I OSK 44/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-02-07	
Data wpływu	2007-01-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 114/06	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt. 1, art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086; art. 40 ust. 5; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 107, art. 156 par. 1 pkt. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Tomasz Zbrojewski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2008r.r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 września 2006r. sygn. akt II SA/Rz 114/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 września 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. W. z dnia [...] zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w celu umieszczenia przyłącza kablowego do zasilania budynku handlowego, w części ustalającej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Organ drugiej instancji stwierdził, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2086 ze zm.) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga uzyskania zezwolenia i uiszczenia opłaty. Termin do uiszczenia stosownej opłaty, zgodnie z art. 40 ust. 13 ustawy wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Sposób naliczenia opłaty określa art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Do momentu znowelizowania ustawy o drogach publicznych ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) opłatę za zajęcie pasa drogowego pobierał zarządca drogi obliczając ją zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33). Po nowelizacji, treść art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi, że w przypadku wydania zezwolenia na okres dłuższy niż rok ,,roczna stawka" jest podstawą do wyliczenia opłaty rocznej. Użycie przez ustawodawcę pojęcia ,,stawka roczna" wskazuje na wymóg zastosowania stawki aktualnej w danym roku. Ze zwrotu tego w żaden sposób, jak dalej argumentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie można wywodzić, że jest to opłata która ma być uiszczana za każdy rok.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Zarząd Dróg Publicznych w S. W. nie tylko bez podstawy prawnej obciążył [...] Zakład Energetyczny S.A. w R. corocznymi opłatami, ale także niewłaściwie obliczył opłatę jednorazową, ponieważ pomnożył ją przez 162 dni, co nie znajduje odzwierciedlenia w treści art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, jak wskazał organ drugiej instancji, zobowiązanie do dokonywania opłaty organ pierwszej instancji zawarł w pouczeniu, a nie w sentencji decyzji.

Decyzja to została przez Prokuratora Rejonowego w S. W. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W ocenie Prokuratora przepisy obowiązujące w dacie wydania przez Zarząd Dróg Powiatowych decyzji tj. ustawa o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 14 listopada 2003 r. (art. 40 ust. 5) dawały podstawę do wyliczenia opłat za rok bieżący i kolejne lata, na które wydawane jest zezwolenie. Takie stanowisko zajęło, jak podkreślił Prokurator, Ministerstwo Infrastruktury w piśmie z dnia 18 kwietnia 2005 r. skierowanym do wszystkich samorządowych kolegiów odwoławczych. Pogląd tego rodzaju jest zasadny również, jak wyjaśniał Prokurator w świetle zmiany ustawy o drogach publicznych, która została wprowadzona kolejną nowelą z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 179, poz. 1486). Nowela ta ustalała nowe brzmienie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 września 2006 r. argumentował, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z dwóch powodów.

Jako pierwszy powód Sąd I instancji wskazał nieprawidłowe ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze treści kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. W punkcie pierwszym sentencji zawierała ona zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w S. W. w celu umieszczenia przyłącza kablowego do zasilania budynku handlowego, zaś w punkcie drugim wskazywała obowiązek dokonania opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej za okres od 23 lipca do 31 grudnia 2004 r. czyli za 162 dni. W uzasadnieniu decyzji, jak podniósł Sąd, organ ograniczył się jedynie do wskazania wnioskodawcy i stwierdzenia, że wydanie decyzji poprzedziło uzyskanie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowych urządzeń oraz załączenie przez wnioskodawcę niezbędnej dokumentacji. Decyzja ta zawierała jednak prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.. Część rozstrzygnięcia, w której obciążono [...] Zakład Energetyczny S.A. w R. corocznymi opłatami zamieszczona została w pouczeniu decyzji. Okoliczność ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznana za naruszenie art. 107 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ocenie Sądu, wadliwie przyjęło, że zamieszczone w pouczeniu decyzji wskazanie dotyczące pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego w kolejnych latach jest częścią rozstrzygnięcia, co spowodowało dalsze konsekwencje w postaci stwierdzenia nieważności decyzji w tej części. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie doszło, ponieważ z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźniej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi to podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji. Podciąganie przypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane jest, w ocenie Sądu I instancji, niedopuszczalne.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych do chwili wejścia w życie zmian przyjętych nowelą z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 179, poz. 1486) mógł budzić wątpliwości interpretacyjne. Rozbieżności orzecznicze w tej materii pojawiły się także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zmiana art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a także wprowadzenie do niej art. 13 a ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. nie ma charakteru doprecyzowania woli ustawodawcy, lecz stanowi zmianę zasad pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego. Odmienna wykładnia art. 40 ust. 5 ustawy nie powinna być potraktowana, jak zauważył Sąd, jako rażące naruszenie prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., zarzucając w niej zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotnym wpływ na wynik sprawy.

Naruszenia prawa procesowego organ upatrywał w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez uznanie, iż obciążenie Zakładu Energetycznego corocznymi opłatami bez podstawy prawnej, a nawet wbrew niej nie stanowi naruszenia prawa. Ponadto pełnomocnik organu zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, że nałożenie obowiązku na adresata decyzji w innej części niż osnowa decyzji nie stanowi naruszenia art. 107 k.p.a. i nie skutkuje powstaniem obowiązku dla strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w złożonej skardze kasacyjnej podniosło, że kwestionowana decyzja Zarządu Dróg Powiatowych w S. W. była wadliwa. Organ pierwszej instancji nie tylko obciążył [...] Zakład Energetyczny w R. opłatami corocznymi bez podstawy prawnej, ale także niewłaściwie obliczył opłatę jednorazową, ponieważ pomnożył ją przez 162 dni co nie ma odzwierciedlenia w treści przepisu art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Okoliczność ta jest bezsprzeczna, albowiem na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga uzyskania zezwolenia oraz uiszczenia opłaty. Termin do uiszczenia stosownej opłaty wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Pełnomocnik organu zauważył, że opłata jest pobierana za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, więc za czynność jednorazową i wskazując algorytm jej obliczenia ustawodawca nie uwzględnił czasu, na jaki umieszczono urządzenie. Do tej kwestii, jak podniósł pełnomocnik organu, Sąd nie odniósł się w ogóle.

Ustawa o drogach publicznych, jak dalej wyjaśniał pełnomocnik, została zmieniona ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Nowela ta zmieniła zasady naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przed znowelizowaniem ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego pobierał zarządca drogi obliczając ją zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Natomiast po nowelizacji literalne brzmienie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że w przypadku wydania zezwolenia na okres dłuższy niż rok ,,roczna stawka" opłaty jest podstawą do wyliczenia opłaty corocznej. Argumenty te nie pozwalają zgodzić się z Sądem I instancji, iż problemem w rozpoznawanej sprawie jest tylko odmienna wykładnia. Stanowisko Sądu polegające na stwierdzeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zmiana w ustawie o drogach publicznych i wprowadzenie do niej przepisu art. 13 a stanowi zmianę zasad pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego, jest dla organu niezrozumiała. W oparciu o przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji, której Kolegium stwierdziło nieważność, nie było podstaw do ustalenia corocznych opłat.

Decyzja organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia opłat była wadliwa także co do jej zgodności z normą ujętą w przepisie art. 107 k.p.a., ponieważ zawierała ona obowiązek opłaty w części stanowiącej pouczenie, a nie w osnowie rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium, Sąd I instancji błędnie przyjął, iż brak tego obowiązku w osnowie decyzji powoduje, że został on faktycznie na stronę nałożony i odwrotnie jeżeli obowiązek dla strony znajduje się w części tzw. pouczenia to nie znaczy, że strona jest nim związana. Adresat decyzji zobowiązany jest do stosowania decyzji administracyjnej w tym ujętych w niej obowiązków. Forma samego aktu nie ma tu kluczowego znaczenia, ponieważ to treść, a nie forma decydują o tym czy dany akt jest decyzją administracyjną. Słusznie zatem, w ocenie pełnomocnika organu, wnioskodawca obawiał się, iż niewypełnienie przez niego nałożonego obowiązku nawet jeżeli został zawarty w innym ,,miejscu" decyzji może mieć dla niego ujemne skutki prawne. Decyzja, która nie spełnia wymogów z art. 107 k.p.a., w ocenie organu, jest decyzją wadliwą podlegającą stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Apelacyjny w R. podtrzymał dotychczasowe stanowisko Prokuratury w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Skarżący zarzuca naruszenie prawa procesowego t.j. m. in. art.145 par. 1 pkt.1 lit. A i c w zw. z art. 141 par.4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270ze zm. ) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów, przede wszystkim należy zgodzić się z Sądem I instancji, że decyzja z [...] , której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w istocie nie nakładała na [...] Zakład Energetyczny obowiązku ponoszenia opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego. Informacja o tych opłatach zawarta była bowiem w pouczeniu a nie w osnowie decyzji. Aby podmiot, który jest adresatem decyzji, nabył jakieś prawo lub został obciążony obowiązkiem ustalenie tego dotyczące musi być zawarte w osnowie decyzji i sformułowane w sposób jasny i precyzyjny. Informacja zawarta w części decyzji przeznaczonej na pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych nie mogła zatem nałożyć na Zakład Energetyczny obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat.

Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu i dotyczące tej kwestii uznać należy za prawidłowe i zgodne z brzmieniem normy zawartej w art.107 kpa. Przy przyjęciu założenia, że decyzja z [...] nie nakładała obowiązku ponoszenia opłaty rocznej bezprzedmiotowe stają się rozważania czy nałożenie tego obowiązku było rażącym naruszeniem art.40 ust.5 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 204 z 2004r. poz. 2086 ) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w/w decyzji.

Nawet jednak gdyby uznać, tak jak przyjęło SKO, że obowiązek ponoszenia opłaty rocznej powstał, to znowu należy zgodzić się z sądem wojewódzkim i stwierdzić, że różnice w interpretacji normy prawnej nie mogą stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wskazanej w art.156 par.1 pkt.2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela poglądy wyrażone w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci art.145 par.1 pkt.1 lit.a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za bezpodstawny.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art.141 par. 4 ppsa bowiem sąd wojewódzki zgodnie z wymogami określonymi w tej normie uzasadnił zawarte w wyroku rozstrzygnięcie.

Co do zarzutu naruszenie art.151 ppsa to jest to norma mogąca znaleźć zastosowanie w przypadku nieuwzględnienia skargi, a wobec prawidłowego rozstrzygnięcia sądu I instancji nie mogła ona być stosowana w omawianej sprawie.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art.184 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.