Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Komunalnego Gmin do Spraw Wodociągów i Kanalizacji w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1185/12 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Związku Komunalnego Gmin do Spraw Wodociągów i Kanalizacji w Częstochowie z dnia 20 grudnia 2011 r. nr 24/11 w przedmiocie ustalenia diet oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Związku Komunalnego Gmin do Spraw Wodociągów i Kanalizacji w Częstochowie z dnia 20 grudnia 2011 r. nr 24/11 w przedmiocie ustalenia diet, stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i nie może być wykonana.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w Częstochowie określiło diety dla członków Zgromadzenia Związku, Komisji Rewizyjnej oraz Zarządu Związku. Powołując się na art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym Zgromadzenie Związku ustaliło, iż diety przysługują:

1/ członkom Zgromadzenia Związku i członkom Komisji Rewizyjnej w wysokości: 105 % wynagrodzenia minimalnego dla Przewodniczącego Zgromadzenia, za udział w jednym posiedzeniu Zgromadzenia Związku oraz 89 % wynagrodzenia minimalnego dla członków Zgromadzenia Związku i członków Komisji Rewizyjnej, za udział w jednym posiedzeniu Zgromadzenia lub Komisji (§ 2 ust. 1 uchwały);

2/ członkom Zarządu Związku w wysokości 176 % wynagrodzenia minimalnego dla Prezesa Zarządu Związku, 167% wynagrodzenia minimalnego dla Zastępcy Prezesa Zarządu Związku oraz 120% wynagrodzenia minimalnego dla pozostałych członków Zarządu Związku (§ 2 ust. 2 uchwały).

W dalszych przepisach uchwały zastrzeżono, że członkom Zarządu Związku nie nalicza się diet określonych w § 2 ust. 1 (§ 2 ust. 3), zaś za nieobecność na posiedzeniu Zarządu Związku potrąca się 20 % diety za jedno posiedzenie (§ 2 ust. 4). W przypadku braku posiedzenia Zarządu w danym miesiącu dieta nie przysługuje (§ 2 ust 5).

W przepisie § 1 uchwały wskazano podstawę do ustalenia wysokości diet, którą stanowi miesięczne minimalne wynagrodzenie za pracę w rozumieniu ustawy z dnia 10 października 2002 roku o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Śląski podniósł zarzut niezgodności uchwały z art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru, wolą ustawodawcy było przyznanie radnym gminy uprawnienia do pobierania diet i zwrotu kosztów podróży na zasadach ustalonych przez radę gminy. Zatem diety, rozumiane jako rekompensata utraconych dochodów, przysługują jedynie radnym w gminie, w której uzyskali oni swój mandat na podstawie dokonanego przez mieszkańców gminy wyboru. Brak natomiast podstawy prawnej do ustalenia przez Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin do spraw Wodociągów i Kanalizacji w Częstochowie wysokości diet dla członków Zarządu i Zgromadzenia Związku. Wskazując na odmienną od gminy, pozycję związku międzygminnego, Wojewoda podkreślił, że związek międzygminny nie realizuje jednej z podstawowych zasad samorządu terytorialnego tj. zasady zagwarantowania społeczności prawa do bezpośredniego wyboru członków organów danej jednostki samorządu. Mieszkańcy gmin, które tworzą związek, nie mają żadnych uprawnień w zakresie ustalania składu jego organów. Związek uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej wyłącznie dlatego, że został przez same gminy wyposażony w określone zadania. W skład zarządu związku nie wchodzą radni, ale członkowie zgromadzenia związku. Członkostwo w zgromadzeniu związku powstaje z chwilą dokonania wyboru na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W stosunku do innych osób, reprezentujących gminę w zgromadzeniu związku, członkowstwo powstaje z chwilą podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały. Członkowie zgromadzenia oraz zarządu związku nie są więc radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym i nie z racji wykonywania mandatu radnego sprawują swoje funkcje w tych organach. Potwierdzają to postanowienia ustawy, posługując się określeniem "członek zgromadzenia", a nie radny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 147 § 1 oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i nie może być wykonana.

Na wstępie Sąd wskazał, że w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zatem każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków upoważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych. Tak rozumiana zasada legalności odnosi się również do związków międzygminnych ze względu na ich publicznoprawny charakter.

W świetle art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 4 tej ustawy na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Kluczowym w niniejszej sprawie okazało się rozstrzygnięcie, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy oznacza przyznanie zgromadzeniu związku uprawnienia do realizowania uprawnień pracowniczych w odniesieniu do członków zgromadzenia. Sąd I instancji podzielił w tej kwestii pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2013 r. II OSK 2072/3 oraz z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12, w których stwierdzono, że przepis art. 69 ust. 3 u.s.g. regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych.

W wyrokach tym zaznaczono, że rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi co do zasady są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Spostrzeżenia te odnoszą się również do członków innych jego organów związku, w tym zarządu oraz komisji rewizyjnej). Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw do uznania, iż zgromadzenie związku międzygminnego jest uprawnione do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia związku międzygminnego oraz innych jego organów.

W świetle przedstawionych rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Uwzględniając, że od podjęcia poddanej kontroli uchwały, nie mającej charakteru prawa miejscowego upłynął rok, a tym samym mając na uwadze treść art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł jedynie o jej niezgodności z prawem.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Związek Komunalny Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w Częstochowie, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 69 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym przez ich błędną interpretację i uwzględnienie skargi podczas gdy właściwym byłoby stwierdzenie przez Sąd braku naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, w szczególności, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie rozstrzyga o prawie do diety, ale jest jedynie przepisem kompetencyjnym dla rady gminy (zgromadzenia związku komunalnego) do określenia zasad jej przyznawania, podobnie jak § 10 ust. 2 obowiązującego do chwili obecnej Statutu Związku dający Zgromadzeniu Związku prawo do decydowania w sprawach diet dla członków organów tego Związku;

2. naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 67 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym przez ich pominięcie i uwzględnienie skargi podczas gdy właściwym byłoby stwierdzenie przez Sąd braku naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę Związku Komunalnego, w szczególności, że § 10 ust. 2 Statutu Związku stanowi jednoznaczne upoważnienie dla Zgromadzenia Związku do stanowienia w sprawie diet dla członków organów Związku.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Uznając w pierwszej kolejności za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania przez Sąd I instancji, jako że kształtuje on zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. W niniejszej zaś sprawie skarga dotyczyła uchwały, a w tym przedmiocie proceduralne skutki zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego określa przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej nie powołał.

Wadliwości zaskarżonego wyroku trudno upatrywać w naruszeniu przez Sąd art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepisy te są w istocie tylko przepisami ogólnymi o charakterze kompetencyjnym, które regulują postępowanie przed sądem pierwszej instancji, a w tej sprawie dotyczy to kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na uchwały, którą to kontrolę Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie przeprowadził.

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zgromadzeniu związku międzygminnego przysługuje uprawnienie do stanowienia przepisów regulujących zasady przyznawania i określania wysokości diet dla członków takiego związku. W świetle powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 4 tej ustawy na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Kluczowym zatem w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy oznacza przyznanie zgromadzeniu związku uprawnienia do realizowania uprawnień pracowniczych w odniesieniu do członków zgromadzenia.

Zauważyć należy, że problem ten był już przedmiotem rozważań kilku składów orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd wyrażony w tej kwestii w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12, podzieliły składy orzekające NSA m.in. w wyrokach z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 506/13, II OSK 493/13 i II OSK 669/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2072/13. Odmawiając zgodnie powyższego uprawnienia zgromadzeniu związku międzygminnego podkreślano, że przepis art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych, tymczasem różna jest sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi co do zasady są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Wywodzono, że fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślano też, że analogicznie kształtowane może być wynagrodzenie wójta, którego ustalenie należy do rady.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wyrażony w tej kwestii przedstawiony powyżej pogląd. Nie sposób podważyć tego stanowiska okolicznością, iż – jak podnosi autor skargi kasacyjnej – żadna rada gminy nie będzie czuła się zobligowana do pokrywania choćby najmniejszych kosztów działalności jej przedstawicieli w związku, jeżeli koszty te będą powiązane bezpośrednio z działalnością na rzecz także innych i często większych gmin. Wskazać tu choćby należy, że formuła związku międzygminnego jest oparta na dobrowolności. Gminy zatem mogą a nie muszą korzystać z tej formy współpracy w celu wykonywania zadań publicznych. W ramach takiej współpracy związek wykonuje wspólnie zadania publiczne zrzeszonych gmin, działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przysługują mu więc takie same uprawnienia i obowiązki, jakie mają gminy w związku z wykonywaniem przekazanych zadań. Brak jest przy tym racjonalnego powodu, aby przyjąć, że gmina cedując swoje kompetencje na związek międzygminny nie ponosiła kosztów związanych z udziałem jej przedstawicieli w działaniach mających na celu realizację powierzonych zadań, w tym związanych z uczestnictwem w obradach organów związku. Uznać należy, że podkreślane różnice w wielkości współpracujących na tej zasadzie gmin wobec decyzji o utworzeniu związku międzygminnego celem wspólnej realizacji określonych zadań, pozostają bez znaczenia. Wątpliwości w tej mierze, zwłaszcza w kontekście koniecznych nakładów jak i spodziewanych korzyści, jakie może odnieść gmina przystępując do związku międzygminnego, powinna rozważyć rada gminy decydując o podjęciu tego typu współpracy.

Nie sposób również wywodzić uprawnienia przysługującego związkowi międzygminnemu do ustalenia zasad przyznawania diet z postanowień Statutu Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w Częstochowie, skoro – jak wyjaśniono powyżej - z przepisów ustaw kompetencja taka nie wynika. Nie jest natomiast rzeczą Sądu dokonywać w niniejszej sprawie oceny odpowiednich zapisów Statutu, który nie stanowi przedmiotu zaskarżenia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.