II OSK 569/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-01-11	
Data wpływu	2022-03-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 1036/21	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333;  art. 37b ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 3 § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 156 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 158 § 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 471; art. 25, art. 37b ust. 1; Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz M. O. i Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r., VII SA/Wa 1036/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz M. O. i Z. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz M. O. i Z. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2021 r., VII SA/Wa 1036/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] oraz M. O. i Z. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2020 r., [...] , o stwierdzeniu nieważności decyzji.

Powyższe decyzje dotyczyły zakwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] stycznia 2009 r., [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie zewnętrznych instalacji (sieci osiedlowych): wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz teletechnicznej, zjazdu z ul. Miodowej, wewnętrznego, układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych, na działkach [...] i [...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w [...] .

Postępowanie w niniejszej sprawie było już przedmiotem uprzednio prowadzonego postępowania administracyjnego, kontrolowanego przez sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny. Węzłowe zagadnienia zostały już wyjaśnione i wiążącą przesądzone, natomiast na obecny etapie sprawy skarżący kasacyjnie jako kwestię sporną przedstawiają przede wszystkim kwestię dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta w kontekście przesłanek negatywnych, zwłaszcza w kontekście upływu znacznego okresu od jej wydania.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczy się do zrelacjonowania podstawowych elementów stanu sprawy.

Na wcześniejszym etapie sprawy organy odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. stojąc na stanowisku, że nie zachodzą ku temu przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę obecnie zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.").

Istotną rolę odegrał następnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18, którym uchylono poprzedzający go wyrok oddalający skargę oraz odmowe decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym.

W prawomocnym wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. przesądzono, że decyzja Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego z powodu zatwierdzenia projektu budowlanego niezgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niezapewniającego poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich - właścicieli sąsiedniej nieruchomości, w tym ograniczenia prawa do jej ewentualnej przyszłej zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter naruszenia powołanych wyżej przepisów powoduje, że kwestionowana decyzja Prezydenta wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Powyższa ocena związała organy zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), co skutkowało wydaniem obecnie kontrolowanych decyzji stwierdzających nieważność decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r.

Oddalając w obecnie zaskarżonym wyroku skargi [...] sp. z o.o. w [...] oraz M. O. i Z. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że skarżący zmierzają do wykazania, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w obecnych okolicznościach należało wydać decyzję stwierdzającą wydanie decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. Podkreślili, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 2952/18 stwierdził wprawdzie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, ale nie wskazał jaką decyzją należy zakończyć to postępowanie.

Sąd wywodził dalej, że [...] sp. z o.o. wskazała na art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."). W jej ocenie w stanie prawnym obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. istnieje ustawowe wyłącznie możliwości stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę po upływie 5 lat od dnia jej doręczenia.

Odnosząc się do powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w kontekście tej regulacji zasadnicze znaczenie ma przepis przejściowy - art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), który stanowi, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniana w art. 1 to ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji, sygnalizując pewne wątpliwości związane z wykładnią art. 25 wyżej wskazanej nowelizacji P.b., uznał, że wszczętą przed dniem 19 września 2020 r. sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę można uznać za sprawę "uregulowaną ustawą zmienianą w art. 1", a więc ustawą – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Zatem do tego rodzaju spraw wszczętych i niezakończonych do dnia 19 września 2020 r. zastosowanie mają przepisy dotychczasowe ustawy – Prawo budowlane. Przepisy te nie przewidywały ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a w tym zakresie zastosowanie miał i ma więc nadal przepis ogólny art. 156 § 2 K.p.a.

Dodatkowo Sąd zaznaczył, że dodany nowelizacją art. 37b ust. 1 P.b., podobnie jak art. 156 § 2 K.p.a., ma charakter materialnoprawny, gdyż reguluje instytucję przedawnienia. Przepis ten nie powinien więc mieć zastosowania do spraw, w których wszczęto postępowanie przed jego wejściem w życie. Do takich spraw powinny mieć zastosowanie wszystkie dotychczas obowiązujące przepisy prawa materialnego, w tym ogólne regulacje dotyczące przedawnienia przewidziane w art. 156 § 2 K.p.a.

Wskazując na powyższe Sąd przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. zostało wszczęte na wniosek B. S. i T. S. z dnia [...] maja 2009 r., a więc toczyło się również od ponad 11 lat.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, iż wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Z tezy 10.6 tego wyroku wprost wynika, że wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej i w szczególności nie oznacza on uchylenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. obejmowało pominięcie prawodawcze i skutkowało nałożeniem na ustawodawcę obowiązku rozszerzenia normowania art. 156 § 2 K.p.a. poprzez ograniczenie możliwości stwierdzania nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, gdy od daty wydania takiej decyzji upłynął znaczny przedział czasu, a decyzja była podstawą do nabycia prawa lub chociażby ekspektatywy.

Sąd pierwszej instancji argumentował dalej, że judykaturze prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść art. 156 § 2 K.p.a. i tej treści nie zmienia. Tym samym do czasu zmiany art. 156 § 2 K.p.a. przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni (Sąd przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 744/17, 20 listopada 2018 r., II OSK 2831/16 oraz 21 września 2018 r., I OSK 1213/18). Przyjmuje się zatem, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

Sąd wywiódł dalej, że wprowadzenie do P.b. przepisu regulującego przedawnienie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37b ust. 1) stanowi realizację wskazanego wyroku Trybunału, podobnie jak nowelizacja art. 156 § 2 K.p.a. dokonana ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która wchodzi w życie z dniem 16 września 2021 r. Skoro jednak przepisy w rozważanej sprawie nie mają zastosowania, to nieuprawniony jest wniosek, iż kwestia upływu czasu powinna być przez organ uwzględniona w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, który nie ma charakteru prawotwórczego.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił zarzutu niezastosowania przez organ w tej sprawie art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13.

Niezależnie Sąd nie zgodził się też z postulatami skargi, że wobec decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. należało zastosować art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a., jako że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne (na skutek jej wydania powstały obiekty budowlane, w których wyodrębniono własność lokali, które następnie w drodze czynności cywilnoprawnych zostały zbyte na rzecz osób trzecich).

Powołując się na literaturę i orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2019 r., II OSK 3010/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że nie jest uzasadnione utożsamianie nieodwracalnych skutków prawnych mających się wyrażać w fakcie zrealizowania inwestycji oraz przeniesienia prawa własności i urządzenia nowych ksiąg wieczystych. Zaznaczył, że zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze, związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, jakie ta decyzja miałaby wywołać. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki

Odnosząc się do skargi M. O. i Z. O. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący kwestionują ocenę, iż wydanie decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przypomniał, że zarzut ten jest nietrafny, albowiem kwestia ta została prawomocnie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie może podlegać ponownej ocenie.

W skardze kasacyjnej od wyżej opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] sp. z o.o. zrzuciła naruszenie:

1. art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2020 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez oddalenie skargi i niewyeliminowanie z obrotu zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której w stanie prawnym obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. istnieje ustawowe wyłącznie możliwości stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę po upływie 5 lat od dnia jej doręczenia,

2. art. 156 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r., w sytuacji w której z wykładni art. 156 § 2 K.p.a. dokonywanej z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wynika, iż upływ znacznego (w sprawie ponad 10 letniego) okresu od dnia wydania decyzji stanowi przeszkodę w stwierdzeniu nieważności zwłaszcza w sytuacji, w której w konsekwencji wydanej decyzji podmioty trzecie nabyły określone prawa (co nastąpiło w okolicznościach przedmiotowej sprawy: podmioty trzecie nabyły prawo własności lokali powstałych w wyniku realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę),

3. art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. w sytuacji, w której decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Jednocześnie [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca spółka zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Odrębną skargę kasacyjną złożyli M. O. i Z. O. Zarzucili oni zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżoną decyzję Prezydenta Wojewoda Zachodniopomorski wcześniej trzykrotnie podtrzymał, co więcej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego również utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego o odmowie stwierdzenia nieważności. Ponadto zaskarżona decyzja obowiązywała przez ponad jedenaście lat gwarantując zaufanie do ustawodawcy i stanowionego przez niego prawa; wskutek czego dokonano zmiany poglądów prawnych przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach stanowiąc tym samym działanie nie do zaakceptowania w państwie prawa oraz naruszające zasadę zaufania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżących Sąd powinien sprawując kontrolę legalności działalności administracji publicznej zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż postępowanie organów nie objęło wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dotknięte było wadą, polegającą na arbitralnej, niewszechstronnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego, wskutek czego dokonano nieprawidłowego ustalenia, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., odpowiada prawu podczas gdy zaskarżona decyzja:

– błędnie przyjmuje nieważności decyzji Prezydenta poprzez wskazanie, iż jest ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiąc przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy § 2 niniejszego przepisu w nowym brzmieniu wchodzącym w życie od dnia 16 września 2021 r. przesądza, że organ nie może stwierdzić nieważności ze względu na spełnienie ustawowych przesłanek uniemożliwiających ich dokonanie;

– niewłaściwie dokonała analizy przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez uznanie, że zostały one w niniejszym stanie sprawy naruszone;

– prezentuje dowolną, bo nie opartą na logice rozumowania ocenę materiału dowodowego, przede wszystkim nie uwzględniając wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 w związku z nowym brzmieniem art. 156 § 2 K.p.a. wchodzącym w życie od dnia 16 września 2021 r.;

– dokonała niewłaściwej interpretacji polegającej na pominięciu kwestii upływu 10-letniego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia, a także stwierdza, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, tym samym uniemożliwiając stwierdzenie nieważności decyzji;

3. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezrealizowanie celu sądowej kontroli administracji publicznej polegającej na bezrefleksyjnym powieleniu przez Sąd stanowiska zajętego przez organy administracji w zakresie błędnego przyjęcia, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych oraz, że można stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji pomimo upływu 10-letniego terminu od dnia jej ogłoszenia;

4. art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu administracji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z 2009 r. w sytuacji, w której decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne;

5. art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez pominięcie kwestii, że termin przedawnienia powinien dotyczyć także decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa;

6. art. 156 § 2 K.p a. poprzez uznanie, iż wydanie decyzji przez Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. nie spełnia przesłanek tego przepisu, wskutek czego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę i utrzymał decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność rozstrzygnięcia obowiązującego przez ponad 11 lat, wywołującego nieodwracalne skutki prawne zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a., który wprowadza bezwzględny zakaz stwierdzenia nieważności, w szczególności gdy zaistnieją przesłanki w nim wskazane.

Wskazując na powyższe M. O.i Z. O. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w wydanym wcześniej w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18 przesądzono, że decyzja Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ocena ta jest wiążąca dla organów i dla kontrolujących dalsze decyzje sądów zgodnie z art. 153 P.p.s.a.

Wobec powyższego, w postępowaniu następującym po wyroku II OSK 2952/18 organy stwierdziły nieważność decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.

Zarzuty skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. i M. O. i Z. O. – gdy chodzi o wspólne i przedstawione w nich wiodące argumenty – koncentrują się przede wszystkim na wykazaniu, że niedopuszczalnym było orzekanie o stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w sytuacji, gdy od jej wydania upłynęło ponad 10 lat. Zdaniem skarżących należało bowiem zastosować art. 156 § 2 K.p.a., co pozostaje w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13.

Jak już wyjaśniono, w orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP uznał art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Na dzień wydania zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji ustawodawca nie wykonał wyroku P 46/13, utrzymując tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak obecnie wiadomo, nastąpiło to później, w drodze nowelizacji K.p.a. wprowadzonej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491).

Sytuacja, w której w obrocie pozostaje ogłoszony w Dzienniku Urzędowym wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność z ustawą zasadniczą przepisu ustawy, lecz wbrew zawartym w nim wskazaniom nie jest on wykonywany, wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału.

Mając na uwadze art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto przywołane w podstawach kasacyjnych zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), należy podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22).

Prawodawca – będąc związany wyrokami Trybunału Konstytucyjnego – nie powinien ignorować ich brzmienia, w tym przede wszystkim stwierdzanych przez Trybunał stanów niezgodności z Konstytucją. Brak jego reakcji nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

W dacie wydania zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji utrzymywał się stan niezgodności z Konstytucją RP w zakresie w jakim art. 156 § 2 K.p.a. nie wyłączał dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu. Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej orzeczenia Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, a w szerszym ujęciu, dążenia do zaprowadzenia stanu zgodności z prawem – nie mógł kwestii tej pominąć, to jest nie dostrzegać mocy wiążącej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.

Ze wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego czytelnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 125, 135). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy jeszcze raz podkreślić należy, że w samej sentencji wyroku P 46/13 wskazano, iż stan niekonstytucyjności łączyć należy z upływem czasu od wydania decyzji, która "była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy".

W niniejszej sprawie, co jest okolicznością bezsporną, na podstawie kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. udzielono pozwolenia na budowę dla piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie zewnętrznych instalacji ul. [...] w [...] . Budynki te zostały wybudowane, a lokale w nich sprzedane osobom trzecim. Mamy więc do czynienia jednoznacznym przykładem decyzji, która stała się podstawą nabycia prawa, i to nie tylko przez inwestora, ale też – w dalszym następstwie – przez wiele kolejnych podmiotów: nabywców lokali. Co więcej, ci ostatni decydując się na zakup nieruchomości, będący życiowym wyzwaniem, weryfikowali zapewne legalność budynków, których dotyczy transakcja.

Decyzja Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. jest więc niewątpliwie decyzją, której ewentualne wzruszenie w trybie nieważności, powinno uwzględniać wskazania wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13.

Kwestią, która pozostaje otwarta jest określenie, jak należy rozumieć zwrot "nastąpił znaczny upływ czasu" użyty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13. Pewien standard w tym zakresie wyznaczył sam ustawodawca, dokonując zmiany art. 156 § 2 K.p.a. Termin 10 lat z perspektywy aktualnego brzmienia art. 156 § 2 K.p.a. jest najwłaściwszym, do którego należało odnieść ramy czasowe przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ustawodawca nie stanowi w art. 156 § 2 K.p.a. o innej długości terminu przedawnienia.

Wracając do okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro od daty doręczenia decyzji decyzja Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. upłynęło 10 lat, to w takim stanie rzeczy zachodzą podstawy do zastosowania art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. W rozważnym przypadku – który dotyczy decyzji stanowiącej podstawę nabycia prawa – jest to konieczne, aby zapewnić realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13.

Powyższe stwierdzenie stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien bowiem w toku orzekania zastosować art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a.

Wobec powyższej konkluzji zbędne stało się badanie zarzutów skarg kasacyjnych, które zmierzały do wykazania, że decyzja Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. powinna być objęta ograniczeniem z art. 156 § 2 K.p.a. dodatkowo także z tego powodu, że wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. przedstawiono także zarzut naruszenia art. 37b ust. 1 P.b. Spółka ta uważa, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. było ograniczone terminem wskazanym w tym przepisie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 37b ust. 1 P.b. nie miała zastosowania w sprawie z uwagi na treść przepisu przejściowego – art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W myśl art. 25 tej ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wskazana ustawa nowelizująca przepisy P.b. weszła w życie 19 września 2020 r. Przytoczona treść przepisu każe przyjąć, że do wszczętego w 2009 r. postępowania nie znajdowała zastosowanie zasada wyrażona w art. 37b ust. 1 P.b. Jakkolwiek bowiem w znaczeniu procesowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, cechującym się odrębnością względem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym zakończonym wydaniem badanej decyzji, to nie może budzić wątpliwości, że sprawa administracyjna weryfikacyjna prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest na konkretyzowaniu normy prawa procesowego regulującej rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.) w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 29). Weryfikacja decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie, w jakim obejmuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., następuje przy uwzględnieniu przepisów P.b. obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Warunki uzależniające możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę określają przepisy P.b. (rozdział 4. Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych) normujące sprawę wydania pozwolenia na budowę, toteż brak jest podstaw, by wyłączyć postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z zakresu pojęcia "sprawy uregulowanej ustawą zmienianą w art. 1" w znaczeniu, jakie mu nadaje art. 25 cyt. ustawy. Funkcjonalnie bowiem sprawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na płaszczyźnie stosowanych przepisów materialnoprawnych pozostaje sprawą "uregulowaną" przepisami P.b. W związku z powyższym wszczętą przed dniem 19 września 2020 r. sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli nie doszło do jej zakończenia w tym terminie, kształtować powinny – jak zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji - przepisy P.b. w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym przed tą datą).

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że odstąpił od analizy szeregu licznie wymienionych zarzutów procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, które M. O. i Z. O. przedstawili w swojej skardze kasacyjnej. Wszystkie te zarzuty zostały bowiem opisane jako pochodne do głównego, uwzględnionego przez Naczelny Sąd Administracyjny, zarzutu wyrażającego się w uznaniu za błędne stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r., w sytuacji, gdy powinno się uwzględnić ograniczenie wynikające z art. 156 § 2 K.p.a. Jedna tylko kwestia wymaga wyjaśnienia – otóż wśród zarzutów skargi kasacyjnej M. O. i Z. O. pojawia się sugestia, że decyzja Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. nie naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Takiego twierdzenia nie można na obecnym etapie obronić, jako że jest to zagadnienie, które zostało przesądzone w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargi kasacyjne za usprawiedliwione, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. i 3. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się poniesione przez skarżących ([...] sp. z o.o. i odrębnie M. O. i Z. O. ):

– kwota wpisu od skargi wynosząca 200 zł ustalona na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę złożenia skargi Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193),

– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 100 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia,

– opłata kancelaryjna odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł,

– wynagrodzenie pełnomocników będących adwokatami będącego adwokatem przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz

– opłata skarbowa od pełnomocnictw wynosząca 17 zł.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2022 r. (k. 418 akt sądowych).