolnych stanowi system informacji geograficznej ustanowiony i regularnie aktualizowany przez państwa członkowskie na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000 (ust. 1). Organ odwoławczy omówił następnie zasady działania systemu LPIS. Zauważył ponadto, że począwszy od 2023 r. ARiMR jako agencja płatnicza działająca w sektorze rolnym zobowiązana była do wdrożenia Systemu Monitorowania Obszaru (Area Monitoring System, dalej: AMS), który został ustanowiony na podstawie zapisów art. 66 ust. 1 rozporządzenia nr 2021/2016. Zgodnie z ww. aktem, AMS stanowi część systemu zintegrowanego, w oparciu o który ARiMR udziela dopłat unijnych dla rolników, a w szczególności dopłat o charakterze obszarowym, związanych z gruntem i prowadzonymi uprawami. AMS bazuje na wykorzystaniu zobrazowań satelitarnych (w szczególności tych darmowych pochodzących z Programu COPERNICUS z satelitów typu Sentinel), które są pozyskiwane z dużą częstotliwością, tj. co 3-8 dni, dzięki czemu możliwe jest prowadzenie systematycznych długookresowych obserwacji oraz analizy danych związanych z prowadzeniem działalności rolniczej - występowanie uprawy, wegetacji roślin, zabiegi agrotechniczne (żniwa, orka, koszenie). Organ odwoławczy dodał, że w Polsce podstawą do budowy systemu LPIS, oprócz wymienionych rozporządzeń unijnych, jest ustawa z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2023 r., poz. 885).

Dyrektor ARiMR wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że powierzchnia stwierdzona wszystkich działek zgłoszonych do płatności ONW wyniosła [...] ha i była niższa od powierzchni zadeklarowanej o [...] ha. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o wyniki z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 8 do 13 czerwca 2024 r. Wyniki z czynności kontrolnych zawarto w raporcie pokontrolnym, który wraz ze szkicami (54 sztuk) oraz licznymi fotografiami (374 sztuk), przedstawia gospodarstwo rolne skarżącego i miał zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, gdyż wpłynął na ustalenie przez organ wysokości przyznanych skarżącemu płatności. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wyznaczając powierzchnie kwalifikowalne, uwzględnił wyniki kontroli na miejscu, jaka miała miejsce w gospodarstwie rolnika.

W przypadku działki rolnej: [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha, [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha, [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha, [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha, [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha, [...] o zadeklarowanie powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha; [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha, [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha, [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha, [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha, [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha, [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha, [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha.

Dodatkowo w przypadku działek rolnych [...] i [...], organ I instancji wyjaśnił, że pomimo powierzchni stwierdzonej [...] ha i [...] ha, wykluczeniu z płatności podlegały całe powierzchnie działek rolnych, bowiem działki nie spełniają warunku uznania ich za działkę rolną.

W ocenie Dyrektora ARiMR sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz ich wyniki nie budzą zastrzeżeń. W raporcie pokontrolnym opisano nie tylko wyniki tych czynności, ale także dołączono dokumentację fotograficzną obrazującą rzeczywisty stan zgłoszonych do płatności upraw na zadeklarowanych przez skarżącego działkach rolnych. Ponadto sporządzono szkice działek rolnych, na których naniesiono obszary użytkowane, tereny niekwalifikujące się do płatności ze wskazaniem kierunku wykonania fotografii. Dokonując porównania tak sporządzonej dokumentacji z przeprowadzonego wywiadu i ortofotomap z wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności oraz z załączonym do wniosku materiałem graficznym, organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia Kierownika ARiMR w tym zakresie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Na podstawie analizy materiałów sporządzonych podczas kontroli organ odwoławczy wskazał, że w przypadku działki rolnej [...] inspektorzy potwierdzili powierzchnię deklarowaną. W przypadku pozostałych działek rolnych [...] oraz [...] powierzchnia stwierdzona była mniejsza od powierzchni deklarowanej. Organ odwoławczy w tabeli przedstawił ustalenia z kontroli na miejscu z uwzględnieniem kodów pokontrolnych, które wpłynęły na ustalenie powierzchni stwierdzonej (str.13 decyzji). Organ odwoławczy wskazał, że szczegółowa analiza poszycia terenu wskazuje, że sporne działki w 2023 r. nie były użytkowane rolniczo na powierzchniach wskazanych we wniosku. Na fotografiach wykonanych podczas kontroli widać wyraźnie, iż wykluczone powierzchnie w granicach tych działek porośnięte są niepożądaną roślinnością (samosiejki drzew, chwasty, wysoka roślinność, obszar użytkowany przez innego rolnika). Zdaniem organu odwoławczego, stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli dokonanej w gospodarstwie skarżącego jest bezsporny, a wyniki kontroli, z uwagi na zastosowane kody pokontrolne i stwierdzone nieprawidłowości, mają wpływ na ustalenie prawidłowej powierzchni, do której przysługuje wsparcie za 2023 rok. Inspektorzy terenowi stwierdzili występowanie na działkach samosiejek drzew oraz silnie porastającą roślinność, wskazującą na nieprzeprowadzanie zabiegów agrotechnicznych przez dłuższy okres. Dyrektor ARiMR zauważył, że na zdjęciach pokontrolnych wyraźnie widać, że działki są porośnięte niepożądaną roślinnością (chwasty, krzewy, samosiejki drzew), których występowanie niewątpliwie wskazuje na brak utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej.

Dyrektor ARiMR zauważył, że co prawda kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniach od 8 do 13 czerwca 2024 r., jednak – jego zdaniem – jej wyniki odnoszą się również do kampanii 2023 r. Deklarowane do płatności grunty użytkowane są jak trwałe użytki zielone (TUZ), na których nie dokonuje się płodozmianu i z reguły corocznie użytkuje się je w ten sam sposób. Zmiana ich powierzchni wynikać może z ich przekształcenia na grunt omy bądź z wykonania koszenia w sposób nieprawidłowy lub z uwagi na brak koszenia w danym roku. Niedokładne koszenie powoduje wzrost niepożądanej roślinności (chwasty, krzewy, samosiejki drzew), co w konsekwencji przekłada się na stwierdzenie, że cała działka rolna, albo jej część, z uwagi na występowanie niepożądanej roślinności, nie jest użytkowana zgodnie z dobrą kulturą rolną. Termin utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej nie jest dowolny, lecz określony w przepisach prawa. Grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW, czego strona nie dopełniła. Stan działek, uwidoczniony na zdjęciach, wykonanych podczas inspekcji terenowej wskazuje, że na spornych działkach wykonywane zabiegi koszenia nie obejmowały całych zgłoszonych do płatności powierzchni, na długo przed przeprowadzeniem czynności kontrolnych.

Organ odwoławczy podkreślił, że dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w postaci szkiców pokontrolnych, fotografii i porównał je z dostępną w systemie informatycznym ortofotomapą datowaną na dzień 4 maja 2023 r. W kolejnej części decyzji Dyrektor ARiMR na str. 14-22 zamieścił zdjęcia z ortofotomapy z 4 maja 2023 r. dotyczące spornych działek i porównał je do zdjęć wykonanych podczas kontroli na miejscu w czerwcu 2024 r. Dodał, że przedstawiony na zdjęciach stan kontrolowanych działek wskazuje, że na obszarach wyłączonych z płatności poszycie terenu stanowią: samosiejki drzew, zakrzaczenia, wysoka niepożądana roślinność, obszar użytkowany przez innego rolnika, nie stanowiący TUZ. Wysokość samosiejek oraz ich zagęszczenie wskazuje, że istnieją na działce już dłuższy czas. Gdyby całe zadeklarowane powierzchnie działek rolnych były wykoszone, tak jak wskazują na to przepisy prawa, tj. do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW, większość niepożądanej roślinności nie byłaby w tak zaawansowanym wzroście.

W odniesieniu do treści złożonego odwołania, w którym skarżący wskazał, że zgodnie z wynikiem monitoringu satelitarnego, na powierzchni [...] ha została potwierdzana działalność rolnicza, organ II instancji zaznaczył, że przekazane wyniki nie były ostateczne i podlegały dodatkowej weryfikacji na dalszym etapie kontroli administracyjnej, poprzez interpretację informacji z alternatywnych źródeł danych takich jak: ortofotomapy lotnicze i satelitarne, kontrole na miejscu czy zdjęcia geotagowane. Taki komunikat widoczny był wraz z wynikami z monitoringu satelitarnego.

Odnosząc się do wyliczeń geodety dołączonych przez skarżącego do skargi od decyzji z dnia 30 września 2024 r. organ odwoławczy podkreślił, że poza pisemnym wyjaśnieniem nie przedłożono żadnego dokumentu na okoliczność dokonania przez geodetę stosownych pomiarów. Geodeta nie wydał zaświadczenia o dokonanych pomiarach, nie przedstawił wyników dokonanej przez siebie analizy z podaniem powierzchni zmierzonych przez niego na spornych działkach. W piśmie geodeta używa natomiast stwierdzeń: "uważam" czy "według mnie", które – zdaniem organu II instancji -potraktować można jako subiektywną ocenę, a ponadto geodeta nie jest osobą uprawnioną do weryfikowania sposobu użytkowania deklarowanych działek w ramach złożonego wniosku o płatności. Odnosząc się do nieprawidłowego zdaniem geodety wyliczenia przedeklarowanej powierzchni, Dyrektor ARiMR dokonał stosownych wyliczeń procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych, a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania i stwierdził, że wartość 23,81% została przez organ I instancji wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Następnie organ odwoławczy przedstawił sposób dokonanego obliczenia.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy o Planie Strategicznym, przez procedowanie uniemożliwiające stronie realizację jej uprawnień procesowych, gdyż strona nie miała szans na zgłoszenie żądania z tego przepisu, skoro o wpływie akt do organu z WSA mogła dowiedzieć się jedynie z przelewu kosztów sądowych ARiMR z 29 października 2025 r., a decyzja wydana została 4 listopada 2025 r., przy czym skarżący w dniach 29 października 2025 r., 31 października 2025 r. i 3 listopada 2025 r. był w [...] w godzinach od około 10:00 do 19:00, co oznacza, że nawet gdyby w każdy dzień roboczy poza [...] sprawdzał konto, to powinien założyć, że natychmiast musi składać żądania i przewidzieć, że organ nie przeprowadzi postępowania dowodowego i nie wykona wiążących zaleceń WSA w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego;

2. naruszenie przepisów Unii Europejskiej przez procedowanie w sposób naruszający unijne prawo do wysłuchania;

3. naruszenie art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie - wiążącego organ - wskazania WSA co do dalszego postępowania, wyrażonego w pisemnym uzasadnieniu wyroku, zgodnie z którym w ramach postępowania dowodowego powinny być zgromadzone dowody, a "jeżeli pozyskane dowody (mapy) będą budzić wątpliwości co do wielkości działki, czy też strona skarżąca będzie sprzeciwiała się ustalonym na jej podstawie twierdzeniom, organ nadzoru nie będzie mógł wydać decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, a jako dowód zaś winien - zgodnie z art. 75 k.p.a. - dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem", wówczas gdy organ II instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, a jedynie natychmiast po wpływie akt sprawy z Sądu wydał nową decyzję z dodanymi mapkami z ortofotomapy z 4 maja 2023 r. (zresztą zamiast jak zalecił WSA w uzasadnieniu wyroku z mapami z czerwca 2023 r.), mimo że skarżący jasno sprzeciwił się twierdzeniom organu w zakresie powierzchni chociażby poprzez złożenie opinii geodety, który ocenił ustalenia kontrolne oraz ortofotomapę z 2023 r., jako nie prowadzące do ustalenia powierzchni zgodnej z twierdzeniami organu. Tym samym strona oczekiwała, że zgodnie z zalecaniami WSA musi poznać dowody (mapy) i jeżeli będą one budziły jej wątpliwości, to będzie mogła się im sprzeciwić. Tymczasem po wpływie akt do organu z WSA strona nie otrzymała jakiejkolwiek informacji, zaś decyzję wydano w przedziale 3 dni roboczych pomiędzy dniem przelewu kosztów (z którego strona mogła dowiedzieć się, że akta są już przesłane przez Sąd do organu), a dniem wydania decyzji, z czego w tym przedziale 3 dni trwały [...] od 10:00 do 19:00;

4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sposób wskazany w powyższych zarzutach oraz przez nieustosunkowanie się do opinii prywatnej uprawnionego geodety złożonej w sprawie;

5. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i błędnych wyliczeń powierzchni wyłączonej, mające wpływ na rozstrzygnięcie, albowiem:

A) w ocenie geodety H. S., dokonanej po analizie najnowszej dostępnej ortofotomapy z 2023 r., powierzchnie rolne powinny być ponownie zmierzone na niektórych działkach, ponieważ są zbyt małe. Dotyczy to np. działek [...], działki [...], która, zdaniem geodety, powinna zostać zaliczona w całości tj. [...] ha, z kolei rozliczenia działek [...] są tak niejasne, że nie można dokonać sprawdzenia prawidłowości pomiarów,

B) co do działek [...], to działka [...] policzona została tak, że w decyzjach, bazujących na raporcie, jest jako wspólna dla działek [...]. Dzielenie działki i dodawanie do innych powierzchni nie zostało wcale wyjaśnione w decyzji ani raporcie i nie jest możliwym dokonanie sprawdzenia jak działki zostały rozliczone, co uniemożliwia dokonanie sprawdzenia w tym zakresie, ponadto ewidencyjnie działka [...] ma powierzchnię [...] ha, działka [...] ma powierzchnię [...] ha, a działka [...] - [...] ha. Razem łączna ewidencyjna powierzchnia to [...] ha, a organ przyjął [...] ha,

C) działki [...] (oznaczona przez organy jako [...]) i [...] (oznaczona przez organy jako [...]) organ pomierzył łącznie, co dało mu łączną powierzchnię obu działek [...] ha (zgodnie z raportem i ustaleniami decyzji). Tymczasem powierzchnia ewidencyjna samej tylko działki [...] to [...] ha. Z raportu wynika, że organ przeprowadził następujące działanie: łączna powierzchnia obu działek [...] ha minus wyłączenia: ([...] ha = [...] ha). Nawet gdyby wszystkie te wyłączenia dotyczyły tylko jednej działki [...], to powierzchnia ustalona przez organ winna wynosić [...] ha, a nie [...] ha (co daje różnicę na jednej tylko działce [...] ha),

D) co do działki [...] organ przyjął, że ma ona powierzchnię [...] ha, wyłączenia to [...] ha, co dało powierzchnię użytkową [...] ha. Natomiast zgodnie z ewidencją działka ta ma [...] ha, a nie [...] ha. Skoro zatem rolnik we wniosku wskazał nie [...] ha ale [...] ha, to już przed wnioskiem dokonano zmniejszenia powierzchni, a potem w czasie kontroli dokonano tego ponownie,

E) co do działki w [...]. nr [...] to powierzchnia ewidencyjna wynosi [...] ha, a we wniosku o dopłaty rolnik podał tylko [...] ha. Organ wyłączył [...] ha od powierzchni [...] ha, gubiąc obszar stanowiący różnicę między ewidencyjną powierzchnią działki, a tym co rolnik zadeklarował,

F) organ nie uwzględnił, że w systemie elektronicznym działki mają punkty graniczne opisane jako "nieustalone" i "niespełniające wymagań dokładnościowych". To powoduje, że pomniejszając powierzchnie działek o dany obszar nie można mieć pewności, że te odejmowane powierzchnie należą na pewno do przedmiotowej działki.

- co ma kluczowe znaczenie dla sprawy, albowiem organy przyjęły, że sankcja w postaci odmowy płatności warunkowana jest tym, aby powierzchnia wyłączona w wyniku kontroli stanowiła więcej niż 20 % powierzchni stwierdzonej w kontroli. Tym samym, hipotetycznie przyjmując tok myślenia organów wykazanie błędów organów w liczeniu wyłączonej powierzchni zaledwie o [...] ha powoduje, że nie można zastosować przepisu o odmowie dopłat w całości, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonych decyzji.

6. naruszenie zasad praworządności i zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych przez nierzetelne, nieprawidłowe pomiary, zawyżające powierzchnię wyłączoną w stosunku do ortofotomapy z 2023 r., na podstawie której geodecie wyszły inne pomiary niż organowi;

7. naruszenie art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, poprzez ich niezastosowanie co powodowało, że wystąpiły przesłanki odstąpienia od dochodzenia od skarżącego kwoty pobranych płatności, co winno być rozpoznane z urzędu przez organy przy wydawaniu decyzji odmawiającej przyznania płatności;

8. naruszenie § 45 ust. 1 rozporządzenia ministra rolnictwa i rozwoju wsi w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach planu strategicznego dla wspólnej polityki rolnej na lata 2023-2027 z dnia 10 marca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 482) przez wyliczenie proporcji w sposób sprzeczny z literalnym brzmieniem tego przepisu, który wymaga do odmowy płatności, aby różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie danej płatności obszarowej, a obszarem zatwierdzonym była więcej niż 20 %, wówczas gdy podstawiając ustalenia organu II instancji wychodzi 18,8811 %.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji II instancji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że sprawa skarżącego dotycząca płatności ONW w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 za rok 2023 była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 10 lipca 2025 r. (sygn. akt III SA/Wr 472/24) uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu z dnia 30 września 2024 r. nr 9001-2024-000443.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oznacza, że w tym zakresie nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi w tym orzeczeniu. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, zastosowania określonego przepisu do danego rozstrzygnięcia. Celem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku jest więc wytyczenie kierunku działań organów przy ponownym załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I GSK 2395/05). W konsekwencji organ ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany jest do wykonania wytycznych zawartych w wyroku Sądu.

Sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 472/24 wskazał, że na podstawie przedstawionych akt administracyjnych nie jest w stanie ocenić, czy organ zasadnie wykluczył sporną powierzchnię z płatności. Sąd nie podważył przy tym zasadności korzystania z dowodu jakim jest ortofotomapa. Podkreślił jednak, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek zdjęć z ortofotomapy z 2023 r., które potwierdzałyby stanowisko organu, co miało istotne znaczenie wobec zarzutów skarżącego, zgodnie z którymi zadeklarowana przez niego powierzchnia była prawidłowa. Sąd dodał, że stwierdzenie nieprawidłowości przez organ nie może ograniczyć się do podania pewnych ustaleń, których w żaden sposób Sąd nie może obiektywnie zweryfikować. Co istotne skarżący również takiej możliwości nie ma. Reasumując Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu będzie uzupełnienie akt administracyjnych o materiał dowodowy pozwalający zweryfikować zawarte w decyzji twierdzenia, co do powierzchni podlegającej wykluczeniu z płatności.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczył powierzchni uprawnionej do płatności ONW. Skarżący we wniosku zadeklarował działki o łącznej powierzchni [...] ha, zdaniem natomiast organów powierzchnia działek rolnych uprawniona do płatności wynosiła [...] ha. Skarżący w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji argumentował, że działki są faktycznie użytkowane przez niego jako trwały użytek zielony utrzymywany w dobrej kulturze rolnej na zgłoszonej do płatności powierzchni. Działki te mają nieregularne kształty, są na nich wzniesienia i pagórki, które są ciężkie do zmierzenia. Wskazał, że z urządzeń GPS zamontowanych w ciągniku wynika, że powierzchnia wykoszona wskazywała areał [...] ha. W skardze skarżący powołał się na wyliczenia dokonane na podstawie analizy ortofotomapy z 2023 r. przez geodetę, z których wynikała inna powierzchnia działek uprawnionych do płatności, niż wskazywał organ (na te same wyliczenia geodety skarżący powoływał się wnosząc skargę od uchylonej decyzji z 30 września 2024 r.)

Na gruncie prawa krajowego tryb i warunki przyznawania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami do gruntów rolnych na rok 2023 uregulowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2023, poz. 483 ze zm., dalej: rozporządzeniem ONW), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym płatności ONW są przyznawane rolnikowi do użytków rolnych będących w jego posiadaniu położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, którymi są obszary określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 dotyczących szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, jeżeli: 1) prowadzi na tych użytkach rolnych działalność rolniczą; 2) łączna powierzchnia tych użytków rolnych wynosi nie mniej niż 1 ha. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW płatność ONW przyznaje się rolnikowi do powierzchni użytków rolnych: 1) położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115. zwanych dalej "obszarami ONW", wynoszącej nie więcej niż 75 ha (maksymalny limit) oraz 2) jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach podstawowego wsparcia dochodów do celów zrównoważoności, o którym mowa w art. 16 ust. 2 lit. a rozporządzenia 2021/2115, zwanego dalej "podstawowym wsparciem dochodów". Jeżeli rolnik ubiega się równocześnie o przyznanie płatności ONW i podstawowego wsparcia dochodów, uznaje się, że użytki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie podstawowego wsparcia dochodów położone na obszarach ONW są również zadeklarowane do płatności ONW (§ 7 rozporządzenia ONW).

Stosownie do art. 100 ustawy o Planie Strategicznym, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w zakresie przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych, spełniania warunków przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej oraz zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną określonych w postanowieniach Planu, wytycznych instytucji zarządzającej, regulaminie naboru wniosków o przyznanie pomocy oraz umowie o przyznaniu pomocy i pomocy technicznej albo decyzji o przyznaniu pomocy (ust. 1). Kontrole administracyjne są przeprowadzane w odniesieniu do wszystkich wniosków o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o płatność (ust. 2). Kontrole administracyjne wniosków o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o płatność obejmują elementy, których sprawdzenie jest niezbędne w celu przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej, a których kontrola jest uzasadniona i możliwa w ramach kontroli administracyjnych, i mogą obejmować w szczególności weryfikację: 1) poprawności i kompletności informacji podanych w tych wnioskach; 2) terminowości złożenia tych wniosków; 3) zgodności z warunkami przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej; 4) kwalifikowalności kosztów; 5) racjonalności kosztów; 6) prawidłowości poniesionych kosztów i dokonanych płatności; 7) zrealizowania zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną (ust. 4). Kontrola na miejscu ma na celu sprawdzenie, czy realizacja operacji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego lub czy zostały spełnione warunki przyznania lub wypłaty pomocy lub pomocy technicznej, lub czy są realizowane lub zostały zrealizowane zobowiązania związane z przyznaną pomocą lub pomocą techniczną, które mogą być sprawdzone podczas kontroli na miejscu i nie były przedmiotem kontroli administracyjnej (ust. 5).

Zgodnie z art. 59 ust. 2 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia 2021/2116 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem Unii regulującym interwencje unijne oraz podejmują działania niezbędne do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania swoich systemów zarządzania i kontroli oraz legalności i prawidłowości wydatków zadeklarowanych Komisji. Stosownie natomiast do art. 60 zdanie pierwsze tego rozporządzenia systemy zarządzania i kontroli ustanowione przez państwa członkowskie zgodnie z art. 59 ust. 2 obejmują systematyczne kontrole, ukierunkowane między innymi na obszary, w których ryzyko wystąpienia błędu jest największe. W myśl art. 65 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2021/2116 każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli ("system zintegrowany"). System zintegrowany stosuje się do interwencji w formie płatności obszarowych i interwencji z tytułu zwierząt, wymienionych w tytule III rozdział II i IV rozporządzenia (UE) 2021/2115, oraz do środków, o których mowa w rozdziale IV rozporządzenia (UE) nr 228/2013 i rozdziale IV rozporządzenia (UE) nr 229/2013. Natomiast w myśl art. 65 ust. 4 lit. b) ww. rozporządzenia, system monitorowania obszarów oznacza procedurę regularnych i systematycznych obserwacji, śledzenia i oceny działalności i praktyk rolniczych na użytkach rolnych na podstawie danych satelitarnych zebranych przez satelity Sentinel systemu Copernicus lub innych danych o co najmniej równoważnej wartości. Zgodnie z art. 66 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116 system zintegrowany obejmuje następujące elementy: a) system identyfikacji działek rolnych; b) system wniosków geoprzestrzennych oraz - w stosownych przypadkach - wniosków o przyznanie pomocy z tytułu zwierząt; c) system monitorowania obszarów; d) system identyfikacji beneficjentów interwencji i środków, o których mowa w art. 65 ust. 2; e) system kontroli i kar; f) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności; g) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji zwierząt. Jak stanowi art. 68 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116 system identyfikacji działek rolnych stanowi system informacji geograficznej ustanowiony i regularnie aktualizowany przez państwa członkowskie na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000.

W myśl art. 70 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116, państwa członkowskie ustanawiają i stosują system monitorowania obszarów, który ma zacząć funkcjonować od dnia 1 stycznia 2023 r. Jeżeli pełne uruchomienie systemu od tego dnia nie jest możliwe w związku z ograniczeniami technicznymi, państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o ustanowieniu i stopniowym rozpoczęciu działania takiego systemu, przekazując informacje jedynie na potrzeby ograniczonej liczby interwencji. Niemniej jednak od dnia 1 stycznia 2024 r. system monitorowania obszarów we wszystkich państwach członkowskich musi w pełni funkcjonować.

Zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 2022/1172 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia (UE) 2021/2116, funkcjonuje na poziomie działek referencyjnych i zawiera informacje umożliwiające wymianę danych z geoprzestrzennym wnioskiem o przyznanie pomocy, o którym mowa w art. 69 tego rozporządzenia, oraz z systemem monitorowania obszarów, o którym mowa w art. 70 tego rozporządzenia (ust. 1). Do celów niniejszego rozporządzenia "działka referencyjna" oznacza wyznaczony obszar geograficzny z niepowtarzalnym numerem identyfikacyjnym, zarejestrowany w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia (UE) 2021/2116. Działka referencyjna zawiera jednostkę gruntu reprezentującą powierzchnię użytków rolnych, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2021/2115. W stosownych przypadkach działka referencyjna zawiera również grunty nierolnicze uznane przez państwa członkowskie za kwalifikujące się do otrzymania wsparcia w ramach interwencji obszarowych, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) 2021/2116 (ust. 2). Działki referencyjne służą jako podstawa do wspierania beneficjentów w składaniu wniosków geoprzestrzennych w ramach interwencji obszarowych, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) 2021/2116 (ust. 3). Państwa członkowskie wyznaczają działki referencyjne w sposób zapewniający, aby każda działka była stabilna w czasie, mierzalna, umożliwiała niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej działki rolnej i jednostki gruntów nierolniczych uznanych przez państwa członkowskie za kwalifikujące się do otrzymania wsparcia w ramach interwencji obszarowych, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) 2021/2116, zadeklarowanych corocznie (ust. 4). Państwa członkowskie zapewniają aktualizację informacji dotyczących wszystkich działek referencyjnych w systemie identyfikacji co najmniej raz na trzy lata. Ponadto państwa członkowskie co roku uwzględniają wszystkie dostępne informacje z wniosku geoprzestrzennego, systemu monitorowania obszarów lub innego wiarygodnego źródła (ust. 5). Państwa członkowskie zapewniają, aby system identyfikacji działek rolnych zawierał informacje niezbędne do pozyskiwania danych istotnych dla prawidłowej sprawozdawczości na temat wskaźników, o których mowa w art. 66 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/2116 (ust. 6).

W ocenie Sądu organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę wykonał zalecenia zawarte w wyroku w o sygn. akt III SA/Wr 472/24. Przypomnieć należy, że zasadniczym zarzutem sformułowanym przez Sąd w poprzednim wyroku był brak możliwości zweryfikowania podanych przez organ ustaleń co do powierzchni wykluczonych z płatności. Organ odwoławczy powołał się bowiem na dokonaną analizę zdjęć z ortofotomapy z maja 2024 r., nie dołączając jednak ich wydruków, co miało istotne znaczenie wobec zarzutów skarżącego, który kwestionował wyłączoną z płatności powierzchnię. W obecnie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zamieścił zdjęcia z ortofotomap z 4 maja 2023 r., na których zaznaczył obszary wyłączone z płatności. Dokonał także porównania tych zdjęć ze zdjęciami z kontroli na miejscu z czerwca 2024 r. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zgodnie z art. 65 i 66 rozporządzenia nr 2021/2116 prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli obejmujący między innymi system identyfikacji działek rolnych (ang. Land Parcel Identification System – LPIS), który w myśl art. 68 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia ustanawiany jest na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000. LPIS pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. System LPIS/GIS stanowi w ARiMR jedną centralną bazę danych, zasilaną z kilku źródeł danych, przez co granice i powierzchnie działek ewidencyjnych (referencyjnych) stanowią uniwersalną bazę do wyliczenia powierzchni odniesienia w LPIS dla różnych schematów pomocowych. Baza ta stanowi jedno z głównych narzędzi, jakimi organy Agencji winny się posługiwać w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnych wniosków zgodnie z art. 59 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia 2021/2116, które mają na celu weryfikację zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi przez producentów rolnych we wniosku a m.in. powierzchniami działek zawartych w referencyjnym systemie LPIS. Wskazać zatem należy, że w przypadku stwierdzenia, iż powierzchnia zgłaszana do płatności przez wnioskodawcę jest większa niż wynika to z danych LPIS, redukuje się ją o rozpoznane powierzchnie nieuprawnione, a dopłaty są naliczane do właściwej powierzchni. Dodać trzeba, że ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15). Należy również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym tenże Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że zazwyczaj ustalenie powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortofotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów.

Wobec powyższego, już same zdjęcia z ortofotomapy były wystarczające do stwierdzenia nieprawidłowości na spornych działkach i co do zasady mogły stanowić samodzielnie podstawę do zakwestionowania powierzchni uprawnionej do płatności. Dodatkowo jednak organy wskazały, że również ustalenia z kontroli na miejscu, która została przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego w czerwcu 2024 r. stanowiły podstawę do zakwestionowania zadeklarowanej powierzchni. Na fotografiach wykonanych podczas kontroli widać, iż wykluczone powierzchnie w granicach tych działek porośnięte są niepożądaną roślinnością (samosiejki drzew, chwasty, wysoka roślinność), a stan tej roślinności – jak podkreślił organ odwoławczy – wskazuje, że na spornych działkach nie wykonywano, na całej zgłoszonej do płatności powierzchni, zabiegów koszenia, na długo przed przeprowadzeniem czynności kontrolnych.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy o Planie Strategicznym, poprzez niepoinformowanie skarżącego o zwrocie akt organowi II instancji celem dalszego procedowania i niezapewnienie mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy o Planie Strategicznym w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący nie złożył żądania, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Ponadto skarżący, mając wiedzę, że Sąd uchylił zaskarżoną poprzednio decyzję, mógł z własnej inicjatywy składać do organu ewentualne dowody, które pozwoliłyby na poczynienie odmiennych ustaleń dotyczących powierzchni działek. Słusznie podkreślił przy tym organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że Sąd nakazał uzupełnić akta administracyjne o zdjęcia z ortofotomapy, na którą organ powoływał się w decyzji z 30 września 2024 r., a których w aktach administracyjnych nie było. Organ II instancji nie przeprowadził więc nowego dowodu. Zgodzić należy się przy tym z pełnomocnikiem skarżącego, że Sąd wskazał, że w sprawie zasadnicze znaczenie powinna mieć ortofotomapa z czerwca 2023 r. Nie mniej jednak Agencja dokonuje aktualizacji ortofotomap w cyklu 3-letnim i jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę ortofotomapa z czerwca 2023 r. nie istnieje. Organ dysponował natomiast ortofotomapą z 4 maja 2023 r., zresztą na podstawie ortofotomapy z tej daty organ dokonał weryfikacji spornych działek w decyzji z 30 września 2024 r. Na uwzględnienie nie mogły też zasługiwać zarzuty formułowane w oparciu o art. 8 i art. 9 k.p.a. Naturalnie, deklarowane przez skarżącego obszary mające zostać objęte płatnościami są następczo kontrolowane przez organ, co miało miejsce także w sprawie niniejszej, jednakże działalność organu w tym zakresie ma charakter weryfikacyjny, różniący się znacznie od typowego postępowania dowodowego uregulowanego przepisami k.p.a.

Podkreślić także trzeba, że skarżący złożył opinię geodety, który ocenił ortofotomapę z 2023 r., wskazując, że w przypadku działek rolnych [...] powierzchnie powinny zostać uznane w całości, natomiast w przypadku działek rolnych [...] wyliczenia są niejasne, bowiem nie można dokonać sprawdzenia prawidłowości dokonanych pomiarów. Do skargi dotyczącej decyzji z 30 września 2024 r. skarżący dołączył pismo geodety. W obecnie zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniom skargi, organ odniósł się do pisma geodety i zawartych tam twierdzeń. Słusznie zauważył, że geodeta poza złożeniem pisemnego wyjaśnienia, nie przedstawił żadnych innych dowodów potwierdzających wykonaną przez siebie analizę, np. zrzutów przedstawiających wykonane pomiary na ortofotomapie z 2023 r. albo wykonanych pomiarów w terenie. Nie wskazano również metody dokonania pomiarów, za pomocą jakich urządzeń i w jakim systemie geodeta zweryfikował prawidłowość użytkowanych przez stronę działek. Ponadto w piśmie geodeta używa sformułowań "uważam" czy "według mnie", które – jak zasadnie zauważył organ odwoławczy – można potraktować, jako subiektywną ocenę.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, zgodnie z którą obszar ustalony był przez skarżącego w oparciu o system informacji geograficznej, wskazać trzeba, że to beneficjenci pozostają odpowiedzialni za złożenie prawidłowego wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, a więc w stosownych przypadkach, powinni oni dokonać koniecznych poprawek i zmian w z góry ustalonym formularzu. Zgodnie bowiem z motywem 6 rozporządzenia wykonawczego nr 2022/1173, aby ułatwić proces składania wniosków o przyznanie pomocy, państwa członkowskie powinny dostarczyć wstępnie wypełnione formularze zawierające wszystkie informacje istotne dla beneficjentów oraz najnowsze zaktualizowane formularze. Państwa członkowskie powinny zapobiegać nieprawidłowościom, zezwalając na wprowadzanie zmian do wstępnie wypełnionych formularzy i udostępniając ostrzeżenia ze wskazówkami pomagające beneficjentowi w określeniu potencjalnych niezgodności i prawidłowym złożeniu wniosku. Państwa członkowskie powinny uwzględnić zmiany wprowadzone przez beneficjentów w celu aktualizacji informacji w bazach danych administracji krajowej.

Wskazać także trzeba, że pełnomocnik strony w skardze odwołuje się do powierzchni ewidencyjnych spornych działek. Jak słusznie zauważył natomiast organ w odpowiedzi na skargę powierzchnia ewidencyjna danej działki jest to urzędowo zarejestrowana wielkość gruntu, która widnieje w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Natomiast powierzchnia, do której przysługują płatności rolne stanowi obszar gruntów użytkowany rolniczo, którego granice są określane na podstawie ortofotomapy. Obszar gruntów użytkowanych rolniczo nie musi pokrywać się z powierzchnią ewidencyjną działki.

W ocenie Sądu organ prawidłowo także wyliczył procent przedeklarowania, a sposób wyliczenia przedstawił w uzasadnieniu decyzji.

Zgodzić należy się także z organem, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, poprzez ich niezastosowanie. Wskazane powyżej przepisy dotyczą odzyskiwania nienależnie pobranych płatności, a poza tym rozporządzenie nr 65/2011 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2015 r. natomiast rozporządzenie nr 809/2014 utraciło moc ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2023 r. Zaskarżoną decyzją odmówiono przyznania skarżącemu płatności z uwagi na przedeklarowanie powierzchni powyżej 20 % (z § 45 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich).

Mając więc na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sąd, podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.