Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa sekretarz sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. ze skargi B. K. na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. nr XXXII/452/17 w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw oddala skargę.

W dniu 23 stycznia 2017 r. Sejmik Województwa Małopolskiego podjął uchwałę nr XXXII/452/17 w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 pkt 1 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) oraz art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.).

Pismem z dnia 15 września 2025 r. B. K. ( skarżący) wezwał Sejmik Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie przepisów ograniczających korzystanie z domowych kominków, pieców, trzonów kuchennych (tzw. uchwały antysmogowe) oraz nakazujących gminom kontrolę tych przepisów (Program Ochrony Powietrza). Zdaniem skarżącego, ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 96 nie daje wyraźnego przyzwolenia na zakazywanie korzystania z przydomowych źródeł ciepła, a taki zakaz, godzący w podstawowe prawa i wolności obywatelskie, powinien mieć wyraźną delegację ustawową. Poza tym pojęcie "instalacji" w tej ustawie dotyczy przedsiębiorstw, zakładów, a nie gospodarstw domowych. Ponadto skarżący stwierdził, że niezapowiedziane kontrole palenisk są sprzeczne z art. 50 Konstytucji, który zapewnia nienaruszalność mieszkania.

W odpowiedzi w piśmie z dnia 3 października 2025 r. nr KS-VIII.150.5.2025 Sejmik Województwa Małopolskiego stwierdził, że podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zarzuty są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zgodność przepisów uchwały z dnia 23 stycznia 2027 r. nr XXXII/452/17 z prawem została potwierdzona wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 750/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 136/21.

Pismem z dnia 9 października 2025 r. B. K. wniósł skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. nr XXXII/452/17, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Uzasadniając swój interes prawny we wniesieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 334 w zw. z art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, nieprzestrzeganie ograniczeń, nakazów lub zakazów uchwały sejmiku podlega karze grzywny. Uchwała (§ 2, § 5, § 6, § 7) nakłada na skarżącego obowiązki (np. wymiana kominka, zakaz spalania określonych paliw, dokumentacja techniczna, sprawność cieplna 80%), ograniczając prawo własności (art. 64 Konstytucji RP) i narażając na odpowiedzialność karną. Interes prawny jest indywidualny (dotyczy kominka skarżącego), konkretny (wynika z obowiązków uchwały) i sprawdzalny obiektywnie (kontrole straży miejskiej). Zaskarżona uchwała (§ 2, § 5 pkt 2, § 6, § 7) reguluje eksploatację "instalacji" spalających paliwa stałe, w szczególności kotłów, kominków i pieców, ale nie precyzuje, czy dotyczy urządzeń w gospodarstwach domowych. W praktyce jest stosowana do kominków, pieców i trzonów kuchennych w prywatnych domach (np. kontrole straży miejskiej, wymóg wymiany urządzeń do 1 stycznia 2023 r., zakazy spalania określonych paliw), co narusza interes prawny skarżącego i jest niezgodne z prawem.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała narusza zasadę określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż jest nieprecyzyjna ponieważ:

- nie wskazuje expressis verbis, że obejmuje urządzenia w gospodarstwach domowych (§ 2, § 6), co prowadzi do niejasnego stosowania (np. rutynowe kontrole kominków w domach, bez zgłoszenia wykroczenia).

- § 9 ust 2 pkt 2 lit. a wymaga sprawności cieplnej co najmniej 80% dla instalacji, ale nie określa metody badania, uprawnionych podmiotów (np. kominiarz, instalator, laboratorium) ani sposobu dokumentacji. Nie precyzuje, czy "instalacja’' obejmuje tylko urządzenie (np. wkład kominkowy), czy system z kominem i obudową (np. szamotową), co uniemożliwia ocenę, czy np. kominek o sprawności 78% z obudową spełnia wymóg.

- § 7 pkt 1 wymaga "dokumentacji z badań" bez określenia, jakie badania i normy mają być spełnione.

- § 7 pkt 2 i 3 odnosi się do "urządzenia", a nie "instalacji", co rodzi sprzeczność z definicją instalacji (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska).

- Program Ochrony Powietrza (uchwała z dnia 25 września 2023 r. nr LX/864/23) używa pojęcia "paleniska" dla urządzeń domowych (np. "kontrole indywidualnych palenisk", "badanie popiołu z paleniska"), a "instalacje" rezerwuje dla przemysłu i instytucji publicznych (np. instalacje 1-50 MW podlegające dyrektywie UE 2015/2193).

Zdaniem skarżącego, brak precyzji i niekonsekwencja terminologiczna, zwłaszcza w sferze podstawowego prawa obywatelskiego (ogrzewania domu) naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała jest również sprzeczna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 3 pkt 9 tego rozporządzenia kominek, trzon kuchenny i piec to "urządzenia grzewcze", a nie instalacje. Z kolei rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie wymagań jakościowych dla biomasy (notyfikacja 2024 r., wejście w życie po 5 maja 2025 r.) klasyfikuje kotły na pellet klasy 3, 4 i 5 lub spełniające normę "ekoprojekt" jako "urządzenia grzewcze". Zaskarżona uchwała, stosując pojęcie "instalacji" do tych urządzeń, jest sprzeczna z rozporządzeniem, co narusza spójność systemu prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała narusza również art. 4 ust 1 oraz art. 157a ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędne stosowanie pojęcia "instalacji" do urządzeń grzewczych w gospodarstwach domowych. Skarżący wyjaśnił, że art. 4 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wyłącza zwykłe korzystanie ze środowiska (w gospodarstwach domowych) z regulacji instalacji. Kominki, piece i trzony kuchenne w domach nie są "instalacjami" w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, które odnoszą się do urządzeń w "zakładach" lub budowli powodujących znaczące emisje. Według skarżącego, nie można uznać, że każde stacjonarne urządzenie techniczne powodujące emisję, jest instalacją w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Pojęcia instalacji nie można interpretować w oderwaniu od art. 4 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i prawa do powszechnego korzystania ze środowiska dla celów bytowych w gospodarstwie domowym bez użycia instalacji.

Skarżący wskazał, że inne urządzenia bytowe powodujące emisje (np. szamba - zapachy, gazy; kuchenki gazowe - gazy, pompy do wody i hydrofory - hałas i wibracje, klimatyzatory - hałas i ciecz, routery internetowe - fale elektromagnetyczne) nie są uznawane za instalacje, lecz używane w ramach powszechnego prawa do korzystania ze środowiska. To potwierdza, zdaniem skarżącego, błędność stosowania uchwały do kominków i innych domowych urządzeń grzewczych, do których organ w swoich wyjaśnieniach na stronach internetowych zalicza również stacjonarne grille ogrodowe, ale wyłącza przenośne.

Ponadto skarżący wskazał, że art. 76, 147, 152 ustawy Prawo ochrony środowiska nakładają na instalacje poważne rygory, które nie pasują do domowych kominków i urządzeń grzewczych. Zapisy ustawy od instalacji wymagają m.in. adresu zakładu czy prowadzenia pomiarów emisji. Co prawda, rozporządzenie ministra wyłącza instalacje poniżej 1MW z tych rygorów - ale nie można uznać, by rozporządzenie ministra decydowało o delegacjach ustawowych ograniczających prawa i wolności obywatelskie. Zgodnie z Konstytucją takie mogą być nadane tylko ustawą. Teoretycznie, minister mógłby w rozporządzeniu zlikwidować zapis dotyczący zwolnień rygorów instalacji o mocy poniżej 1MW, czym ingerowałby w kominki i piece domowe - gdyby uznać je za instalacje. Zdaniem skarżącego, należy zatem założyć, iż ustawodawca przewiduje prawo do ogrzewania domu w art. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska i nie traktuje domowych urządzeń grzewczych jako instalacje w rozumieniu tej ustawy.

Ponadto, ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 157a stosuje pojęcie "źródła spalania paliw" definiując je jako "część instalacji spalania paliw będącą stacjonarnym urządzeniem technicznym, w którym następuje utlenianie paliw w celu wytworzenia energii", co dodatkowo poddaje w wątpliwość, czy domowy kominek, piec kocioł można uznać za instalację. Jeśli bowiem kominek jest źródłem spalania, ale nie częścią instalacji (brak zakładu, moc zazwyczaj < 1 MW, użytek domowy) nie może podlegać zakazom z art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zatem, stacjonarne urządzenie techniczne nie musi być od razu instalacją - może być źródłem spalania paliw, które nie podlega ograniczeniom na bazie art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała narusza także art. 1 ust. 2 ustawy o jakości paliw. Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na jego pytanie, czy "kominek, piec, trzon kuchenny" są instalacją w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska i podlegają jej wymogom, Ministerstwo Klimatu odpowiedziało, że "Zgodnie z rozporządzeniem, instalacje energetyczne o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW mogą być eksploatowane bez konieczności dokonania zgłoszenia. Zasadniczo, piece, kominki lub trzony kuchenne instalowane używane w gospodarstwach domowych zaliczają się do powyższej kategorii instalacji-instalacji energetycznych o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW. Zatem nie podlegają one obowiązkowi zgłoszenia''. Skarżący wskazał jednak, że art. 1 ust. 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw wyraźnie rozróżnia "gospodarstwa domowe" od "instalacji spalania o mocy poniżej 1 MW". Za oczywiste skarżący uznał, że dostarczanie paliwa takiego jak węgiel, pelet, drewno do gospodarstwa domowego wiąże się z jego spalaniem w domowym urządzeniu grzewczym, natomiast dostarczanie tych paliw do instalacji o mocy spalania poniżej 1 MW - dotyczy innych podmiotów niż gospodarstwa domowe (zakłady, instytucje publiczne). Skoro ustawodawca rozróżnia te dwa pojęcia, należy uznać że kominki w domach nie są instalacjami o mocy cieplnej mniejszej niż 1MW, a ich objęcie ograniczeniami uchwały narusza spójność systemu prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Poprzednie orzecznictwa (np. WSA w Krakowie 2017, NSA sygn. II OSK 2733/20) nie analizowały tej nowelizacji.

W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała wykracza również poza delegację ustawową z art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż reguluje urządzenia w gospodarstwach domowych, a nie instalacje w zakładach (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska). Art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska wymaga podania "adresu zakładu" w zgłoszeniu instalacji, co wyklucza domy prywatne. Zdaniem skarżącego, § 7 uchwały, wymagając dokumentacji dla urządzeń (np. zgodnych z eko-projektem), de facto zakazuje użytkowania nieseryjnych urządzeń (np. piece kaflowe), a § 9 pkt 2 nie określa sposobu weryfikacji sprawności cieplnej, co uniemożliwia legalne korzystanie z pieców zduńskich. Przepisy dotyczące ograniczenia podstawowych praw i wolności obywatelskich są oczywiście dopuszczalne, ale akty prawa miejscowego powinny być wyraźnie sprecyzowane i nie mogą wykraczać poza ustawowe delegacje. Według skarżącego, traktowanie domowych kominków i grilli jako instalacji i objęcie zakazami przez organy władzy samorządowej, jest ingerencją niedostatecznie umocowaną ustawowo.

Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżona uchwała narusza zasadę proporcjonalności (art. 64 Konstytucji RP), zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadę nienaruszalności mieszkania (art. 50 Konstytucji). Uchwała pod pretekstem ochrony zdrowia i środowiska zmusza bowiem do poniesienia nakładów na wymianę ogrzewania lub korzystania z droższych źródeł ciepła, godząc też w bezpieczeństwo energetyczne obywateli. Stosowanie uchwały do urządzeń domowych, w tym wymóg wymiany klasycznych kominków i pieców zduńskich na seryjne - zgodne z eko-projektem, przedstawienia niedoprecyzowanej "dokumentacji z badań" (§ 7) oraz niejasny wymóg sprawności 80% (§ 9 pkt 2 ust. 2 lit. a), ogranicza prawo własności skarżącego bez wyraźnej podstawy. Brak precyzji w sposobie udokumentowania sprawności cieplnej uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, czy wkład kominkowy bez certyfikatu "eko-projekt", ale ze dokumentem stwierdzającym sprawność cieplną 78% z dodatkową obudową szamotową (podnoszącą sprawność cieplną), spełnia kryterium 80% sprawności cieplnej dla "instalacji". Nie jest jasne, czy organ traktuje instalację jako urządzenie (wkład kominkowy) czy urządzenie wraz z komponentami składającymi się na instalację grzewczą. Błędna interpretacja "instalacji" przez organy stosujące uchwałę do urządzeń domowych narusza zasadę działania w granicach prawa. Zaskarżony akt wraz z inną uchwałą Sejmiku "Program Ochrony Powietrza" (uchwała nr LX/864/23 z dnia 25 września 2023 r.), który nakazuje gminom kontrole domowych palenisk w ramach przestrzegania skarżonego aktu, jest naruszaniem miru domowego i konstytucyjnej zasady nienaruszalności mieszkania w ramach tzw. rutynowych kontroli (bez zgłoszenia wykroczenia).

Skarżący zarzucił także, że Sejmik Województwa Małopolskiego jest niekonsekwentny w określaniu domowych kominków i pieców jako instalacje. W uchwale Program Ochrony Powietrza (POP, uchwała z dnia 25 września 2023 r. nr LX/864/23) organ używa wielokrotnie pojęcia "paleniska" dla urządzeń domowych (np. "kontrole indywidualnych palenisk", "badanie popiołu z paleniska"). Niekonsekwentne stosowanie terminologii w uchwale antysmogowej i Programie Ochrony Powietrza potęguje nieprecyzyjność, naruszając art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona uchwała została już poddana kontroli sądowej, gdyż jej zgodność z prawem została potwierdzona wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2017 roku sygn. akt. II SA/Kr 750/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 136/21. W ocenie sądów uchwała nie ogranicza konstytucyjnych praw mieszkańców oraz nie godzi w ich wolność. Realizuje ona nadrzędny cel, jakim jest ochrona zdrowia mieszkańców. Powołując się na treść art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sejmik Województwa stwierdził, że wcześniejsze orzeczenie ma charakter wiążący dla sądów, co zobowiązuje je do uznania, że dana kwestia prawna została rozstrzygnięta w sposób określony w prawomocnym wyroku. Dokonana przez sąd ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub działania w obszarze administracji publicznej nie powinna więc podlegać dalszej ocenie ani ponownej analizie prawnej ze strony innych sądów ani organów administracji publicznej. W rzeczywistości bowiem sąd orzekł już w tym samym przedmiocie dając temu wyraz w sentencji wyroku oraz jego uzasadnieniu. Nie istnieją wobec tego powody dla których miałby ponownie wyrokować naruszając znaną od wieków zasadę ne bis in idem procedatur. Wobec powyższego w ocenie organu istnieją przesłanki do odrzucenia skargi.

Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi Sejmik Województwa podniósł, że w celu ochrony zdrowia mieszkańców oraz ograniczenia negatywnego oddziaływania zanieczyszczeń na środowisko i na zabytki, wprowadził dla obszaru województwa, za wyjątkiem miasta Krakowa, ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Niniejsza uchwała stanowi realizację zapisów Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego jako jedno z działań koniecznych do osiągnięcia w Krakowie i Małopolsce jakości powietrza spełniającej dopuszczalne normy. Organ wskazał, że zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten stanowi wystarczające upoważnienie do wprowadzenia w/w ograniczeń. Organ podkreślił, że w obliczu rażąco przekraczanych norm jakości powietrza w-Krakowie i w całej Małopolsce, a w konsekwencji naruszenia prawa do życia i ochrony zdrowia, a także niewywiązania się ze zobowiązań Polski wynikających z prawa Unii Europejskiej, zastosowanie ograniczeń określonych w uchwale stanowi środek adekwatny do celu, jakim jest zniwelowanie zanieczyszczeń do poziomów zgodnych z obowiązującym prawem. Organ podkreślił, że w postępowaniu, którego przedmiotem było opracowanie projektu uchwały, zapewniony został udział społeczeństwa. Konsultacje społeczne projektu uchwały odbyły się zgodnie z wymaganiami ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przeprowadzone zostały w okresie od 6 grudnia 2016 r. do 5 stycznia 2017 r. Informacja o prowadzonych konsultacjach została udostępniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dziale Konsultacje Projektów, na stronie internetowej www.powietrze.malopolska.pl/antysmogowa, na tablicy ogłoszeń Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego oraz w regionalnym dodatku Gazety Wyborczej w dniu 9 grudnia 2016 r. W tym czasie każdy zainteresowany mógł zgłosić uwagi i wnioski do projektu uchwały. Dodatkowo, w dniu 4 stycznia 2017 r. odbyło się wysłuchanie publiczne projektu w/w uchwały, w którym mógł wziąć udział każdy zainteresowany. Informacja została przekazana do serwisów mediowych. W ramach przeprowadzonych konsultacji społecznych, ponad 98% zgłoszonych uwag i wniosków wyrażało poparcie dla zapisów uchwały. Okresy przejściowe zostały określone w sposób optymalny zapewniając możliwość wymiany istniejących źródeł ogrzewania przy zachowaniu potrzeby możliwie najszybszej poprawy jakości powietrza. Jedynie w przypadku nowo instalowanych miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń zgodnie ze zgłoszonymi postulatami przyspieszony został termin wejścia w życie uchwały, aby zachować takie same okresy jak w przypadku kotłów. Na podstawie art. 96 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska uchwała podlega opiniowaniu przez właściwych wójtów, burmistrzów, prezydentów miast i starostów. Pismem z dnia 6 grudnia 2016 roku zwrócono się do wszystkich wójtów, burmistrzów, prezydentów miast i starostów z terenu województwa małopolskiego o wydanie opinii do przedmiotowego projektu uchwały. Z otrzymanych 122 opinii, 64 wyrażało poparcie dla projektu uchwały, 37 to opinie bez jednoznacznego stanowiska, natomiast 21 to opinie negatywne. W ramach uwag zgłoszono potrzebę dopuszczenia bezterminowej eksploatacji kotłów klasy 5, wydłużenie okresu wejścia ograniczeń w życie oraz postulaty wprowadzenia dopłat do wymiany źródeł ogrzewania oraz zakupu niskoemisyjnych paliw. Uwzględnione zostały uwagi w zakresie dopuszczenia eksploatacji istniejących kotłów klasy 5. Nie zostały uwzględnione uwagi w zakresie odroczenia wejścia w życie wprowadzanych ograniczeń ze względu na potrzebę poprawy jakości powietrza w możliwie krótkim terminie. Uwagi dotyczące wsparcia finansowego wprowadzanych ograniczeń leżą poza zakresem uchwały określonym w art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie Sejmiku Województwa, uchwała została podjęta zgodnie z wymaganiami ustawy Prawo ochrony środowiska, a w szczególności jej art. 96. Zachowane też zostały wszelkie wymagania formalne dla podjęcia przedmiotowej uchwały.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sejmik Województwa za bezzasadny uznał zarzut naruszenia zasady określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Organ wyjaśnił, że w uchwale odniesiono się do instalacji, a definicja instalacji (art. 3 pkt 6 POŚ) obejmuje stacjonarne urządzenia techniczne powodujące emisję, w tym w gospodarstwach domowych. Z tego samego powodu w uchwale nie zastosowano pojęcia "urządzenia", którym zgodnie z art. 3 pkt. 42 POŚ jest niestacjonarne urządzenie techniczne, w tym środki transportu. Uchwała antysmogowa dotyczy eksploatacji instalacji spalania paliw stałych, takich jak kotły, kominki i piece, dostarczające ciepło do centralnego ogrzewania lub wydzielające ciepło bezpośrednio. Zgodnie z art. 96 ust. 8 POŚ, nie stosuje się jej do instalacji wymagających zgłoszenia (powyżej 1 MW), zatem dotyczy m.in. instalacji domowych poniżej 1 MW. Spełnianie wymagań określonych w uchwale antysmogowej wykazuje się poprzez przedstawienie dokumentów wymienionych w § 7 uchwały. Przepisy te mają charakter otwarty, co oznacza, że katalog dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań nie jest zamknięty. W szczególności mogą to być: dokumentacja z badań, dokumentacja techniczna urządzenia oraz instrukcja dla instalatorów i użytkowników, o której mowa w Rozporządzeniu Komisji (UE) 2015/1189 oraz (UE) 2015/1185. Podkreślenia wymaga, że postanowienia § 7 uchwały nie stanowią obowiązkowych elementów zgodnie z art. 96 ust. 7 pkt. 3 POŚ, a ich wprowadzenie wynika z potrzeby zapewnienia elastyczności w procesie kontroli realizacji uchwały. Uchwała mogłaby funkcjonować, również bez tych postanowień, jednak ich obecność ma na celu ułatwienie podmiotom eksploatującym instalacje wykazania zgodności z wymaganiami, uwzględniając różnorodność rozwiązań technicznych dostępnych na rynku. Otwarty katalog dokumentów pozwala na dostosowanie sposobu wykazywania spełnienia wymagań do specyfiki konkretnej instalacji, co jest szczególnie istotne w przypadku starszych lub niestandardowych urządzeń, dla których standardowe metody potwierdzania parametrów mogą okazać się niewystarczające lub nieadekwatne. Dzięki temu rozwiązaniu nie ogranicza się możliwości użytkownikom w doborze odpowiednich środków dowodowych, co zwiększa praktyczność i skuteczność stosowania uchwały.

Za chybiony organ uznał zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisów rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 8 maja 2025 r. w sprawie wymagań jakościowych dla biomasy pozyskanej z drzew i krzewów wprowadzanej do obrotu lub obejmowanej procedurą celną dopuszczenia do obrotu w postaci brykietu lub peletu. Wymienione rozporządzenia są bowiem aktami wykonawczymi wydawanymi odpowiednio na podstawie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Wymienione rozporządzenia posługują się odrębnymi pojęciami i definicjami na potrzeby odpowiednio budowy i użytkowania budynków oraz monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Natomiast uchwała została wydana na podstawie art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, który nie posługuje się pojęciami "urządzenia grzewczego" lub "urządzenia ogrzewczego", tylko pojęciem "instalacji", dla celów związanych bezpośrednio z ochroną środowiska. Dodatkowo w opinii Sejmiku Województwa przedmiotem badania legalności uchwały nie może być jego zgodność z rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 8 maja 2025 r., gdyż akt ten wszedł w życie z dniem 24 maja 2025 r., a uchwała weszła w życie (z wyjątkami) z dniem 1 lipca 2017 r. (§ 9 ust. 2 uchwały). Zatem ani w dniu podjęcia uchwały, ani w dniu wejścia jej w życie, przepisy powyższego rozporządzenia jeszcze nie obowiązywały.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 157a ustawy Prawo ochrony środowiska Sejmik Województwa stwierdził, że jest on bezzasadny, gdyż opiera się na błędnej interpretacji definicji i zakresu stosowania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Po pierwsze, definicja instalacji z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska obejmuje: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół takich urządzeń powiązanych technologicznie w jednym zakładzie, c) budowle powodujące emisję. Zdaniem organu, kluczowa jest lit. a - stacjonarne urządzenie techniczne powodujące emisję, co bezpośrednio odnosi się do domowych kominków, pieców czy kotłów, niezależnie od "zakładu" (pojęcie zakładu dotyczy tylko lit. b). Uchwała antysmogowa stosuje się właśnie do takich urządzeń poniżej 1 MW (art. 96 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska), które nie wymagają zgłoszenia czy pozwoleń, ale podlegają ograniczeniom emisyjnym w celu ochrony zdrowia i środowiska.

Organ wskazał, że uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 490/14 w zakresie cytowanego w skardze odniesienia się do powszechnego korzystania ze środowiska, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, dotyczyło jedynie ustalenia adresata uchwały,-a nie odnosiło się do ustalenia czy spalanie paliw stałych w gospodarstwach domowych ma miejsce w urządzeniach czy w instalacjach w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ zaznaczył przy tym, że Sąd w tym wyroku nie analizował uchwały antysmogowej będącej przedmiotem obecnej skargi, lecz inną uchwałę antysmogową uchwaloną w 2013 r. Została ona podjęta na gruncie art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w jego poprzednim brzmieniu kiedy to sejmik nie mógł wprowadzić ograniczeń wobec sposobu użytkowania instalacji czy urządzeń. Tym samym powoływanie się na ten wyrok nie jest adekwatne do skarżonej uchwały. Z kolei przykłady innych urządzeń bytowych podanych w skardze (szamba, kuchenki gazowe, pompy, klimatyzatory, routery) nie powinny być przywoływane na zasadzie analogii ponieważ nie są to instalacje ani urządzenia służące do spalania paliw stałych powodujących znaczące zanieczyszczenia (pyły PM10, PM2,5, benzo(a)piren).

Odnośnie rygorów z art. 76, 147, 152 ustawy Prawo ochrony środowiska (np. adres zakładu, pomiary emisji) organ wyjaśnił, że dotyczą instalacji wymagających zgłoszenia lub pozwoleń (zazwyczaj >1 MW lub przemysłowych), ale rozporządzenie ministra wyłącza mniejsze (< 1MW) co nie podważa ich statusu jako instalacji - umożliwia jedynie uproszczone regulacje, jak w uchwale antysmogowej. Delegacje ograniczające prawa obywateli (art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska) mają podstawę ustawową, a sejmik działa w granicach tej delegacji, wprowadzając ograniczenia w eksploatacji instalacji dla ochrony zdrowia i środowiska, co obejmuje wszystkie źródła emisji, w tym domowe. Z kolei art. 157a ustawy Prawo ochrony środowiska definiuje "źródło spalania paliw" jako część instalacji (stacjonarne urządzenie techniczne, w którym następuje utlenianie paliw), co wzmacnia, a nie podważa zastosowanie: domowe urządzenia (kotły, piece, kominki) spełniają kryteria stacjonarnego urządzenia technicznego (art. 3 pkt 6 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska), a ich emisje podlegają regulacjom art. 96 w/w ustawy. Uchwała określa zakres instalacji (kotły, piece, kominki, które w określony sposób rozprowadzają ciepło) i nie wymaga związku z zakładem lub mocy >1 MW, co jest zgodne z celem ochrony środowiska. W ocenie organu, skarga de facto próbuje podważyć jasne stwierdzenia WSA zawarte w wyroku o sygn. II SA/Kr 750/17, w którym Sąd nie miał wątpliwości, że zakres przedmiotowy uchwały w zakresie instalacji został wskazany prawidłowo.

Zdaniem organu, bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust.2 ustawy o jakości paliw, gdyz przepis ten został wprowadzony z dniem 12 września 2018 r., a uchwała weszła w życie (z wyjątkami) z dniem 1 lipca 2017 r. (§ 9 ust. 2 uchwały). Zatem ani w dniu podjęcia uchwały, ani w dniu wejścia jej w życie, powyższy przepis jeszcze nie obowiązywał. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że zarzut ten opiera się na błędnej interpretacji art. 1 ust. 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz pomija spójność uchwały antysmogowej z systemem prawnym. Przedmiot wymienionej ustawy dotyczy wprowadzania lub dopuszczania do obrotu paliw stałych, a uchwała w zakresie paliw dotyczy ograniczeń w stosowaniu (spalaniu) niektórych z nich. Organ wyjaśnił, że art. 1 ust. 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw określa zakres jej stosowania, wskazując, że reguluje ona jakość paliw stałych przeznaczonych m.in. do spalania w gospodarstwach domowych oraz w instalacjach o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1 MW. Rozróżnienie to służy wskazaniu kategorii odbiorców paliw (gospodarstwa domowe vs. inne podmioty, np. małe zakłady użytkujące instalacje < 1 MW), a nie wykluczeniu urządzeń grzewczych w gospodarstwach domowych, z definicji instalacji na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 6 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska, instalacja to stacjonarne urządzenie techniczne powodujące emisję, co obejmuje kotły, piece i kominki w domach, niezależnie od ich mocy czy kontekstu (gospodarstwo czy zakład). Uchwała antysmogowa, opartą na delegacji z art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, precyzyjnie reguluje eksploatację takich instalacji w celu ograniczenia emisji szkodliwych substancji (pyły PM10, PM2,5, benzo(a)piren), co dotyczy również urządzeń w gospodarstwach domowych.

Zdaniem organu, odpowiedź Ministerstwa Klimatu i Środowiska, na którą powołuje się skarżący, nie podważa tej klasyfikacji, a co więcej wprost potwierdza, że piece i kotły w gospodarstwach domowych są instalacjami w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska, o mocy poniżej 1 MW, zwolnionymi z obowiązku zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na podstawie art. 96 ust. 8 tej ustawy. Zwolnienie to upraszcza regulacje dla małych instalacji, ale nie zmienia ich statusu jako instalacji podlegających ograniczeniom emisyjnym uchwały antysmogowej. Art. 1 ust. 2 ustawy o jakości paliw nie redefiniuje pojęcia instalacji ani nie wyłącza urządzeń domowych z zakresu art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska - dotyczy jedynie standardów jakości paliw dostarczanych do różnych odbiorców, co jest komplementarne wobec celu uchwały antysmogowej, jakim jest redukcja emisji. Zdaniem organu, skarżący błędnie zakłada, że nowelizacja ustawy o jakości paliw z 2018 r. zmienia interpretację pojęcia instalacji lub podważa wcześniejsze orzecznictwo. Nowelizacja wprowadziła bowiem regulacje dotyczące monitorowania i kontrolowania jakości paliw stałych, ale nie zmodyfikowała definicji instalacji w ustawy Prawo ochrony środowiska ani zakresu delegacji z art. 96 tej ustawy. Orzeczenia WSA w Krakowie (II SA/Kr 750/17 z dnia 3 października 2017 r.) oraz NSA (III OSK 136/21 z dnia 23 marca 2021 r.) potwierdziły zgodność uchwały z prawem, w tym stosowanie pojęcia instalacji do urządzeń domowych, uznając je za zgodne z celem ochrony zdrowia i środowiska.

Organ nie zgodził się również z zarzutem przekroczenia przez zaskarżoną uchwałę delegacji ustawowej z art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska. Delegacja z art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska upoważnia bowiem sejmik do wprowadzania ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, w celu zapobiegania' negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub środowisko. Definicja instalacji z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska obejmuje stacjonarne urządzenia techniczne, w tym te w gospodarstwach domowych, o ile powodują emisję - nie ogranicza się wyłącznie do "zakładów" przemysłowych. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2017 r. sygn. II SA/Kr 750/17 potwierdził, że ograniczenia dotyczą instalacji spalania paliw, w tym domowych, co jest zgodne z celem ochrony powietrza. Ponadto, art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska, wymagający podania "adresu zakładu" w zgłoszeniu instalacji, dotyczy instalacji wymagających zgłoszenia (powyżej 1 MW), a nie wszystkich. Tymczasem uchwała stosuje się do instalacji poniżej 1 MW, w tym domowych, co nie wymaga zgłoszenia (art. 96 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska). § 7 uchwały wymaga dokumentacji potwierdzającej spełnienie wymagań, co umożliwia weryfikację również dla urządzeń nieseryjnych, o ile spełniają normy emisyjne i sprawności (np. poprzez badania zgodne z normami UE). Wymóg weryfikacji sprawności 80% (§ 9 ust. 2 pkt 2 lit. a uchwały) nie uniemożliwia stosowania - metody badań wynikają z obowiązujących norm (np. PN-EN 13229 dla kominków), a dokumentacja może obejmować cały system (urządzenie z obudową), co potwierdza praktyka organów kontrolnych.

Za chybiony Sejmik Województwa uznał zarzut naruszenia proporcjonalności (art 64 Konstytucji RP), zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i zasady nienaruszalności mieszkania (art. 50 Konstytucji RP). Jak bowiem wskazał WSA w Krakowie w wyroku II SA/Kr 750/17, uchwała realizuje zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ważąc interes ekonomiczny użytkowników z ochroną zdrowia publicznego i środowiska (art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Sąd zastosował test proporcjonalności Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK K 11/94), stwierdzając, że regulacja jest niezbędna, skuteczna i proporcjonalna do celów - zmniejszenia zanieczyszczeń PM10, PM2,5 i benzo(a)pirenu, powodujących przedwczesne zgony i choroby. Ograniczenia praw własności (art. 64 Konstytucji RP) są dopuszczalne, gdy służą ochronie zdrowia i środowiska, a uchwała przewiduje okresy przejściowe na wymianę, co minimalizuje obciążenia. Również zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) nie jest naruszona, gdyż uchwała działa w granicach prawa (delegacja art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska), a wymogi dokumentacji (§ 7) i sprawności w okresie przejściowym (§ 9) są sformułowane w sposób pozwalający na dostosowanie sposobu wykazywania spełnienia wymagań do specyfiki konkretnej instalacji. Co do nienaruszalności mieszkania (art. 50 Konstytucji RP) organ wskazał, że kontrole instalacji (art. 379 ustawy Prawo ochrony środowiska) są prowadzone przez uprawnione organy (straż gminna, WIOŚ) wyłącznie w celu sprawdzenia przestrzegania uchwały, z zachowaniem odpowiednich procedur. Zdaniem organu, rutynowe kontrole nie naruszają miru domowego, lecz realizują obowiązek ochrony środowiska; podobne kontrole (np. kominiarskie) są standardem.

Za nietrafiony Sejmik Województwa uznał zarzut niekonsekwencji terminologicznej uchwały ponieważ różnice w słownictwie między uchwałą antysmogową a Programem Ochrony Powietrza (POP) wynikają z ich odmiennych funkcji i celów, a nie z błędu legislacyjnego. Uchwała antysmogowa, musi być ściśle zgodna z delegacją ustawową (art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska), dlatego konsekwentnie stosuje pojęcie "instalacji". Natomiast POP, jako dokument przede wszystkim planistyczny, wspiera realizację uchwały antysmogowej i innych regulacji, używając terminologii dostosowanej do działań wykonawczych, takich jak kontrole. Organ dodał, że zgodność POP z prawem została potwierdzona w orzecznictwie sądowym. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2020 r. (sygn. II SA/Kr 1335/20) sąd uznał, że Program Ochrony Powietrza z 2020 r. jest zgodny z prawem, w tym z art. 91 ustawy Prawo ochrony środowiska. Sąd podkreślił, że sejmik województwa ma prawo określać działania naprawcze i wyznaczać podmioty odpowiedzialne za ich realizację, co wpisuje się w krajową politykę energetyczną i ochronę środowiska. Oba akty - uchwała antysmogowa i POP - wzajemnie się uzupełniają; POP wspiera egzekucję uchwały antysmogowej (np. str. 41 POP: "wymiana wysokoemisyjnych źródeł ogrzewania" w kontekście uchwały), a różnice terminologiczne nie prowadzą do kolizji norm ani niejasności w stosowaniu. Terminologia w aktach prawa miejscowego powinna być spójna wewnętrznie, ale między, powiązanymi aktami może się różnić, o ile nie powoduje niejasności interpretacyjnej, co w tym przypadku nie ma miejsca.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2025 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko, że domowy kominek nie jest instalacją w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżący wskazał, że ustawa Prawo ochrony środowiska definiuje instalację w art. 3 pkt 6 jako a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Zdaniem skarżącego, stosując taką logikę i patrząc inne zapisy ustawy Prawo ochrony środowiska dochodzi się do wniosku, że dom, w którym jest kominek (instalacja) jest zakładem, bo tak jest zdefiniowany zakład w art. 3 pkt 48. Innymi słowy, jeśli kominek jest instalacją, to dom z kominkiem jest zakładem, co zdaniem skarżącego wydaje się być absurdem, bo zakład kojarzy się z działalnością produkcyjno-usługową, a nie sprawami bytowymi człowieka.

Mimo to, od czasu nowelizacji art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska w 2015 r., dogmatem stało się uznanie domowych kominków, pieców, a także grilli i wędzarni jako "stacjonarne urządzenia techniczne, których eksploatacja może spowodować emisję", czyli instalacji. Skarżący stwierdził, że niewątpliwe definicja instalacji zawarta w ustawie Prawo ochrony środowiska uwzględnia dwie kluczowe kwestie, które pasują do domowego pieca, kominka czy grilla. Stacjonarne urządzenie, które powoduje emisję. I to jest, według skarżącego, cała argumentacja dogmatu kominek=instalacja.

Skarżący wskazał, że przed nowelizacją, a więc do roku 2015, art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska miał brzmienie: "Art. 96. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku". Skarżący podkreślił, że w tym starym zapisie ustawy nie było słowa instalacja. Przepis ten zezwalał na regulowanie jakości paliw, ale nie instalacji czy źródeł ciepła, a ponadto nie pozwalał na zróżnicowanie celów, w jakim paliwa były spalane. Ponieważ pierwsza uchwała antysmogową (antykominkową) dla Krakowa zawierała oddzielenie gospodarstw domowych (spalania paliw w celach bytowych) od instalacji przemysłowych, uchwała została unieważniona przez sądy.

Skarżący zwrócił uwagę, że sądy już wtedy poddawały w wątpliwość, czy spalanie paliw w gospodarstwach domowych jest korzystaniem z instalacji. Zwracał na to uwagę WSA w Krakowie w wyroku z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II S A/Kr 490/14. Sąd w uzasadnieniu zaznaczył również, że domowa instalacja ogrzewania nie jest z automatu instalacją w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżący zaznaczył przy tym, że inne urządzenia bytowe powodujące emisje (np. szamba - zapachy, gazy; kuchenki gazowe - gazy, pompy do wody i hydrofory -hałas i wibracje, klimatyzatory - hałas i ciecz, routery internetowe - fale elektromagnetyczne) nie są uznawane za instalacje, lecz używane w ramach powszechnego prawa do korzystania ze środowiska.

Zdaniem skarżącego, istnieje też wiele innych argumentów wskazujących wprost, iż domowy kominek nie jest instalacją w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Na jego pytanie wysłane do ministerstwa klimatu z zapytaniem czy kominek jest instalacją, a jeśli tak to czy podlega obowiązkom zawartym w ustawie Prawo ochrony środowiska dla instalacji, odpowiedziano mu, że domowe kominki można traktować jako instalacje spalania o mocy poniżej 1MW, które są zwolnione z obowiązku pozwolenia na eksploatacje czy zgłoszenia, z uwagi na rozporządzenie ministra, które wyłącza takie instalacji z tych obowiązków. Ministerstwo zaznaczyło jednak, że nie jest to opinia prawnie wiążąca.

Skarżący stwierdził, że faktycznie - rozporządzenie ministra nie wymaga zgłoszenia instalacji o mocy cieplnej poniżej 1MW, ale minister to jedna osoba, która może rozporządzenie w każdej chwili zmienić i obniżyć próg z 1MW do 1kW. Jedną decyzją, jednej osoby domowe kominki i piece podlegałyby zgłoszeniu na mocy ustawy (art. 152 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska), co wymaga m.in. podania adresu zakładu, rodzaj prowadzonej działalności, w tym wielkość produkcji, wielkość i rodzaj emisji. Ponadto, we wspomnianej sytuacji kominki, jako instalacje spalania objęte zgłoszeniem, nie podlegałyby pod zakazy i ograniczenia uchwały antysmogowej, bo w art. 96 ust. 8 zawarto zapis, że uchwała sejmiku nie dotyczy instalacji, które wymagają pozwolenia lub zgłoszenia. Oznacza to, że jeden minister mógłby jedną decyzją wyłączyć kominki z zakazów i ograniczeń zawartych w uchwałach antysmogowych, choć objąłby je wtedy innymi wymogami ustawy.

Dodatkowo skarżący wskazał, że w rozporządzeniu ministra środowiska z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji, używa się pojęcia "źródła spalania paliw". To kolejny, według skarżącego, przykład na brak jednoznacznych definicji. Skoro rozporządzenie zwalnia z wymogów "źródła spalania paliw", to już nie wiadomo, czy kominek jest instalacją, czy źródłem spalania paliw, a zgodnie z art. 157a ustawy Prawo ochrony środowiska, źródło spalania paliw jest częścią instalacji, jest więc pojęciem węższym niż instalacja.

Skarżący stwierdził, że w celu interpretacji pojęcia instalacji warto prześledzić zmiany ustawowe, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu. W 2018 r. znowelizowano ustawę o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw i w art. 1 ust. 2 dokonano podziału przeznaczenia paliw do użycia w 1) gospodarstwach domowych, 2) instalacjach spalania o mocni poniżej 1MW. Zdaniem skarżącego, powinien to być w zasadzie warunek wystarczający (sine qua non) do stwierdzenia, że ustawodawca wyraźnie rozdziela spalanie paliw w gospodarstwach domowych od spalania paliw w instalacjach spalania o mocy poniżej 1MW. Innymi słowy, w 2018 r., a więc już po nowelizacji art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz podjęciu uchwał antysmogowych (anty kominkowych) dla Krakowa w 2016 r. i Małopolski (będącej przedmiotem skargi) w 2017 r., ustawodawca wskazał wyraźne rozgraniczenie miedzy gospodarstwami domowymi, a instalacjami. Skarżący zaznaczył, że słowo "kominek" nie pojawia się w ustawie Prawo ochrony środowiska. W 2022 r. domowy "kominek" pojawia się natomiast wprost w ustawie o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, gdzie w art. 24 ust. 1 zawarto zapis, że dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym, źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest 1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem, kawałkowym lub innym, rodzajem biomasy, albo 2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo 3) kocioł olejowy - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków.

Zdaniem skarżącego, jest to jasny ustawowy przekaz: kominek to źródło ciepła w gospodarstwie domowym. Oczywiście, zapis ten wydany po uchwaleniu aktu i jest to ustawa o innym znaczeniu niż ustawa Prawo ochrony środowiska, ale w przypadku braku jasnego przypisania w tej ustawie domowych źródeł ciepła do instalacji spalania paliw oraz szeregu wątpliwości interpretacyjnych przywołanych wcześniej, nie można być obojętnym na tak bezpośrednie wskazanie definicji kominka przez ustawodawcę.

Podobnie w ustawie o dodatku węglowym w art. 2 ust. 1 ustawodawca wprost wskazuje, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia, węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji, emisyjności budynków, o której mowa w art. 270 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków.

Skarżący zauważył, że przywołane ustawy dotyczące dodatków finansowych odnoszą się do ustawy o termomodernizacji, która była znowelizowana ustawą z dnia 28 października 2020 r. dodającą zapisy o Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB). Dodano w niej art. 27a, tworzący ewidencję źródeł ciepła i źródeł spalania paliw w rozumieniu art. 157a ustawy Prawo ochrony środowiska. CEEB tworzona jest na podstawie deklaracji, której wzór jest podany do publicznej wiadomości na stronach rządowych. W formularzu deklaracji widnieje tabela "Źródło ciepła", gdzie do wyboru jest m.in. kocioł na paliwo stałe, kominek/koza/ogrzewacz powietrza, piec kaflowy.

Kominki, piece i trzony kuchenne występują również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie w § 132 ust. 1 figuruje zapis, że budynek, który ze względu na swoje przeznaczenie wymaga ogrzewania, powinien być wyposażony w instalację ogrzewczą, lub inne urządzenia ogrzewcze, niebędące piecami, trzonami kuchennymi lub kominkami. Zatem kominek w tym akcie kominek również nie jest uznawany jako instalacja.

Skarżący zaznaczył także, iż wbrew kolejnemu dogmatowi, wójt, burmistrz czy prezydent miasta nie ma wyraźnej podstawy prawnej w ustawie, aby kontrolować domowe kominki i spełnienie wymogów uchwał antysmogowych (antykominkowych). Ani art. 96 ani art. 379 ustawy Prawo ochrony środowiska nie zawierają wyraźnego upoważnienia wójta do wejścia do mieszkania prywatnego w celu sprawdzenia certyfikatu urządzenia lub rodzaju opału; właściwość wójta (art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska) ogranicza się do instalacji wymagających decyzji lub zgłoszenia, a domowe piece/kominki takiej procedury nie podlegają, nawet jeśli uznać je za instalacje poniżej 1MW.

Zdaniem skarżącego, brak tego zapisu, uprawniającego urzędników czy straż miejską do kontroli kominków, jest efektem pośpiechu w pracach legislacyjnych nad art. 96 w 2015 r., gdzie znacząco zmodyfikowano zapis, bez refleksji czy będzie on się komponował z całością ustawy Prawo ochrony środowiska i innymi ustawami.

Podsumowując skarżący stwierdził, że szersza interpretacja pojęcia "instalacja" w ustawie Prawo ochrony środowiska, a także orzecznictwo sądów, jak również nowe działania ustawodawcy wskazujące, że domowego kominka nie należy traktować jako instalacji w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska, prowadzą do obnażenia wad prawnych wszystkich uchwał antysmogowych, które w treści mają "kominek".

Ponadto skarżący podkreślił, że uchwały antysmogowe (antykominkowe) i ich kontrole oparte na dogmacie, że kominek to instalacje, są ingerencją w pięć artykułów Konstytucji RP dotyczących ochrony obywatela: art. 21 ust. 1, art. 47, art. 50, art. 64 ust. 1, art. 68 ust. 1.

Uczestnicy postępowania Ogólnopolskie Stowarzyszenie "[...]" oraz C. poparli skargę.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j. z dnia 2024.08.21), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że wniesiona skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu z następujących powodów:

1. Skarżący B. K. jest mieszkańcem Gminy W., posiadaczem i użytkownikiem kominka na swojej nieruchomości.

Zgodnie z art. 90 ust 1 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie województwa (Dz. U. z 1998 r, nr 99, poz. 631 z póżn. zm.) - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09) . Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). Należy uznać, że norma art. 334 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r prawo ochrony środowiska w związku z art. 96 p.o.ś. stanowi źródło indywidualnego interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w. ( Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II OSK 255/15).

Co istotne, konsekwencją art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.) jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów. Jeżeli zatem o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. postanowienia NSA: z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1952/10; z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OZ 969/17- orzeczenia dostępne w CBOSA), a także postanowienie NSA z 11 października 2017 r., sygn.. akt II OSK 2056/17, LEX nr 2370971. Jeżeli zatem sąd administracyjny oddalając skargę na akt prawa miejscowego nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku o zgodności z prawem wszystkich zawartych w nim norm, to nie można w sposób automatyczny wykluczać powtórnej kontroli tego samego aktu, która w stosunku do norm prawnych niepodanych uprzedniej weryfikacji będzie miała charakter pierwotny (Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, U.s.g. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 814-815, W. Piątek, Powaga..., s. 256-257. Zob. też wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, wyrok NSA z 17 października 2011 r., II OSK 1244/11, baza orzeczeń NSA). Innymi słowy, dla dopuszczalności powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie odgrywa rzeczywisty przedmiot zapadłego rozstrzygnięcia, który wraz z uprawomocnieniem się wyroku uzyskuje cechę powagi rzeczy osądzonej.

2. Uchwała NR XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 23 stycznia 2017 r była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia 3 października 2017 r II SA/Kr 750/17 i wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r II SA/Kr 1188/17 oba prawomocne ) , a także NSA w Warszawie (wyrok z 23 marca 2021 r III OSK136/21). Nie stwierdzono żadnych uchybień powszechnie obowiązującym przepisom prawa. Skarga B. K. rozpoznawana jest w granicach indywidualnego interesu skarżącego (dotyczącego jego sytuacji prawnej, jako mieszkańca na obszarze obowiązywania uchwały, użytkownika kominka). Podkreślić należy, że kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności (na dzień jej uchwalenia) a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych konkretnych rozwiązań. W zakres tej kontroli nie mieści się ocena prawidłowości bądź wadliwości jej interpretacji, jakie mogą pojawić się na etapie stosowania uchwały. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze w niej wskazanym ( województwie lub części) a wydana została na podstawie art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz. U. z 2013 r poz. 1232 z póżn. z.m). Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdza że została ona podjęta w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznacza art. 96 Prawa ochrony środowiska, stanowiący że sejmik województwa może w drodze uchwały w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten ma moc obowiązująca i w żaden sposób nie został zakwestionowany przez właściwe organy w prawem dopuszczalny sposób. Zaskarżona Uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r wprowadza na obszarze województwa małopolskiego ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, których rodzaje określono w § 2 nakładając je na wszystkie podmioty eksploatujące te instalacje. Uchwała zawiera ograniczenia, nakazy i ich adresata. W związku z tym ma wpływ na sytuację prawną skarżącego B. K. jako podmiotu eksploatującego instalację, gdyż wprost nakłada obowiązki na każdego adresata. Interes prawny skarżącego jest indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie. Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu na dzień uchwalenia zaskarżonego aktu) wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę sejmiku województwa jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa. Jednocześnie art. 88 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie województwa (Dz. U. z 1998 r, nr 99 , poz. 631 z póżn. zm.) stanowił, że w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale [Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa], nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.).

Stosownie do art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r (Dz. U. 2017.935 z dnia 2017.05.12) - przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Problem wzajemnych relacji powołanych przepisów w kontekście prawidłowości określenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty wydawane przez organy samorządowe był przedmiotem budzącym rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co doprowadziło ostatecznie do wydania przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 2/2007 (ONSAiWSA2007/3 , poz. 60).

Wedle zawartego w niej stanowiska, wyłączenie stosowania art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a w sprawach dotyczących skarg na akty podejmowane przez organy gminy (województwa) wynika jedynie z faktu, że ustawa o samorządzie gminnym (samorządzie województwa) sama określiła, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zatem został wskazany własny, swoisty tryb "odwołania się" od uchwały. Jednakże opisane wyłączenie nie ma wpływu na tryb dochowania terminu do wniesienia skargi wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a..

Wobec tego termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zależny od niezbędnej czynności, jaką było uprzednie wezwanie organu gminy (województwa) do usunięcia naruszenia i liczony jest w następujący sposób: w przypadku udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie – strona ma trzydzieści dni na wniesienie skargi od dnia jej doręczenia; jednakże, gdy organ nie udzielił odpowiedzi, strona może wnieść skargę do sądu w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia.

Skarżący wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa związanego z uchwaleniem uchwały w piśmie z dnia 15 września 2025 r .

Sejmik Województwa Małopolskiego odpowiedział na wezwanie skarżącego pismem z 3 października 2025 r.

Skarżący B. K. zachował termin ustawowy do wniesienia skargi z 9 października 2025 r.

3. Zarzuty skargi dotyczące określoności prawa (art. 2 Konstytucji), w szczególności, że uchwała jest nieprecyzyjna (w kontekście powtarzanego argumentu, że kominek to nie instalacja) - nie zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżona uchwała została starannie zredagowana (uwzględnia zasadę przyzwoitej legislacji i zaufania obywatela do państwa). Nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych przy stosowaniu wykładni literalnej. Czytelnie określono adresatów uchwały, dla których wprowadza się ograniczenia - to podmioty eksploatujące instalacje. Zgodnie z art. 96 ust 6 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r prawo ochrony środowiska określono, jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane w obszarze. Uchwała określa rodzaje paliw zakazanych do stosowania, z uwagi na skalę negatywnego oddziaływania oraz rodzaj oddziaływania. Dzięki objęciu ograniczeniami wszystkich instalacji, w których następuje spalanie paliw, niezależnie od celu stosowania tych paliw przepis jest przejrzysty i eliminuje możliwość obejścia prawa. Pojęcia kocioł, kominek i piec zostały wskazane w uchwale wyłącznie przykładowo (ale zawierają się w pojęciu instalacji). Jasno określono wykonawcę uchwały. Wprowadzone zostały również ograniczenia w zakresie parametrów technicznych i parametrów emisji z instalacji poprzez odniesienie do wymagań w zakresie minimalnych poziomów sezonowej efektywności energetycznej i norm emisji zanieczyszczeń dla sezonowego ogrzewania pomieszczeń wprowadzonych prawem europejskim. W uchwale odniesiono się do instalacji, a definicja instalacji (art. 3 pkt 6 p.o.ś) obejmuje stacjonarne urządzenia techniczne powodujące emisję, w tym w gospodarstwach domowych. Z tego samego powodu w uchwale nie zastosowano pojęcia "urządzenia", którym zgodnie z art. 3 pkt. 42 p.o.ś jest niestacjonarne urządzenie techniczne, w tym środki transportu. Uchwała antysmogowa (wbrew twierdzeniom skargi) dotyczy eksploatacji instalacji spalania paliw stałych, takich jak kotły kominki i piece (wymienione w niej przykładowo), dostarczające ciepło do centralnego ogrzewania lub wydzielające ciepło bezpośrednio. Zgodnie z art. 96 ust 8 poś nie stosuje się jej do instalacji wymagających zgłoszenia (powyżej 1 MW), zatem dotyczy m in. Instalacji domowych poniżej 1 MW. Spełnianie wymagań określonych w uchwale antysmogowej wykazuje się poprzez przedstawienie dokumentów wymienionych w § 7 uchwały.

Wątpliwości wskazane w skardze dotyczące treści § 2 i 6, § 9 ust 2 pkt 2 lit a, § 7 pkt 1, § 7 pkt 2 i 3 mogą zostać usunięte w następstwie zastosowania zasad wykładni aktów prawnych oraz w kontekście odczytania całości jej regulacji. Podkreślenia wymaga, że uchwała dotyczy instalacji (o zdefiniowanej kategorii znaczeniowej), więc wskazane w skardze rozróżnienia dotyczące urządzeń w gospodarstwach domowych i zakładach, są bez wpływu na rozumienie i stosowanie norm uchwały.

4. Wskazywana w skardze sprzeczność z rozporządzeniami ministrów nie występuje:

- Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12.04.2002 r – wprowadza w § 3 pkt 9 definicję legalną mieszkania (mieszkaniu - należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego;) Brak jakiejkolwiek sprzeczności z kontrolowaną uchwałą,

- Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie wymagań jakościowych do biomasy pozyskanej z drzew i krzewów wprowadzanej do obrotu lub obejmowanej procedurą celną dopuszczenia do obrotu w postaci brykietu lub pelet z dnia 8 maja 2025 r (Dz. U. 2025 r poz. 618 z dnia 9 maja 2025 r ), to akt prawny wydany po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. Zarzut skargi jest bezzasadny, bowiem ani w dniu podjęcia uchwały, ani w dniu jej wejścia w życie przepisy rozporządzenia nie obowiązywały.

To samo jeśli chodzi o Program Ochrony Powietrza (uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XXV/373/20 z 28 września 2020 r i nr LX/864/23 z 25 września 2023 r). Dodatkowo stwierdzić należy, że wskazane rozporządzenia posługują się odrębnymi pojęciami i definicjami na potrzeby odpowiednio budowy i użytkowania budynków oraz monitorowania i kontrolowania jakości paliw.

5. Brak naruszeń art. 4 ust 1 oraz art. 157a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r prawo ochrony środowiska. Skarga zarzuca błędne stosowanie pojęcia "instalacji" do urządzeń grzewczych w gospodarstwach domowych. Wbrew twierdzeniom skargi przepisy tej ustawy nie dają podstaw, by zaskarżonej uchwały nie stosować do kominków i pieców domowych (część instalacji – źródło spalania paliw, to też instalacja) Zarzut skargi jest bezzasadny, ponieważ opiera się na błędnej interpretacji definicji i zakresu stosowania przepisów poś. Uchwała antysmogowa stosuje się do urządzeń poniżej 1 MW (art. 96 ust 8 poś), które nie wymagają zgłoszenia czy pozwoleń, ale podlegają ograniczeniom emisyjnym w celu ochrony zdrowia i środowiska. Definicja instalacji z art. 3 pkt 6 poś obejmuje a/ stacjonarne urządzenia techniczne, b/ zespól takich urządzeń powiązanych technologicznie w jednym zakładzie, c/ budowle powodujące emisję. Samo pojęcie "instalacji" (takie jak kotły , piece , kominki, które w określony sposób odprowadzają ciepło) nie wymaga związku z zakładem lub mocy większej od 1 MW. Artykuł 157a pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska definiuje "źródło spalania paliw" jako część instalacji (stacjonarne urządzenie techniczne, w którym następuje utlenianie paliw w celu wytworzenia energii), co wzmacnia, a nie podważa zastosowanie uchwały, bowiem domowe urządzenia (kotły, piece, kominki) spełniają kryteria stacjonarnego urządzenia technicznego (art. 3 pkt 6 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska), a ich emisje podlegają regulacjom art. 96 w/w ustawy. Uchwała określa zakres instalacji (kotły, piece, kominki, które w określony sposób rozprowadzają ciepło) i nie wymaga związku z zakładem lub mocy >1 MW, co jest zgodne z celem ochrony środowiska.

W prawomocnych wyrokach z dnia 3 października 2017 r II SA/Kr 750/17 i z dnia 13 grudnia 2017 r II SA/Kr 1188/17 wyjaśniono, że zakres przedmiotowy uchwały w zakresie instalacji został wskazany prawidłowo.

6. Art. 1 ust 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw został zmieniony ustawą z 5 lipca 2018 r (Dz. U. 2018, poz. 1654) - na brzmienie którego powołuje się skarga. Zmieniona treść przepisu obowiązuje od 12 września 2018 r ., to jest po wejściu w życie kontrolowanej uchwały. Podobnie uchwała Program Ochrony Powietrza Nr LX/864/23 z 25 września 2023 r operuje swoimi konkretnymi pojęciami, których nie można odnosić do badania zgodność z prawem uchwały wydanej wcześniej. Program Ochrony Powietrza to dokument strategiczny i operacyjny, a uchwała antysmogowa ma inne funkcje i cele związane ściśle z delegacją ustawową. W każdym razie oba akty wzajemnie się uzupełniają, wspierają i wzmacniają stosowanie, co ma istotne znaczenie dla realizacji celów jakim służą.

7. Przy wydaniu zaskarżonej uchwały delegacja ustawowa (art. 96 p.o.ś) nie została przekroczona przez Sejmik Województwa Małopolskiego. Ustosunkowując się do sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących tej kwestii należy stwierdzić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy, w tym organy samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa i nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego, art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska zawiera upoważnienie dla sejmików województw do uchwalania uchwał w nim określonych o charakterze bezterminowym, ogólnym i obowiązującym terytorialnie. Nie jest to akt obowiązujący na terenie całego kraju. Moc obowiązująca przedmiotowej uchwały dotyczy każdego jej adresata na terenie województwa małopolskiego, co wynika z samej istoty aktu prawa miejscowego, jakim – z mocy art. 96 ust. 9 – jest uchwała. Co do zarzutu systemowego i kompleksowego uregulowania zawartego w uchwale 23 stycznia 2017 r., to należy stwierdzić, że to nie sam Sejmik Województwa ustalił treść delegacji ustawowej, ale ustawodawca wskazał na te zagadnienia, które podlegają regulacji w takiej uchwale. Jedną z podstawowych cech samorządu terytorialnego jest jego względna samodzielność w zakresie wykonywania zadań o charakterze lokalnym. Zadaniem o charakterze lokalnym jest takie, którego adresatem są członkowie określonej wspólnoty samorządowej i które na etapie wykonywania podlega dostosowaniu do lokalnych warunków. Zadanie publiczne objęte art. 96 ustawy jest właśnie takim zadaniem lokalnym, ponieważ dostosowanie instrumentów i metod zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i środowisko powinno być dostosowane do lokalnych warunków.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce są na obszarze ich działania akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy. Stosownie natomiast do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie Sejmik Województwa Małopolskiego, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, podjął uchwałę obowiązującą na terenie województwa małopolskiego. Zaskarżona uchwała Sejmiku została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 96, a granice upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie w żadnym razie nie zostały przekroczone. (kwestia ta została przesądzona w wyroku NSA z 23 marca 2021 r , III OSK 136/21)

8. Bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności (art. 64 Konstytucji), legalizmu (art. 7 Konstytucji) i nienaruszalności mieszkania (art. 50 Konstytucji) Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zasada proporcjonalności). Nie ulega wątpliwości, że objęta kontrolą uchwała zawiera ograniczenia, których celem jest ochrona szczególnie chronionych wartości, mianowicie życia i zdrowia ludzi, a także środowiska naturalnego. Zarówno przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, jak i przy dokonywaniu jej kontroli sądowej należało wziąć pod uwagę nie tylko interes podmiotów eksploatujących instalacje, ale również konieczność zachowania życia i zdrowia społeczeństwa bezpośrednio dotkniętego ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza. Przyznanie prymatu wartościom nadrzędnym, czyli życiu i zdrowiu ludzi oraz ochronie środowiska wydaje się być oczywiste. O tym, że w rejonie Małopolski występuje ponadnormatywne zanieczyszczenie powietrza skutkujące zwiększoną zachorowalnością na schorzenia układu krążenia oraz układu oddechowego, jak również zwiększoną ilością zgonów związaną z tymi schorzeniami, świadczą wyniki monitoringu środowiska prowadzonego przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie. Mając powyższe na względzie nie sposób uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a wprowadzone skarżoną uchwałą nakazy i zakazy naruszają zasadę proporcjonalności.

9. Dalej wskazać należy (cytując stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 23 marca 2021 r III OSK 136/21), że wprowadzone uchwałą ograniczenia mają swoje źródło w regulacji ustawowej, tj. w art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Artykuł ten wprowadził możliwość ograniczania konstytucyjnie chronionego prawa własności, jednak nie oznacza to, że tylko przepis rangi ustawowej musi regulować całościowo zagadnienia objęte taką materią. W demokratycznym państwie prawnym, którego organy respektują zasadę subsydiarności, dopuszczalnym jest upoważnianie organów samorządów terytorialnych do regulowania spraw na podstawie delegacji ustawowej związanych z ochroną środowiska i ochroną zdrowia ludzi. To ustawodawca zdecydował, iż organy stanowiące samorządów województw mają prawo do podejmowania uchwał wprowadzających ograniczenia co do korzystania z instalacji, w których zachodzi proces spalania paliw stałych, jak i rodzajów paliw stałych podlegających spalaniu w tych instalacjach. Wprost wynika to z art. 96 ust. 6 pkt 3, zgodnie z którym uchwała, o której mowa wyżej, określa rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, o którym mowa w pkt 1, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze.

Wobec powyższego nie ma podstaw do uznania, że podejmując sporną uchwałę Sejmik Województwa Małopolskiego przekroczył granice upoważnienia ustawowego, wynikające z art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska. Powołany artykuł w ust. 1 oraz ust. 6 i ust. 7 jednoznacznie bowiem upoważnia sejmiki województw do podejmowania takich uchwał.

10. Na koniec zauważyć trzeba, że w uzupełnieniu skargi (pismo z 22 grudnia 2025 r) - skarżący odwołuje się do orzecznictwa sądowego sprzed nowelizacji art. 96 ustawy prawo ochrony środowiska, które nie znajduje zastosowania przy rozpoznaniu tej sprawy, a pojęciom prawnym wbrew literze prawa nadaje subiektywne znaczenia, dopasowując je do oczekiwanych rezultatów. Pozostałe kwestie nie mają znaczenia dla oceny ważności uchwały pod kątem jej legalności – czyli zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a nie celowości przyjętych rozwiązań.

W trakcie rozprawy w dniu 22 stycznia 2026 r. skarżący i posiadający praktyczną wiedzę w specjalności jakie reprezentują uczestnicy, wskazali na możliwe wady uchwały i ich zdaniem martwe, pozorne zapisy, których nie da się zrealizować w codziennej praktyce (uchwała obowiązuje 9 lat). Mogą to być postulaty na przyszłość do ewentualnych prac nad zmianą postanowień uchwały w trybie normalnego procedowania przed sejmikiem województwa, a nie kontroli sądowej. Pozostają bowiem bez wpływu na ocenę ważności uchwały w dacie jej uchwalenia.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26).