Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej P. D. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Łukowica z dnia 27 marca 2017 r. nr XXI/126/17 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Łukowica Nr XXXIV/192/10 z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych skargę oddala.

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Uchwałę Nr XXI/126/17 Rady Gminy Łukowica z dnia 27 marca 2017 roku w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Łukowica Nr XXXIV/l92/19 z dnia 8 lipca 2010 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Wskazanej uchwale Wojewoda Małopolski zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności przepisu art. 18 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący wskazał, że dnia 31 marca 2017 roku do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego wpłynęła uchwała Nr 1/126/17 Rady Gminy Łukowica z dnia 27 marca 2017 roku w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Łukowica Nr XXXIV/192/19 z dnia 8 lipca 2010 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

Organ nadzoru, dokonując oceny ww. uchwały, powziął wątpliwości co do istnienia upoważnienia, przyznanego organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego przez ustawodawcę do podejmowania uchwał w przedmiocie stwierdzania nieważności przez radę gminy własnej uchwały.

W związku z powyższym organ nadzoru przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zwrócił się do Rady Gminy Łukowica i wskazał swoje zastrzeżenia, umożliwiając władzom gminy zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie.

W dniu 23 czerwca 2017 r. do organu nadzoru wpłynęło pismo Sekretarza Gminy Łukowica, w którym podniesiono, iż w ocenie Urzędu Gminy, w ramach tzw. autokontroli Rada Gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i stwierdzić jej nieważność. Przyjęcie takiej argumentacji i stanowiska w tej sprawie pozwoliło Radzie Gminy na podjęcie Uchwały Nr XXI/127/17 Rady Gminy Łukowica z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na Uchwałę Rady Gminy Łukowica nr XXXIV/192710 z dnia 8 lipca 2010r w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Przekazanie tej uchwały wraz ze skargą Prokuratora i odpowiedzią na skargę do WSA w Krakowie w znaczny sposób skróciło i uprościło postępowanie sądowe.

Po dokonaniu analizy całokształtu zebranych w toku postępowania wyjaśniającego materiałów organ nadzoru stwierdził, że badana uchwała rażąco narusza obowiązujący porządek prawny, co czyni koniecznym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze niniejszej skargi.

Uzasadniając zajęte stanowisko, skarżący wskazał, że dokonał analizy przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), a w szczególności przywołanych w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 54 § 3 p.p.s.a.

W ocenie organu nadzoru żaden z przepisów prawa przywołanych w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały nie może stanowić właściwego upoważnienia ustawowego do jej podjęcia. Ponadto organ nadzoru nie dostrzegł takiego przepisu w obowiązującym obecnie stanie prawnym. Także władze Gminy Łukowica nie były w stanie wskazać upoważnienia ustawowego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że uchwała podjęta została zgodnie z prawem w ramach tzw. autokontroli.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Tym samym dla podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego konieczne jest każdorazowe upoważnienie, wynikające wprost z przepisu rangi ustawowej.

W ocenie skarżącego, stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 u stawy o samorządzie gminnym, rada gminy może podejmować uchwały w wymienionych w tym przepisie sprawach, jak również stanowić w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że podejmowanie uchwał przez radę gminy może mieć miejsce, jeżeli przepis rangi ustawowej taką możliwość przewiduje.

Zdaniem skarżącego w tym przypadku żaden z przepisów takiej możliwości nie przewiduje.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łukowica wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, iż Rada Gminy Łukowica w dniu 27 marca 2017 roku podjęła Uchwałę Nr XXI/126/17 w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Gminy Łukowica z dnia 8 lipca 2010 r. Nr XXXIV/192/10 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r. poz.4273).

Podjęcie przez Radę Gminy takiej Uchwały było spowodowane wniesieniem skargi przez Prokuratora Rejonowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały Nr XXXIV/192/10 z dnia 8 lipca 2010 r. W ramach przyznanych uprawnień autokontrolnych Rada Gminy Łukowica uznała, że skoro wniesiona przez Prokuratora skarga ma usprawiedliwione podstawy, zaskarżoną w części uchwałę należy wyeliminować z obrotu prawnego. Takie działanie spowodowało przyspieszenie załatwienia sprawy, a uwzględnienie skargi przez Radę Gminy w trybie autokontroli stało się zadośćuczynieniem zasadzie ekonomiki procesowej i doprowadziło do realizacji celu wniesionej skargi.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 24 kwietnia 2017 roku wydał postanowienie w ramach postępowania o sygn. akt III SA/Kr 353/17, w którym umorzył postępowanie sądowe.

W dniu 7 sierpnia 2017 roku do Rady Gminy Łukowica wpłynęła skarga Wojewody Małopolskiego na Uchwałę Nr XXI/126/17 Rady Gminy Łukowica z dnia 27 marca 2017 roku w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Łukowica Nr XXXIV/192/19 z dnia 8 lipca 2010 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych

Rada Gminy Łukowica wskazała, że w działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę i stwierdzić jej nieważność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów organów jednostek samorządu terytorialnego.

Spór prawny w niniejszej sprawie sprawodza się do kwestii, czy rada gminy może na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. stwierdzić nieważność własnej uchwały w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzje i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Celem wprowadzenia powyższego przepisu było umożliwienie organowi administracji weryfikacji własnego działania lub bezczynności bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Przepis ten służy więc realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. i powinien być wykładany w sposób zapewniający najpełniejszą realizację tej zasady ogólnej postępowania sądowoadministracyjnego.

W doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem tej decyzji do sądu administracyjnego (por. Z. Kmieciak [w:] System Prawa Administracyjnego, Tom 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014, s. 305 i powołaną tam literaturę).

Podobny pogląd wyrażany był też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego na gruncie poprzednio obowiązujących w tym zakresie przepisów art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.) i art. 200 § 2 k.p.a.

W uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83 (OSNCP 1985, nr 10, poz. 143) Sąd Najwyższy, w odniesieniu do art. 200 § 2 k.p.a., stwierdził, że autokontrola zaskarżonej decyzji przez organ, który ją wydał, stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem decyzji do sądu administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 120) przyjęto, iż na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.) Izba Skarbowa, na której decyzję odwoławczą wniesiono skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawniona jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu podatkowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, iż uprawnienia organu dokonującego autokontroli, określone w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, stanowią samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak i samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę. Również w uzasadnieniu uchwały z dnia 20 marca 2000 r., OPS 16/99 (ONSA 2000, Nr 3, poz. 94) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowi samoistną i wyjątkową podstawę prawną do weryfikacji przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia zaskarżonego do NSA. Ponadto w uchwale tej Sąd wskazał, że uwzględnienie przez organ administracji publicznej "skargi w całości" polegać może na wydaniu przez ten organ jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 22 ust. 1 ustawy o NSA. Przyjęcie innego stanowiska, a w szczególności zgoda na to, iż ustawa o NSA nadaje różną treść tej samej kategorii pojęciowej tj. "uwzględnieniu skargi" w przepisie art. 22 ust. 1 i art. 38 ust. 2 byłoby sprzeczne z dyrektywami wykładni językowej.

W wyroku z dnia 18 listopada 2011 r., I OSK 630/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie określał szczegółowo przesłanek do skorzystania z możliwości w nim zawartych ani też prawnych form, w jakich miało nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości". W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy chodzi o wykładnię tego przepisu, wyrażane były także poglądy, że art. 38 ust. 2 ustawy o NSA upoważnia organ administracji publicznej do uwzględnienia skargi w całości, a zatem do wydania rozstrzygnięcia jakie w rozumieniu ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi uwzględnienie tego środka prawnego. Chodzi tutaj o rodzaje rozstrzygnięć, które zostały wymienione w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o NSA. Oznacza to, że organ może w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy o NSA uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem. Rodzaj rozstrzygnięcia zależeć zaś będzie w konkretnej sprawie od przedmiotu zaskarżenia i sformułowanego w skardze żądania strony (patrz np. wyrok NSA z 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, LEX nr 149489, wyrok NSA z 17 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 2271/99, LEX nr 423970, wyrok NSA z 21 marca 2002 r., III SA 2807/00, LEX nr 54305).

Art. 54 § 3 p.p.s.a. reguluje w istocie instytucję tożsamą z uregulowaną uprzednio w art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w związku z czym poglądy wyrażone w powołanych wyżej uchwałach i wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowują swoją aktualność, mimo zmiany stanu prawnego.

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14, (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), iż przedstawione wyżej argumenty przemawiają za przyjęciem, iż przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., pomimo tego, iż zawarty jest w ustawie procesowej, jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przed sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi (art. 145-150 p.p.s.a.). Przesłankami zastosowania tego przepisu przez organ są: uwzględnienie skargi w całości oraz zachowanie terminu (do dnia rozpoczęcia rozprawy). Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli w zakresie wyboru form i rodzaju rozstrzygnięcia sprawy jest powiązane z treścią żądania skargi oraz z przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny i nie zawiera żadnych wyłączeń, przedmiotowych lub podmiotowych. Należy zatem przyjąć, że przepis ten odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady gminy, w tym również stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Jedynym ograniczeniem zastosowania przez organ art. 54 § 3 p.p.s.a. jest to, aby organ, uwzględniając skargę, działał "w zakresie swojej właściwości". Właściwość organu to zdolność prawna do rozstrzygania określonego rodzaju spraw. W ocenie Sadu pojęcie "właściwości" w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. powinno być rozumiane podobnie jak na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku art. 54 § 3 p.p.s.a. chodzi więc o zachowanie właściwości rzeczowej i miejscowej organu. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Właściwość rzeczową trzeba ustalać na podstawie przepisów ustaw materialnoprawnych oraz tych przepisów ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Należy podkreślić, że do zakresu pojęcia właściwości rzeczowej organu nie należy forma ani rodzaj podjętego rozstrzygnięcia.

W postanowieniu z dnia 29 grudnia 2009 r., II OW 73/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uwzględnienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy (obecnie - w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi), to nie ulega wątpliwości, iż z instytucji autokontroli może skorzystać jedynie organ administracji publicznej, któremu w tym właśnie czasie, tj. w terminie trzydziestu dni od dania otrzymania skargi, przysługują kompetencje do rozstrzygania danego rodzaju spraw administracyjnych. A zatem, warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest posiadanie przez organ administracji publicznej - w dacie korzystania z tego uprawnienia - kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że rada gminy posiada kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Stanowi o tym art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1449 ze zm.). W myśl ust. 1 tego przepisu do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 powyższej ustawy ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Skoro zatem rada gminy jest właściwa, a więc posiada zdolność prawną do władczego rozstrzygania w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych, to "w zakresie swojej właściwości" może także uwzględnić skargę na uchwałę w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, stwierdzając jej nieważność na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Przepisy art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozbawiają rady gminy prawa do zastosowania trybu autokontroli poprzez stwierdzenie nieważności wydanej przez nią uchwały zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast przepis art. 93 ust. 1 tej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołane przepisy regulują jedynie tryb postępowania nadzorczego i mają zastosowanie do momentu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Po wniesieniu skargi zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem również art. 54 § 3 p.p.s.a. To, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przyznają uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyłącznie organowi nadzoru, nie wyklucza możliwości stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Czym innym jest bowiem postępowanie nadzorcze prowadzone przez organ nadzoru na podstawie art. 85-92 ustawy o samorządzie gminnym, a czym innym postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą organu nadzoru.

Powyższe argumenty przemawiają za przyjęciem stanowiska, iż rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych i stwierdzić jej nieważność. Pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej.

Sąd zdaje obie sprawę z faktu, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w rozważanej kwestii w pełni jednolite, nie podziela jednak stanowisk wyrażonych w odmiennych orzeczeniach.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w oparciu o art. 151 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi.