Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wydanym na podstawie przepisu art. 59 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej jako "p.e.a."), w związku z art. 105 § 1 i art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte przez Kierownika Urzędu Rejonowego na postawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 1996 r., nakazującego M.S. rozbiórkę domu letniskowego, wybudowanego w wyniku samowoli budowlanej na nieruchomości należącej do Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa, który to obowiązek wynikał z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, znak: [...] z dnia [...] lipca 1993 r.

W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny, którym w rzeczonym okresie był Kierownik Urzędu Rejonowego, w drodze postanowień wydanych na podstawie art. 116 pkt 1 i art. 119 § 1 p.e.a., nałożył grzywny w celu przymuszenia:

– z dnia [...] lipca 1996 r. (doręczone w dniu 20.07.1996 r., utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody z dnia [...].11.1996 r., znak: [...]),

– z dnia [...] lutego 1997 r. (doręczone w dniu 13 lutego 1997 r.),

– z dnia [...] kwietnia 1997 r. (doręczone w dniu 3 kwietnia 1997 r.),

– z dnia [...] czerwca 1997 r. (doręczone w dniu 17 czerwca 1997 r.),

– z dnia [...] sierpnia 1997 r. (doręczone w dniu 7 sierpnia 1997 r.).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego nakazał wykonanie zastępcze w sprawie egzekucji obowiązku dotyczącego rozbiórki domu letniskowego oraz wezwał M.S. do wpłacenia w wyznaczonym do dnia 20 stycznia 1999 r. terminie, kwoty w wysokości 11 330 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego, pod rygorem ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej dotyczącej należności pieniężnych. Jednocześnie nie wyznaczono osoby której zlecono by wykonanie zastępcze wyżej wymienionego obowiązku.

Z dniem 1 stycznia 1999 r. organem właściwym w sprawie, w miejsce Kierownika Urzędu Rejonowego, stał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Zgodnie z art. 130 p.e.a., jeżeli w postanowieniu w sprawie wykonania zastępczego nie wskazano osoby, której zostało zlecone zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku, organ egzekucyjny zleci wykonanie egzekwowanych czynności określonej przez siebie osobie w terminie nie dłuższym niż miesiąc i zawiadomi o tym zobowiązanego. Termin ten upłynął bezskutecznie w dniu 18 stycznia 1999 r. Jednocześnie nie wyegzekwowano należności pieniężnej wobec M.S..

W związku z powyższym organ powołując się na treść art. 59 § 1 pkt 10 p.e.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 126 k.p.a. umorzył postępowanie egzekucyjne.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Skarb Państwa – Nadleśnictwo złożył zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na wyżej wymienione postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie wnoszącego zażalenie termin określony w art. 130 p.e.a. jest terminem instrukcyjnym, co oznacza, iż nawet po jego upływie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego może kontynuować postępowanie egzekucyjne. W tym zakresie podmiot powoływał się na komentarz R. Hausera i A. Skoczylasa – "Postępowanie egzekucyjne w administracji".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 59 § 5 p.e.a., zgodnie z którym: "na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym". Wskazał jednocześnie, iż Skarb Państwa – Nadleśnictwo nie jest zobowiązanym, jak również wierzycielem w sprawie dotyczącej egzekucji wykonania przez M.S. obowiązku rozbiórki domu letniskowego. Jednocześnie wskazano, że Skarb Państwa – Nadleśnictwo ma interes prawny uprawniający do uczestnictwa w postępowaniu egzekucyjnym z nieruchomości przy egzekucji należności pieniężnych. Jednakże, w związku z zawężeniem przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, nie będzie on stroną w przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, gdzie przymiot strony przysługuje jedynie wierzycielowi i zobowiązanemu.

Odnosząc się do pozytywnego rozpatrzenia skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż skarga ta została rozpatrzona na podstawie dyspozycji art. 54 § 2 p.e.a., który daje możliwość rozpatrzenia skargi pochodzącej od podmiotu, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Powołując się na dyspozycję art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), pismem z dnia [...] maja 2013 r. skargę na wskazaną powyżej decyzję, wnosząc uchylenie w całości wskazanej decyzji oraz postanowienia organu egzekucyjnego I instancji, wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasów Państwowych Nadleśnictwo, reprezentowany przez radcę prawnego B.F..

W uzasadnieniu skargi Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasów Państwowych Nadleśnictwo wskazał, iż termin określony w art. 130 p.e.a. ma charakter instrukcyjny, co oznacza, że nawet po jego upływie organ egzekucyjny mógł kontynuować postępowanie egzekucyjne.

Odnosząc się do przyjęcia, że podstawą do umorzenia postepowania egzekucyjnego jest brak w dokumentach postępowania dowodów, czy grzywny w celu przymuszenia zostały przez zobowiązanego uiszczone, a jeżeli nie, to czy sprawa została skierowana do postępowania egzekucyjnego w celu ich ściągnięcia , a także upływ czasu (zmiana realiów finansowych w kraju) w odniesieniu do wysokości nakładanych grzywien, skarżący uznał, iż te okoliczności nie mają żadnego znaczenia.

W ocenie skarżącego z literalnego brzmienia art. 59 § 5 p.e.a. wynika, iż na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie jedynie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Jednakże, należy odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, jak ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący przy tej okazji powołuje normy konstytucyjne art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 184 Konstytucji RP, które to mają przemawiać za przyjęciem wykładni funkcjonalnej, dopuszczającej wniesienie zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przez podmiot mający w tym zakresie interes prawny i faktyczny.

Odpowiadając na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., podkreślając iż postanowienie organu pierwszej instancji nie dotyczy interesu prawnego i obowiązku skarżącego.

Uznając w konsekwencji niezasadność skargi, organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne wydane przez organy administracji publicznej – art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej w skrócie p.p.s.a.

Przedmiot skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa stanowiła w niniejszej sprawie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98). Według art. 18 p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na względzie zakres spraw podlegających właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej uznać należy, iż zaskarżona przez Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasów Państwowych Nadleśnictwo decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 50 i 52 k.p.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postepowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Przechodząc od ogólnych uwag do oceny zasadności wywiedzionej skargi, Sąd zważył kwestię zarzutu naruszenia przez organ I i II instancji art. 5 p.e.a., art. 18 p.e.a., art. 59 § 5 p.e.a., art. 15 k.p.a., art. 16 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 78 Konstytucji RP, art. 184 Konstytucji RP.

Naruszenie to miałoby być spowodowane brakiem interpretacji wspomnianego art. 59 § 5 p.e.a., która dopuszczałaby prawo do wniesienia zażalenia w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego osobie mającej interes faktyczny i prawny, co z kolei doprowadziło do wydania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającej postępowanie odwoławcze.

Po pierwsze należy zaznaczyć, iż krąg podmiotów, którym w postępowaniu egzekucyjnym przysługuje przymiot strony jest znacznie węższy niż w postępowaniu merytorycznym, to jest rozstrzygającym sprawę co do istoty. Ponadto, w świetle art. 5 § 1 pkt 1 p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wymienionych w art. 2 p.e.a. jest wierzyciel, czyli dla obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji publicznej właściwy do orzekania organ I instancji. Natomiast obok wierzyciela drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 p.e.a.). Dlatego też w świetle art. 6 § 1 p.e.a. jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku to wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 p.e.a.).

Poza wierzycielem i zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w ograniczonym zakresie mogą uczestniczyć także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy. Tak określony zakres podmiotowy postępowania egzekucyjnego administracji wyklucza dopuszczalność formalnoprawnej ingerencji w tok tego postępowania innych podmiotów spoza tego zakresu, nawet jeśli podmioty te były stronami postępowania rozstrzygającego daną sprawę co do istoty (wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 790/10, wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1252/07 oraz wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt IV SAB 175/00, Lex nr 55781).

Egzemplifikacją tak zakreślonego kręgu stron postępowania jest art. 59 § 5 p.e.a., w którym wyraźnie wskazano podmioty uprawnione do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, tj. zobowiązanego oraz wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym. Słusznie skarżącym, w ślad za stanowiskiem doktryny, podkreśla aktualność tezy o braku gwarancji wypowiadania się przez osoby trzecie mające interes prawny wiążący się z wykonywanym obowiązkiem na temat sposobu prowadzenia egzekucji administracyjnej. Warto dodać, iż uprawnionym, na podstawie art. 184 k.p.a., do żądania wszczęcia postępowania w celu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub wznowienia postępowania jest także, jako strażnik praworządności, prokurator.

W przedmiotowej sprawie wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a zobowiązanym jest M.S., w związku z czym powyższe uprawnienie do wniesienia zażalenia przysługuje jedynie M.S..

Strona, nie posiadając przymiotu wierzyciela ani zobowiązanego, nie mogła więc skutecznie złożyć zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie. Prawidłowo więc organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze.

W związku z powyższym pozostałe zarzuty, podniesione w skardze kasacyjnej, pozostały poza rozpoznaniem Sądu.

Z tych powodów i na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Sąd z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę.