Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Wa 1327/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1327/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i zasądził od Ministra Obrony Narodowej na rzecz Stowarzyszenia kwotę 680 złotych tytułem kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]; zwane dalej "Stowarzyszeniem" zwróciło się do Ministra Obrony Narodowej o udostępnienie, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, skanów wszystkich dokumentów, które zostały udostępnione parlamentarzystom w dniu [...] maja 2017 r. w siedzibie MON, o których mowa w dostępnym w internecie określonym szczegółowo artykule.

W dniu [...] czerwca 2017 r. organ przesłał wnioskodawcy na płycie CD kopie jawnych dokumentów, z którymi zapoznali się posłowie Klubu Parlamentarnego [...] w dniu [...] maja 2017 r.

Organ ustalił, że posłom udostępniono w dniu [...] maja 2017 r. także dwa niejawne dokumenty dotyczące pozyskania śmigłowców wielozadaniowych, tj. Meldunek nr [...] Szefa [...] do [...] w MON z dnia [...] października 2016 r. oraz Meldunek nr [...] Szefa [...] do [...] w MON z dnia [...] października 2016 r., które oznaczono klauzulą "zastrzeżone".

W związku z powyższym Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764); zwanej dalej "u.d.i.p." w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1167 ze zm.), odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w zakresie tych dokumentów, wskazując, że zostały one oznaczone klauzulą "zastrzeżone" i podlegają ustawowej ochronie.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. i art. 16 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że nadanie wskazanym powyżej meldunkom klauzuli "zastrzeżone" wynika wprost z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazał, że w meldunkach tygodniowych Szefa [...] do [...] w MON znajdują się informacje niejawne dotyczące spraw związanych z realizacją zadań szczególnie ważnych dla obronności państwa. Ujawnienie tego rodzaju dokumentów oraz informacji w nich zawartych osobom nieuprawnionym, miałoby szkodliwy wpływ na wykonywanie przez jednostki organizacyjne resortu obrony narodowej zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego oraz interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Zaklasyfikowanie informacji jako niejawnych (w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych) jest wystarczającym powodem odmowy udzielenia informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie obydwu decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej,

2. art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę informacji niejawnych, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przesłanka ta zachodzi w niniejszej sprawie oraz poprzez błędne zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego,

3. art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w zakresie w jakim wskazany przepis stanowi o tym, jakie cechy posiadają informacje o klauzuli "zastrzeżone", poprzez nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do uznania, że odpowiedzi na pytania Stowarzyszenia stanowią informacje o klauzuli "zastrzeżone",

4. art. 8 K.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek, poprzez niedostatecznie uzasadnione zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji o klauzuli "zastrzeżone",

5. art. 11 K.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy, poprzez brak przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego, które skłoniły do konstatacji, że informacje będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej są informacjami, którym nadano klauzulę "zastrzeżone".

Strona skarżąca stwierdziła, że sąd administracyjny ma możliwość przeprowadzenia kontroli, która zweryfikowałaby czy zostały spełnione materialne przesłanki, które pozwalają na utajnienie informacji w trybie ustawy o ochronie informacji niejawnych, na podstawie których została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie wskazało, że objęcie informacji publicznych, będących przedmiotem wniosku klauzulą "zastrzeżone" jest niezasadne, bowiem nie spełnia wymogów z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zwróciło uwagę, że udostępnienie żądanych informacji jest niezbędne do sprawowania społecznej kontroli działań MON, jako naczelnego organu administracji publicznej. Ponadto wskazało na brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż sprowadza się ono do podania, że informacje objęte przedmiotem wniosku stanowią informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone" oraz przedstawienia ogólnych, lakonicznych argumentów na rzecz postawionej tezy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Dlatego dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Jednocześnie należy zauważyć, że wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Tym samym wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem skarżącego, który wpłynął do Ministra Obrony Narodowej w dniu [...] maja 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Wniosek ten nie zawierał podpisu strony skarżącej. Pomimo tego organ nie wezwał Stowarzyszenia, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do jego podpisania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tylko wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], którą, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy opatrzonego podpisem elektronicznym, utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...].

W związku z tym, w ocenie Sądu wydanie obu decyzji wobec braku podpisu pod wnioskiem o udzielenie informacji publicznej stanowiło naruszenie przepisów art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 64 k.p.a., bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi formalne określone w art. 63 K.p.a..

Zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.).

Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej zawierający brak formalny (taki jak brak podpisu), który nie został uzupełniony w trybie art. 64 § 2 K.p.a., podlega pozostawieniu bez rozpoznania. Niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym.

Sąd I instancji wskazał, że nie mógł w tej sytuacji merytorycznie rozpoznać sprawy i odnieść się do zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienia, a w szczególności wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braku wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. i dopiero w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać sprawę merytorycznie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]" w [...] domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazania w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że wszystkie przypadki, w których ma dojść do wydania decyzji administracyjnej bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego, bądź elektronicznego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy przepis ten nie reguluje odmiennie tego wniosku, jak też stawianych mu wymagań, w zależności od tego czy postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zakończy się udostępnieniem tej informacji, czy też wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wszystkie przypadki, w których ma dojść do wydania decyzji administracyjnej bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego, bądź elektronicznego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas, gdy przepisy k.p.a. należy stosować jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie zaś do wniosku inicjującego postępowanie;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. nadmierne ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że realizacja tego prawa wymaga własnoręcznego podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdy podmiot zobowiązany zmierza do wydania w sprawie decyzji administracyjnej, co stanowi nieuzasadnioną formalność utrudniającą czynienie użytku z tego prawa, a przez to ogranicza w sposób nieproporcjonalny konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

sprawy tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącej o

zobowiązanie organu do przedłożenia Meldunku nr [...] Szefa [...] do [...] w MON z dnia [...] października 2016 r. oraz Meldunku nr [...] Szefa [...] do [...] w MON z dnia [...] października 2016 r., a tym samym zaniechanie oceny, czy odmowa udostępnienia powyższych dokumentów była zasada, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Istota zarzutów kasacyjnych wniesionych w tej sprawie sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji zgodnie z którym w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, w której potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji odmownej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji ma obowiązek zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 1-3 a k.p.a.

Z powyższym zagadnieniem skarżący kasacyjnie powiązał wszystkie zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na tle spornej kwestii ukształtowało się orzecznictwo sądowoadministracyjne, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje (por: wyroki NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 268/17, z dnia 28 maja 2018r. sygn. akt I OSK 2667/17 i z dnia 31 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 443/18 – dostępne w CBOSA).

Należy zatem przyjąć, że jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., ponieważ informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, który nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem interesu prawnego. Sytuacja natomiast wygląda inaczej, gdy organ zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 u.d.i.p. lub też wydać jakikolwiek inny akt administracyjny, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas winien wymagać od wnioskodawcy usunięcia braków formalnych wniosku, w tym na przykład w postaci podpisu, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., jeśli podanie zostało wniesione drogą elektroniczną, bez bezpiecznego, weryfikowanego podpisu.

Art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stanowią, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, przy czym do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z odstępstwami dotyczącymi terminu rozpoznania odwołania od decyzji i określonych wymogów uzasadnienia decyzji.

Wykładnia powyższych regulacji prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, a więc i obejmującą tryb postępowania określony w art. 64 k.p.a. oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji.

Prawidłowy jest zatem pogląd sądu pierwszej instancji, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia, który jest obarczony brakiem formalnym w postaci braku podpisu (art. 63 § 3 a pkt 1 k.p.a.), w sytuacji ewentualnego zamiaru wydania decyzji odmownej (co faktycznie miało miejsce w tej sprawie) winien być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Należy zatem ocenić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 16 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jako bezpodstawne.

Nie sposób także uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z uwagi na fakt, że sprawa ze względu na uchybienia procesowe, nie została poddana w żadnej mierze merytorycznej ocenie, co do zgodności z prawem odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej. Kwestię ewentualnego naruszenia wymienionego przepisu przez ograniczenie stronie prawa dostępu do informacji publicznej można byłoby rozważać dopiero wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał merytorycznej oceny decyzji odmownej, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Podobnie zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku dowodowego skarżącego stowarzyszenia i zaniechanie oceny, czy odmowa udostępnienia dokumentów była zasadna okazał się być, wobec przedstawionej powyżej oceny prawnej, całkowicie pozbawiony podstaw. Merytoryczna ocena stanowiska organu możliwa będzie zatem dopiero w drodze kontroli decyzji administracyjnej wydanej przez ten organ zgodnie z przepisami k.p.a.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.