Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Andrzej Kuba Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. Spółki Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 595/07 w sprawie ze skargi T. P. Spółki Akcyjnej w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w części w jakiej oddalono skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w zakresie w jakim postanowieniem tym utrzymano w mocy pkt 2 postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] - i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w W. na rzecz T. P. Spółki Akcyjnej w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 595/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w W. (dalej T. S.A.) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji z dnia [...] września 2006 r. nr [...].

Sąd I instancji orzekał w następująco przedstawionym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Prezes UKE stwierdził, iż na rynku świadczenia usług zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T. S.A., zgodnie z obszarem sieci, w której występuje zakończenie połączenia, nie występuje skuteczna konkurencja (pkt I decyzji) i wyznaczył T. S.A. jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego zajmującego znaczącą pozycję na tym rynku (pkt II decyzji), a także nałożył obowiązki regulacyjne (pkt III decyzji). Wśród obowiązków regulacyjnych znalazły się:

1) obowiązek zapewnienia możliwości zarządzania obsługą użytkownika końcowego przez uprawnionego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego i podejmowanie rozstrzygnięć dotyczących wykonywania usługi na jego rzecz (pkt III. 1a) decyzji),

2) obowiązek oferowania usług na warunkach hurtowych w celu ich dalszej odsprzedaży przez innego przedsiębiorcę (pkt III. 1c) decyzji) oraz

3) zapewnienie funkcji sieci niezbędnych do zapewnienia pełnej interoperacyjności usług, w tym świadczenia usług w sieciach inteligentnych (pkt III. 1f) decyzji).

Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. T. S.A. zwróciła się do Prezesa UKE o dokonanie w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji. T. S.A. prosiła o wyjaśnienie na czym polega realizacja pierwszego i drugiego z wymienionych obowiązków oraz o wyjaśnienie sposobu realizacji obowiązku zapewnienia funkcji sieci niezbędnych do zapewnienia pełnej interoperacyjności usług, w tym świadczenia usług inteligentnych, w odniesieniu do hurtowej usługi zakańczania połączeń, w skład której nie wchodzi zakańczanie połączeń do numeracji dostępu do usług sieci inteligentnej. Wnioskująca wskazała, że decyzja, o wyjaśnienie której zwraca się, nie wskazuje rozumienia poszczególnych obowiązków, poprzestając jedynie na ich wyszczególnieniu. Podkreślono też, że znacząca pozycja rynkowa T. S.A., a więc i nałożone na nią obowiązki odnoszą się do rynku zakańczania połączeń w publicznej sieci stacjonarnej T., skład którego został w decyzji określony - w szczególności wyłączono z niego zakańczanie połączeń kierowanych do numeracji dostępu do usług sieci inteligentnych.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Prezes UKE wyjaśnił, iż:

- co do obowiązku możliwości zarządzania obsługą użytkownika końcowego przez uprawnionego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, to obowiązek ten dotyczy zakańczania połączeń AUS Usługi Biura Numerów T. S.A. oraz połączeń do określonych numerów alarmowych, a zarządzanie obsługą użytkownika końcowego polega na możliwości oferowania użytkownikom końcowym przez uprawnionego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego takich samych usług, jakie T. S.A. świadczy własnym abonentom w wyżej wskazanym zakresie.

- co do realizacji obowiązku oferowania usług na warunkach hurtowych w celu ich dalszej odsprzedaży, obowiązek ten dotyczy oferowania przez T. S.A. na rynku hurtowym (a więc w ramach obowiązku oferty ramowej) usługi hurtowej zakańczania połączeń, rozliczanej jako stawka ryczałtowa (tzw. flat rate), która pozwoli alternatywnym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym na zaoferowanie w ramach własnej oferty detalicznej usługi połączeń do sieci T. S.A. w formie pakietów minut lub pojemności,

- co do obowiązku zapewnienia funkcji sieci niezbędnych do zapewnienia pełnej interoperacyjności usług, w tym świadczenia usługi zakańczania połączeń w sieciach inteligentnych, obowiązek ten nie dotyczy wprost świadczenia takiej usługi lecz funkcji sieciowych niezbędnych do zapewnienia interoperacyjności. Prezes UKE wyjaśnił, że wskazany obowiązek odnosi się do wszelkich usług, także tych, które w sieciach połączonych będą oferowane na zasadach nieregulowanych, co oznacza wszelkie funkcje dzięki którym różne sieci mogą efektywnie współpracować w celu zapewnienia użytkownikom możliwości korzystania z usług oferowanych w tych sieciach, w tym usług inteligentnych.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, T. S.A. zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. w związku z art. 11 i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia dla przyjętego przez Prezesa UKE wyjaśnienia treści decyzji z dnia [...] września 2006 r. Punktowi drugiemu postanowienia zarzuciła naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez wyjaśnienie treści decyzji w sposób wykraczający poza granice wniosku złożonego przez T. S.A., naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez zmianę merytoryczną treści decyzji wyjaśnianej oraz obrazę art. 113 § 2 k.p.a. i art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171 poz. 1800 ze zm.), dalej: Prawo telekomunikacyjne, poprzez przyjęcie, że usługa zakańczania połączeń może podlegać dalszej odsprzedaży. Punktowi trzeciemu postanowienia skarżąca zarzuciła obrazę art. 113 § 2 k.p.a. i art. 34 ust. 2 pkt 6 Prawa telekomunikacyjnego poprzez wyjaśnienie treści decyzji w sposób skutkujący rozszerzeniem obowiązku na usługi nieregulowane i obrazę art. 113 § 2 k.p.a. i art. 34 ust. 2 pkt 6 Prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że istnieją funkcje sieci inteligentnej, które są niezbędne do zapewnienia interoperacyjności usług.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezes UKE na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 113 § 2 i art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Nie zgodził się z zarzutami zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że wyjaśnienie zawarte w zaskarżonym postanowieniu nie przekracza, jak twierdzi skarżący, granic wniosku, ponieważ organ wyłącznie wyjaśnił na czym polega realizacja obowiązku oferowania usług na warunkach hurtowych w celu dalszej ich odsprzedaży przez innego przedsiębiorcę w odniesieniu do hurtowej usługi zakańczania połączeń w publicznej sieci stacjonarnej T.. Wyjaśnienie nie powoduje rozszerzenia zakresu nałożonego obowiązku, a co za tym idzie merytorycznej zmiany decyzji. Ponadto, Prezes UKE wyraźnie wskazał, iż usługa zakańczania połączeń rozliczana jako stawka ryczałtowa (tzw. flat rate) to usługa hurtowa, która pozwoli alternatywnym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym na hurtowy zakup usługi − w tym przypadku − zakańczania połączeń w sieci T. S.A. rozliczanych w formie ryczałtu. Nie oznacza to, co podnosi skarżąca, że jest to usługa oferowana użytkownikowi końcowemu. Odnośnie obowiązku T. S.A. zapewnienia pełnej interoperacyjności usług, Prezes UKE wyjaśnił, że chodzi o zapewnienie dostępu użytkowników połączonych sieci do wszelkich usług świadczonych w tych sieciach, również tych oferowanych na zasadach nieregulowanych.

T. S.A. składając skargę na opisane postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2007 r., domagała się jego uchylenia wraz z poprzedzającym je rozstrzygnięciem wymienionego organu w całości.

Strona skarżąca zarzuciła:

– naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu skutkujące dokonaniem merytorycznej zmiany powoływanej już decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2006 r. polegające na ustaleniu, iż prawidłowe rozumienie, a w konsekwencji i wykonanie obowiązku "oferowania usług na warunkach hurtowych w celu ich dalszej odsprzedaży przez innego przedsiębiorcę" polega na takim oferowaniu przez T. S.A. usług innym przedsiębiorcom, aby były one rozliczane z tymi przedsiębiorcami przy wykorzystaniu stawki ryczałtowej (tzw. flat rate),

– naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie wykładni zapisu punktu lll. 1.f. wskazanej decyzji Prezesa UKE w sposób przekraczający zakres przedmiotowy decyzji.

Ponadto na rozprawie przed Sądem I instancji strona skarżąca podniosła wadliwość w powołaniu A. S. na Prezesa UKE upoważniającą według wywodów skargi do postawienia zarzutu nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przede wszystkim nie podzielił poglądu, iż kwestia wadliwości w powołaniu A. S. na stanowisko Prezesa UKE może mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji ewentualne naruszenie w zakresie powołania konkretnej osoby na stanowisko Prezesa UKE nie może stanowić podstawy dochodzenia nieważności rozstrzygnięć administracyjnych przez tę osobę podejmowanych, skoro akt powołania, podlegający odrębnej weryfikacji, nie został obalony, a podejmowane rozstrzygnięcia są dodatkowo rozstrzygnięciami właściwego organu, a nie osoby piastującej tę funkcję. Ponadto osoba będąca na stanowisku Prezesa Urzędu została powołana przez umocowany do tej czynności organ, tj. przez Prezesa Rady Ministrów, który jest konstytucyjnym organem władzy wykonawczej. Akt powołania, dopóki nie zostanie obalony, funkcjonuje i jest skuteczny, co oznacza, że osoba personifikująca organ władna jest podejmować przewidziane prawem czynności i akty administracyjne.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zauważył, iż uchybienie obowiązującym przepisom przy powołaniu A. S. na stanowisko Prezesa UKE nie jest oczywiste, choćby już z tego powodu, że aby to stwierdzić, Sąd musiałby dokonać konfrontacji zgłoszonego przez skarżącą zarzutu ze stanem faktycznym wynikającym z procedury powołania, czego w tej sprawie uczynić nie może, a co wynika z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie stwierdził również naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. Odwołując się do wywodów w doktrynie i orzecznictwie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał na wstępie, iż wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie (oraz organowi egzekucyjnemu) zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie nie może zaś w żaden sposób nadrabiać braków decyzji − tak osnowy, jak uzasadnienia. Organ administracji publicznej nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest uprawniony i zobowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie.

W rozpatrywanej sprawie organ wyjaśnił wątpliwości w zakresie nałożonych na skarżącą wyjaśnianą decyzją obowiązków regulacyjnych, a skarżąca zarzuciła organowi (pierwotnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) brak uzasadnienia dla przyjętego wyjaśnienia oraz wyjście poza granice wniosku i zmianę merytoryczną treści decyzji wyjaśnianej, zaś w skardze ograniczyła się do zarzutu dokonania zmiany merytorycznej decyzji regulacyjnej (dot. pkt III 1c) decyzji) i przekroczenia zakresu przedmiotowego wyjaśnianej decyzji (dot. pkt III 1f) decyzji).

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej. Po pierwsze, wyjaśnienie decyzji jest instytucją szczególną, w której organ zobligowany jest do zachowania dyscypliny w udzielanych wyjaśnieniach tak, aby nie naprawiać wyjaśnieniem niedostatków decyzji i poprzez takie działanie nie narazić się na zarzut wyjścia poza dopuszczalne przepisem art. 113 § 2 k.p.a. granice. Po drugie, materia, która jest podstawą wyjaśnianej decyzji w niniejszej sprawie, a więc i zaskarżonych postanowień jest tego rodzaju, że samo wyjaśnienie, podejmowane w formie postanowienia, może i musi niekiedy pełnić rolę uzasadnienia rozstrzygnięcia. Z konieczności też wyjaśnienie w tejże skomplikowanej materii, które musi przecież oddawać sens wyjaśnianej decyzji regulacyjnej, może ze względu na opisową strukturę rodzić podejrzenia uzupełniania decyzji, czy wyjścia poza jej materię.

Oceniając kontrolowane rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, iż organ zmieścił się w rygorach art. 113 § 2 k.p.a. I tak: zgłoszoną wątpliwość na czym polega realizacja obowiązku oferowania usług na warunkach hurtowych w celu ich dalszej sprzedaży przez innego przedsiębiorcę - w odniesieniu do hurtowej usługi zakańczania połączeń (pkt III 1c) decyzji), organ wyjaśnił w ten sposób, że idzie mu o oferowanie przez T. S.A. na tym rynku usługi hurtowej rozliczanej jako stawka ryczałtowa, pozwalająca alternatywnym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym na zaoferowanie w ramach własnej oferty detalicznej usługi połączeń do sieci T. S.A. w formie pakietów minut i pojemności. Z kolei wątpliwość na czym ma polegać obowiązek zapewnienia pełnej interoperacyjności usług, w tym świadczenia usług w sieciach inteligentnych w odniesieniu do rynku zakańczania połączeń (pkt III 1f) decyzji), organ wyjaśnił w ten sposób, że zapewnienie to dotyczyć ma nie świadczenia usługi zakańczania połączeń w sieciach inteligentnych, a funkcji sieciowych koniecznych do zapewnienia pełnej interoperacyjności wszelkich usług, także tych oferowanych na zasadach nieregulowanych.

Wyjaśnienia organu, zdaniem Sądu I instancji, ściśle "przylegają" do materii decyzyjnej, a to oznacza, że zarzuty skargi dokonania postanowieniem wyjaśniającym zmiany decyzji regulacyjnej oraz wyjścia poza zakres przedmiotowy wyznaczony tą decyzją są chybione. O tym zaś, czy Prezes wydając decyzję regulacyjną, w której nałożył na skarżącą określone obowiązki, wyjaśniając dodatkowo, na żądanie strony, jak je rozumie, nie naruszył art. 34 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego i Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. U. UE L z dnia 24 kwietnia 2002 r.) rozstrzygnąć może wyłącznie na podstawie art. 206 ust. 2b) Prawa telekomunikacyjnego Sąd Okręgowy w W. - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Czynić to będzie, oceniając decyzję regulacyjną wraz z postanowieniem objaśniającym poszczególne wskazane przez skarżącą niejasne dla niej terminy.

W skardze kasacyjnej T. S.A. zarzuciła wskazanemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na "niewyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy";

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez "nieuwzględnienie skargi T. z dnia [...] lutego 2007 r. oraz nieuchylenie postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r., pomimo naruszenia przez Prezesa UKE przepisów postępowania, tj. art. 113 § 2 k.p.a.". Naruszenie to zaś polegało na:

a. dokonaniu merytorycznej zmiany treści decyzji, tj. jej pkt III. 1 c) polegającej na ustaleniu, iż prawidłowe rozumienie, a w konsekwencji i wykonanie obowiązku: "oferowania usług na warunkach hurtowych w celu ich dalszej sprzedaży przez innego przedsiębiorcę" polega na takim oferowaniu przez T. S.A. usług innym przedsiębiorcom, aby były rozliczane z tymi przedsiębiorcami przy wykorzystaniu stawki ryczałtowej (tzw. flat rate);

b. wprowadzeniu w drodze interpretacji treści decyzji mechanizmu "sprzecznego z pozostałymi – nie interpretowanymi przez organ – zapisami decyzji, w szczególności z zapisem zawartym w pkt III. 5, 2 oraz pkt III. 6, w których nałożono na T. obowiązek ustalania opłat uwzględniających koszty oraz opartych o ponoszone koszty. W punktach tych nie ma mowy o stawce ryczałtowej (tzw. flat rate), która zgodnie z treścią interpretacji organu ma być oferowana operatorom konkurencyjnym";

c. wykroczeniu poza granice wniosku złożonego przez "T. w dniu [...] września 2006 r. o wyjaśnienie treści Decyzji poprzez dokonanie wyjaśnień co do sposobu rozliczania usługi wskazanej w pkt. III 1 c) Decyzji".

Zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w części, T. S.A. wniosła w skardze kasacyjnej o uchylenie tego wyroku w części oddalającej skargę na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2006 r. w zakresie objętym pkt 2 tego postanowienia, tj. w zakresie w jakim Prezes UKE wyjaśnił, iż "realizacja obowiązku oferowania usług na warunkach hurtowych w celu ich dalszej odsprzedaży przez innego przedsiębiorcę dotyczy oferowania przez T. S.A. na rynku hurtowym (a więc w ramach obowiązku oferty ramowej) usługi zakańczania połączeń, rozliczanej jako stawka ryczałtowa (tzw. flat rate), która pozwoli alternatywnym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym na zaoferowanie w ramach własnej oferty detalicznej usługi połączeń do sieci T. S.A. w formie pakietów minut lub pojemności" i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

W skardze kasacyjnej zawarto też wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej T. S.A. − podkreślając podniesienie wadliwości wyroku Sądu I instancji i potrzebę jego skasowania w zakresie, w jakim skutkował on utrzymaniem w mocy obu oznaczonych postanowień Prezesa UKE w części interpretacyjnej pkt III. 1c) wskazanej decyzji tego organu, zaznaczyła, że kieruje pod adresem zaskarżonego wyroku dwa zasadnicze zastrzeżenia.

Po pierwsze, jej zadaniem wyrok został uzasadniony w taki sposób, iż nie daje możliwości odtworzenia rozumowania Sądu I instancji.

Po drugie, Sąd I instancji dostrzegając w istocie fakt dokonania "zmiany" (z kontekstu wynika, że decyzji), błędnie ten fakt zaakceptował, wychodząc z założenia, że treść wyjaśnień pozostaje w merytorycznym związku z treścią decyzji, a więc są one dopuszczalne.

W ocenie skargi kasacyjnej, rozważając pierwszy z wątków, należało wskazać, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 k.p.a. (nie zawiera wszystkich elementów wymaganych tym przepisem). Charakteryzuje się niezwykłą zwięzłością i koncentruje się w większości na opisie przebiegu postępowania. Przy wyjaśnianiu natomiast podjętego rozstrzygnięcia ograniczono się do przywołania poglądów nauki oraz argumentacji Prezesa UKE, co do prawidłowości wyjaśnienia treści decyzji oraz stwierdzenia, iż "wyjaśnienia organu, zdaniem Sądu, ściśle "przylegają" do materii decyzyjnej, a to oznacza, że zarzuty skargi dokonania postanowieniem wyjaśniającym zmiany decyzji oraz wyjścia poza zakres przedmiotowy wyznaczony tą decyzją są chybione".

Brak jest jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego (na jakiej podstawie) Sąd I instancji doszedł do takiego wniosku. Nie można też ustalić co znaczyło użycie wyrażenia "przylegają".

Sąd I instancji pominął też praktyczne odniesienie się do argumentacji strony przedstawionej w skardze i złożonym po niej piśmie procesowym. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby kwestie te były przedmiotem badania Sądu I instancji.

Rozważając drugi z wątków krytyki zaskarżonego wyroku podniesiono, iż stanowisko Sądu I instancji budzi uzasadnione wątpliwości, skoro najpierw dostrzega potrzebę zachowania dyscypliny przez organ w zakresie udzielanych wyjaśnień na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., dalej jednak bezpodstawnie stwierdza, że wyjaśnienie treści decyzji "może i musi niekiedy pełnić rolę uzasadnienia rozstrzygnięcia" (co stoi w szczególności w oczywistej sprzeczności z wcześniej akceptowaną tezą, iż wyjaśnienie nie może w żaden sposób nadrabiać braków decyzji − tak osnowy, jak i uzasadnienia). Ponadto Sąd I instancji podniósł możliwość zrodzenia podejrzeń, że wyjaśnienie decyzji doprowadziło do jej uzupełnienia − nie rozwiewając jednak sygnalizowanych podejrzeń.

Z treści nałożonego obowiązku w pkt III. 1c) decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2006 r. i jej uzasadnienia nie wynika nawiązanie nawet do kwestii sposobu, w jaki następować ma hurtowe nabywanie usługi zakańczania połączeń − ani tym bardziej na jakich warunkach zawarta zostanie umowa oraz jakie będą obowiązki i reguły rozliczenia za nabyte usługi.

Przyjąć zatem należało, że musi to nastąpić zgodnie z prawem oraz zgodnie z innymi nałożonymi obowiązkami regulacyjnymi. Inne obowiązki regulacyjne (pkt III. 5 ppkt 2 oraz pkt III. 6) przewidują zaś oferowanie stawek gwarantujących zwrot T. S.A. uzasadnionych kosztów. W takiej sytuacji nie sposób uznać za dopuszczalne interpretowanie, iż w konkretnym przypadku T. S.A. winna oferować usługi hurtowe przy wykorzystaniu płaskiej stawki interkonektowej, a nie stawki opartej na ponoszonych kosztach.

Przyjęcie rozliczania na zasadzie stawki ryczałtowej (tzw. flat rate) prowadziło do oczywistej zmiany treści decyzji.

Według skargi kasacyjnej, zbycie określone treścią obowiązku regulacyjnego z pkt III. 1c decyzji może być rozliczane przez strony swobodnie, byle sposób jego dokonania był zgodny z prawem i innymi nałożonymi obowiązkami ciążącymi na T. S.A.

Ponadto zważyć należy, iż T. S.A. we wniosku o wyjaśnienie treści decyzji nie domagała się oznaczenia sposobu rozliczeń. Dokonując tego organ przekroczył granice wniosku.

Z brzmienia art. 113 § 2 k.p.a. wynika możliwość dokonywania wyjaśnień w postępowaniu wszczynanym na wniosek, a nie z urzędu.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej podniósł, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wtedy może być podstawą kasacji zaskarżonego wyroku, gdy wykazany zostanie potencjalny związek przyczynowy między uchybieniem w tym zakresie, a wynikiem postępowania administracyjnego (np. gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę zaskarżonego orzeczenia w II instancji − co ma miejsce w przypadku braku jednoznaczności w rekonstrukcji przyczyn zapadłego rozstrzygnięcia). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Według odpowiedzi na skargę kasacyjną, użycie przez Sąd I instancji terminu "przylegają" było odpowiednie i dostosowane do znaczenia tego słowa w języku polskim.

Zdaniem Prezesa UKE, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut sformułowany jako naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten, jak dostrzeżono już w orzecznictwie, reguluje tylko sposób rozstrzygnięcia postępowania przed określeniem wyniku postępowania.

Ponadto w skardze kasacyjnej nie uściślono jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Prezesa UKE skarga kasacyjna zmierza do przeforsowania własnej interpretacji obowiązku nałożonego w pkt III. 1c decyzji i jest polemiką z samą decyzją, od której odwołanie zostało oddalone jako niezasadne przez Sąd Okręgowy w W. − Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z niżej podanych przyczyn.

Na wstępie wypada zaznaczyć, iż w skardze kasacyjnej określono w jakiej części zaskarżony został wyrok Sądu I instancji.

Wprawdzie bowiem w zdaniu pierwszym na stronie drugiej skargi kasacyjnej poprzestano tylko na stwierdzeniu, że zaskarżenie odnosi się do "części" zaskarżonego wyroku, ale z dalszej wypowiedzi zawartej zarówno w petitum omawianego środka zaskarżenia, jak i w treści jego uzasadnienia wynika jednoznacznie, że zastrzeżenia strony skarżącej co do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczone zostały tylko do tej jego części, w której oddalono w nim skargę co do rozstrzygnięcia Prezesa UKE w zakresie objętym pkt 2 jego postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r., które zostało następnie utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., a więc w zakresie dotyczącym wyłącznie wyjaśnienia odnoszącego się do pkt III.1c) decyzji tego organu z dnia [...] września 2006 r., polegającego na stwierdzeniu, iż "realizacja obowiązku oferowania usług na warunkach hurtowych w celu ich dalszej odsprzedaży przez innego przedsiębiorcę dotyczy oferowania przez T. S.A. na rynku hurtowym (a więc w ramach obowiązku oferty ramowej) usługi hurtowej zakańczania połączeń, rozliczanej jako stawka ryczałtowa (tzw. flat rate), która pozwoli alternatywnym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym na zastosowanie w ramach własnej oferty detalicznej usługi połączeń do sieci T. S.A. w formie pakietów minut lub pojemności".

W ramach uwag porządkujących podnieść trzeba, iż wobec faktu określenia przez skargę kasacyjną sformułowanych w niej zarzutów, jako odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, za nieporozumienie potraktować należy odwołanie się w pierwszym zdaniu tego środka zaskarżenia także do art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaczenie decydujące przy uwzględnieniu wniosku skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku miało podzielenie zarzutu co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodzić się należy, iż niezwykle lakoniczne uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera w koniecznym zakresie wyjaśnienia zasadności podjętego w spornym zakresie rozstrzygnięcia. Kształt uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na odtworzenie w pełni rozumowania prowadzącego Sąd I instancji do zajęcia określonego stanowiska w kwestii stanowiącej przedmiot skargi kasacyjnej.

Nie można też zaprzeczyć, że w wywodach uzasadnienia zaskarżonego wyroku pojawiły się pewne sprzeczności i niedopowiedzenia.

Sąd I instancji odwołując się obszernie do wypowiedzi doktryny i orzecznictwa na tle roli jaką winna pełnić instytucja wyjaśnienia treści decyzji uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a., nie wykorzystał jednak zadawalająco tych wypowiedzi w dalszym toku rozważań.

Podnieść więc wypada, iż wobec słusznego, dokonanego najpierw przez Sąd I instancji zaznaczenia niedopuszczalności nadrabiania wyjaśnieniem dokonywanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. "braków decyzji − tak osnowy, jak i uzasadnienia", nie mogły zasługiwać na akceptację późniejsze wywody, iż "samo wyjaśnienie może i musi niekiedy pełnić rolę uzasadnienia rozstrzygnięcia". Inna jest bowiem rola uzasadnienia decyzji, a inna wyjaśnienia treści decyzji. Zrównywania tych odmiennych ról nie upoważniał rodzaj materii występującej w konkretnej sprawie.

Ponadto Sąd I instancji, dostrzegając przy okazji wyjaśnienia skomplikowanej materii i przy opisanej strukturze wyjaśnień groźbę powstania podejrzeń "uzupełniania decyzji, czy wyjścia poza jej materię", nie przekonał na podstawie przeprowadzenia szczegółowej analizy porównania treści zawartej decyzji z zakresem dokonanych wyjaśnień, że tego rodzaju podejrzenie w niniejszej sprawie nie było uzasadnione. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w ogóle wystarczająco szczegółowych rozważań.

Z całą pewnością − w świetle wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. − nie można za zadawalające na gruncie realiów konkretnej spawy uznać stwierdzenia przez Sąd I instancji trafności zastosowania przez organ art. 113 § 2 k.p.a. poprzez ogólnikowy wywód, iż "organ zmieścił się w rygorach procesowych dopuszczalnego działania" na podstawie wymienionego przepisu.

Zważyć przy tym należy, iż ogólnikowemu wywodowi towarzyszyło jeszcze tylko zacytowanie treści spornego wyjaśnienia oraz równie ogólnikowe podniesienie, że wyjaśnienia organu "ściśle przylegają do materii decyzyjnej".

Ponadto nie sposób nie zauważyć, iż termin "przylegać" oznacza (por. Mały Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1999, s. 751) − stykać się z czymś bezpośrednio (np. rękawiczka przylega do ręki), sąsiadować, graniczyć z czymś.

"Przyleganie" nie oznacza zatem pokrywania się.

Ma to istotne znaczenie, skoro według art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienie może odnosić się w swym zakresie tylko do treści ujętej (zawartej) już w decyzji, która nie jest jedynie wystarczająco jasna, czy też zrozumiała dla strony (lub organu egzekucyjnego) i nie może wychodzić poza nią i wkraczać w kwestie, choć bezpośrednio graniczące ale nie tożsame jednak z treścią decyzji (obszarem zawartych w niej rozstrzygnięć).

Przekonanie, że w ramach art. 113 § 2 k.p.a. dopuszczalne było wyjaśnienie, iż realizacja obowiązku nałożonego pkt III. 1c decyzji łączy się z powinnością rozliczania oferowanej przez T. S.A. usługi z użyciem stawki ryczałtowej (flat rate), wymagałoby wykazania najpierw, że treść decyzji wkroczyła w ogóle w uregulowanie sposobu dokonywania rozliczeń konkretnej usługi (co do tej kwestii zwrócić należy uwagę na potrzebę rozważenia brzmienia pkt VII załącznika do decyzji, stanowiącego o zakresie oferty ramowej, że to do zakresu oferty ramowej zaliczono określenie rodzaju, wysokości i sposobu naliczania opłat za poszczególne usługi) i dopiero później zbadania, czy rozliczanie według stawki flat rate było jedynym możliwym przy zakupie usług w formie minut lub pojemności (ta okoliczność była też sporna między stronami).

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawił rozważań w obszarze tak ukierunkowanych ocen. Nie odniósł się też dostatecznie do przedstawionej mu przez stronę skarżącą argumentacji.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania kasacyjnego w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).