Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R., G.R., J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2557/19 w sprawie ze skargi M.R., G.R., J.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego 1. umarza postępowanie kasacyjne ze skargi kasacyjnej M.R.; 2. oddala skargę kasacyjną G.R. i J.R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 września 2020 r., II SA/Wa 2557/19, oddalił skargę M.R., G.R., J.R. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Stołeczny Policji (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] nakazał skarżącym, opróżnić i przekazać w stanie wolnym lokal mieszkalny nr [...] przy ul. Strzeleckiej [...] w W.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy") zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia bezprawnego korzystania przez skarżących z lokalu mieszkalnego posiadającego status lokalu funkcyjnego, przyznanego funkcjonariuszowi Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego w 1952 r. W. R. (ojcu skarżącego), który zmarł w 2000 r. Z kolei żona funkcjonariusza i matka skarżącego H.R. zmarła w 2007 r. Obecnie w przedmiotowym lokalu zamieszkują skarżący, nie posiadający do niego tytułu prawnego.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 360, dalej: "ustawa o Policji") decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się m. in. w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członka jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Z kolei zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Policji w służbie stałej oraz członkom jego rodziny, do których zgodnie z art. 89 ww. ustawy zalicza się: małżonka, dzieci do 25 roku życia oraz rodziców funkcjonariusza i jego małżonka. Jeżeli strony nie są funkcjonariuszami Policji, emerytami lub rencistami policyjnymi, ani osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, to nie mają żadnego prawa do lokalu mieszkalnego, a skoro tak to zastosowanie będzie miał przywołany art. 93 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji.

Lokal mieszkalny zajmowany przez skarżących należy do zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i tym samym pozostaje obecnie w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610) - zwanej dalej ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. - przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej.

Jeżeli zatem sporne mieszkanie pozostaje w dyspozycji organów Policji, to oznacza, że w tym zakresie nie mają zastosowania regulacje wynikające z Kodeksu cywilnego oraz ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Potwierdzenie powyższego stanowiska można również znaleźć w znajdującym się w aktach sprawy wyroku Sądu Rejonowego [...] Wydział I Cywilny z [...] lutego 2018 r., [...], którym oddalono powództwo M.R. o wstąpienie w stosunek najmu przedmiotowego mieszkania, wyraźnie wskazując, że do lokali, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1.

Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Przywołanym powyżej wyrokiem z 25 września 2020 r., II SA/Wa 2557/19 WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Status zajmowanego przez skarżących lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego w tym art. 691 § 1 k.c., jak również przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., w tym art. 30 ustawy.

WSA w Warszawie wskazał ponadto, że lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). Skarżący określonych w tym przepisie przesłanek jednak nie spełniają, gdyż nie są funkcjonariuszami Policji, emerytami policyjnym (milicyjnymi) lub osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym W.R. Nie mogli zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że przepis art. 90 ustawy o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie wiążąc owej dyspozycji z konkretną jednostką. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy innego stanu władania prawa. Jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, którymi nie są właścicielami. Dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych.

Wobec powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że w oparciu o art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, miał on podstawy do wydania decyzji o opróżnieniu przez skarżących zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego.

Odnosząc się do kwestii ochrony przed eksmisją na bruk i powoływania się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2017 r., K 27/15, Sąd stwierdził, że kwestie te oceniane mogą być dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, ponieważ wyłącznie w procedurze regulującej to postępowanie należy poszukiwać właściwych rozwiązań ochronnych. Problematyka ta wykracza jednak poza zakres sprawy, której przedmiotem jest decyzja o opróżnieniu lokalu, wydana na podstawie przepisów ustawy o Policji, które nie nakładają na organy obowiązku badania możliwości samodzielnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osoby zobowiązane do wykwaterowania.

Powyższe stanowisko zadaniem Sądu pierwszej instancji znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2017 r., SK 29/16, w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał stwierdził, że w postępowaniu o opróżnienie lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie znajdą zastosowania - wynikające z przepisów powszechnych - gwarancje ochronne związane z procedurą eksmisji z lokalu mieszkalnego, a dotyczące tzw. zakazu eksmisji donikąd. Lokal mieszkalny będący w dyspozycji Policji musi zostać opróżniony przez osobę niemającą do tego lokalu tytułu prawnego i postępowanie w tej sprawie ma charakter czysto administracyjny. Ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzje, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zastosowanie przepisów resortowych prowadzi do osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę celu - stwierdzenia w trybie administracyjnym, kto jest uprawniony do służbowego lokalu mieszkalnego. Osoba bez tytułu prawnego do takiego lokalu powinna zostać wykwaterowana na podstawie wydanej decyzji administracyjnej, po to, by opuszczony przez nią lokal mógł zostać przeznaczony do wykorzystania zgodnie z celem, określonym przepisami ustawy o Policji. Sąd zgodził się również, że nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem.

Skarżący od powyższego wyroku wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 90 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że lokalem pozostającym w dyspozycji organu jest lokal, w stosunku do którego organ wykonuje czynności faktyczne, podczas gdy stan dysponowania lokalem musi wynikać z obowiązujących norm prawnych;

b) art. 95 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 90 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zajmowany przez nich lokal jest niezbędny Policji (Komendantowi Stołecznemu Policji), w sytuacji, gdy lokal ten pozostawał w dyspozycji skarżących od roku 1952 r., zaś decyzja nakazująca opróżnienie lokalu została wydana dopiero w roku 2019, co świadczy o braku zapotrzebowania na lokal przez Policję, jego niezbędność Policji, a tym samym stanowi rażące naruszenie przez organy administracji art. 7 k.p.a., który nakazuje uwzględnianie w toku załatwiania sprawy słusznego interesu obywatela;

c) art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ administracji zasadnie stwierdził, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. Strzeleckiej [...] w W., podczas gdy taki tytuł posiadają, albowiem M.R. jest zameldowany w przedmiotowym lokalu od urodzenia, jego rodzice zaś mieli zawartą umowę o najmie ww. lokalu z sierpnia 1960 r., aneksowaną [...] stycznia 2001 r.;

d) art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieposzanowanie prawa do mieszkania i nieuwzględnienie tytułu do zajmowania go, wynikającego z cywilnoprawnej umowy najmu z września 1960 r. zawartej z ojcem skarżącego M. R., a następnie aneksowanej w dniu [...] stycznia 2001 r., przez miasto W., na mocy której najemcą lokalu została matka skarżącego, co w konsekwencji spowodowało naruszenie prawa do mieszkania i orzeczenie wobec skarżących nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego;

e) art. 75 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do naruszenia dyrektyw prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w tym w szczególności przeciwdziałania bezdomności oraz obowiązkowi szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie dokonania prawidłowej kontroli instancyjnej i w konsekwencji niestwierdzenie podstaw do uchylenia skarżonej decyzji organu drugiej instancji;

b) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 w zw. art. 77 § 1 oraz 107 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego polegające na pominięciu faktów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. faktu, iż skarżący M.R. wstąpił w stosunek najmu przedmiotowego lokalu na podstawie art. 691 k.c. na skutek istnienia w obiegu prawnym umowy o najmie spornego lokalu, aneksowanej [...] stycznia 2001 r., co w rezultacie doprowadziło do ustalenia, że skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do przedmiotowego lokalu.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wnieśli o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozpatrzenia apelacji wniesionej przez M.R. od wyroku Sądu Rejonowego [...] z [...] lutego 2018 r., [...], toczącej się w Sądzie Okręgowym [...] pod sygn. akt [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Postanowieniem z 2 czerwca 2021 r., III OSK 4706/21 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Pismem z 27 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżących poinformował, że skarżący M.R. zmarł [...] kwietnia 2021 r. Jednocześnie, pełnomocnik przedłożył odpis skrócony aktu zgonu M.R.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego są powiązane z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, dlatego wszystkie zarzuty zostaną rozpoznane łącznie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 90 ustawy o Policji.

Przepis ten, posługujący się pojęciem "dyspozycyjność", stanowi, że "na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów". Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, lokale te uzyskiwane są w wyniku działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej. Są to lokale stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy też innego stanu władania (por. wyroki NSA z: 5 lipca 2016 r., I OSK 1292/15, 11 kwietnia 2023 r., III OSK 20113/21, 14 listopada 2023 r., III OSK 2636/21). Jak wyraził Sąd Najwyższy w tezie wyroku z 20 czerwca 2001 r., CKN 683/00 lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Dyspozycyjność jest zatem związana z prawem organu Policji do decydowania kto jest uprawniony do zamieszkiwania lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji.

Przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2008 r., K 7/07, w wyniku którego ustawodawca dokonał zmiany art. 90 ustawy o Policji (z 5 sierpnia 2009 r.), ówczesne brzmienie ust. 1 tego przepisu było następujące: "Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych." We wspomnianym wyroku TK art. 90 ustawy o Policji, w poprzednim brzmieniu, został zakwestionowany w zakresie, w jakim odnosił się do dalszego bezterminowego dysponowania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność prywatną. Nie ma więc powodu, aby przy zmienionej, obecnej treści art. 90 ustawy o Policji – przy niedookreślonym ustawowo znaczeniu pojęcia lokalu będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów – nie uznawać, że lokal pozostaje w dyspozycji organów Policji, jeśli w przeszłości został przydzielony funkcjonariuszowi Policji (Milicji) oraz stanowi własność gminy, która respektuje taki stan rzeczy (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2023 r., III OSK 2013/21).

Dyspozycja organów Policji nie wiąże się zatem automatycznie z prawem własności do lokalu. Nadto podnieść należy, że kwestie dotyczące przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym, czy też zrzeczenie się przez organ prawa dysponowania lokalem nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, jak i w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak bowiem umocowania do rozstrzygania w kwestii przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym w jednej z wymienionych form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Tym samym do kognicji sądu administracyjnego nie należą sprawy dotyczące przekazania lokalu mieszkalnego do dyspozycji organów policyjnych (por. postanowienie NSA z 3 lipca 2009 r., I OSK 834/09), czy też ewentualne spory powstałe na tle w czyjej dyspozycji pozostaje dany lokal mieszkalny.

Przyjęcie, że w dacie przydziału lokalu ojcu skarżącego lokal ten nie pozostawał w dyspozycji służb podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, oznaczałoby, że przydział przedmiotowego lokalu nie mógł wywrzeć żadnych skutków prawnych, a tym samym objąć swym działaniem (w tamtym czasie) W.R. i jego rodziny.

Wskazać dodatkowo należy, że dopiero na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), mienie ogólnospołeczne, stanowiące do tej pory własność Skarbu Państwa, podlegało komunalizacji na zasadach przewidzianych tą ustawą. Gminy przejmowały zatem dotychczasowe mienie państwowe razem z jego obciążeniami. Z tego powodu W., przejmując sporny lokal na własność, przejęła go jako pozostający już w dyspozycji MSWiA i dlatego brak jest formalnej dokumentacji dotyczącej przekazania przedmiotowego lokalu do dyspozycji organom Policji.

Z akt sprawy nie wynika, aby właściciel lokalu – [...] kwestionował, że lokal nr [...] przy ul. Strzeleckiej [...] w W. pozostaje w dyspozycji organów Policji – Komendy Stołecznej Policji.

Lokal mieszkalny zajmowany obecnie przez skarżących pozostawał [...] września 1952 r. (przydział kwatery stałej – mieszkania służbowego W.R. – ojcu skarżącego), w dyspozycji Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w. W., co było zgodne z ówcześnie obowiązującym ustawodawstwem. W treści ww. dokumentu z [...] września 1952 r. oświadczono, że do wskazanego w nim mieszkania służbowego stosuje się przepisy gospodarki lokalami służbowymi i pracowniczymi obowiązujące w organach MO. Następnie przedmiotowy lokal, przeszedł w dyspozycję jednostki organizacyjnej podległej ministrowi spraw wewnętrznych.

W rozpatrywanej sprawie na etapie postępowania przed organami obu instancji, jak i wcześniej na etapie występowania o uregulowanie tytułu prawnego do spornego lokalu, nie był kwestionowany fakt, że lokal mieszkalny stanowiący własność Skarbu Państwa znajduje się w dyspozycji Policji. Sporne były natomiast uprawnienia do zajmowania lokalu.

Za bezpodstawne uznać zatem należy stanowisko skarżących dotyczące konieczności wykazania przez organy, w jaki sposób organy Policji weszły we władztwo prawne przedmiotowego lokalu, a tym samym przysługiwał im tytuł prawny do dysponowania nim. W kwestii dysponowania mieszkaniami przez organy Policji wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 17 marca 2011 r., I OSK 1878/10, w którym wskazał, że "Skoro sporny lokal stanowił już w roku 1975 kwaterę stałą dla funkcjonariusza (dawnej Milicji Obywatelskiej) Policji i tego rodzaju unormowanie było zgodne z ówcześnie obowiązującym i późniejszym ustawodawstwem, to brak jest podstaw prawnych do kwestionowania faktu, że przedmiotowy lokal pozostawał i pozostaje w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych". Podobnie stwierdził NSA w późniejszym wyroku z 18 maja 2011 r., I OSK 124/11. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą uznaje to stanowisko za w pełni zasadne.

Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego związanego z przepisami dotyczącymi przyznawania i opróżniania mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji wynika, że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych, pozostających w dyspozycji organów resortowych, mają charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W konsekwencji - nie istnieje możliwość stosowania przepisów tej ostatniej ustawy, jak również przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego, czy też przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie eksmisji z tych lokali. Rozstrzyganie spraw związanych z opróżnianiem lokali mieszkalnych, powstających w relacji między dysponentem lokalu a zajmującym ten lokal policjantem, byłym policjantem, członkami jego rodziny lub jakąkolwiek inną osobą zajmującą ten lokal, w tym także bez tytułu prawnego, w sytuacjach wskazanych w art. 95 ust. 2 lub 3 ustawy o Policji, następuje w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu Policji, od której służy zainteresowanemu odwołanie w toku postępowania administracyjnego, a następnie skarga do sądu administracyjnego (zob. wyroki NSA z: 23 listopada 2010 r., I OSK 837/10, 17 stycznia 2014 r., I OSK 122/13; zob. też wyrok TK z 15 listopada 2017 r. SK 29/16, OTK-A 2017, nr 75).

W konsekwencji pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Status zajmowanego przez skarżących lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do zamieszkiwania w lokalu, zależne od tytułu prawnego funkcjonariusza. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie są policjantami, emerytami policyjnymi lub osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Nie mogli zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu po swoim ojcu, teściu i dziadku. Na ich rzecz nie została wydana decyzja o przydziale spornego lokalu. Tego tytułu nie mogą uzyskać także w oparciu o art. 691 k.c. (wstąpienie w stosunek najmu po śmierci ojca lub matki). Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji.

Bez wpływu na ocenę, w dyspozycji którego podmiotu znajduje się zajmowany przez skarżących lokal, pozostaje umowa najmu zawarta przez W.R. To organ Policji wskazał, poprzez wydanie przydziału, konkretną osobę jako uprawnioną do zajmowania lokalu, zaś zawarcie umowy z podmiotem uprawnionym było czynnością wtórną wobec przydziału, stanowiącego tytuł prawny do zajmowania spornego mieszkania. Tytułu prawnego do lokalu nie tworzy również zameldowanie w tym lokalu. Zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i potwierdza fakt pobytu danej osoby w danym lokalu. Jednak poprzez sam fakt zameldowania nie nabywa ona żadnych praw do lokalu. Zgłoszenie faktu przebywania pod danym adresem to nie to samo, co posiadanie prawa do własności czy najmu mieszkania.

Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, co prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji oraz art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konwencji każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. W sytuacji gdy cywilnoprawna umowa najmu lokalu z września 1960 r. zawarta z ojcem skarżącego, następnie aneksowana [...] stycznia 2001 r. na rzecz matki skarżącego, nie stanowi potwierdzenia tytułu prawnego do spornego lokalu, to nie można uznać, że organ dopuścił się naruszenia prawa skarżących do tego lokalu, gwarantowanego przywołanym przepisem.

Powyższe prowadzi do wniosku, przy uwzględnieniu, że o tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały, istotny z punktu regulacji prawnej znajdującej w sprawie zastosowanie, materiał dowodowy. Argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej, a dotyczące m. in. złej sytuacji zdrowotnej skarżącego kasacyjnie, jak również uzyskania prawomocnego wyroku sądu powszechnego, przyznającego prawo do zajmowania lokalu, są irrelewantne w okolicznościach tej sprawy. Jak już wskazano powyżej tytułem prawnym do zajmowania spornego lokalu jest decyzja administracyjna, a na posiadanie takowej skarżący kasacyjnie nie powołują się.

Zauważenia dodatkowo wymaga, że decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego, ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. Przy takiej decyzji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie można stosować luzu decyzyjnego ze względu na jednoznaczne oznaczenie sposobu rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem (por. wyroki NSA z 21 sierpnia 2020 r., I OSK 653/20 oraz z 22 kwietnia 2016 r., I OSK 2887/14). Zatem względy słusznościowe, w tym odnoszące się do sytuacji osobistej i rodzinnej, nie mogą determinować postępowania tych organów, które działają w granicach obowiązującego prawa. Słuszny interes obywatela nie może zatem przesądzać o treści rozstrzygnięcia organu. Także kwestia niezbędności lokalu na potrzeby Policji nie stanowi ustawowej przesłanki do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Uznanie prawa skarżących do przedmiotowego lokalu stałoby w sprzeczności z interesem społecznym. W interesie społecznym leży niewątpliwie zapewnienie funkcjonariuszom Policji mieszkań służbowych. Celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Prawo do lokalu mieszkalnego policjantów jest pochodną charakteru stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, który wiąże się ze szczególną dyspozycyjnością. Powoduje to, że policjanci powinni mieć zabezpieczone mieszkanie w pobliżu miejsca pełnienia służby. Prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy Policji nie jest więc swego rodzaju niezasłużonym wyróżnieniem czy przywilejem, ponieważ wynika z istoty stosunku służbowego wiążącego ich z organami. Wymagając od nich dyspozycyjności należy zapewnić im warunki, w których ta dyspozycyjność będzie mogła być zrealizowana. Dlatego też wyłącznie organy Policji posiadają uprawnienie do decydowania, w trybie przepisów pragmatycznych, o prawie do zamieszkiwania w takich lokalach. Potrzeby obywateli niebędących związanymi z resortem powinny realizować organy gminy w stosownym do tego trybie. Kwestie te były rozważane przez Sąd pierwszej instancji i należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Niezasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do art. 75 ust. 1 Konstytucji władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. W myśl art. 71 ust. 1 Konstytucji Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Zgodnie natomiast z art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, to zadaniem organów samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.

W tym miejscu można przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2017 r., SK 29/16, opub. w OTK-A 2017/75, w którym na pytanie o to, czy art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) w zakresie, w jakim nakazują w drodze decyzji administracyjnej opróżnienie lokalu mieszkalnego znajdującego się w chwili jej wydania w dyspozycji organu podległego Ministrowi Spraw Wewnętrznych ze wszystkich zamieszkujących w nim, innych niż policjant czy też członek jego rodziny osób, w tym osób małoletnich w sytuacji, gdy osobom, które zajmują tenże lokal bez tytułu prawnego, nie został wskazany lokal, do którego miałoby nastąpić przekwaterowanie, nawet tymczasowy, a nie są one w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, a decyzja o opróżnieniu w zakresie legalności podlega kognicji sądów administracyjnych, są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji, orzekł, że - art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie zasługiwał na uznanie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia. art. 134 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Skuteczność oparcia zarzutu skargi kasacyjnej na tym przepisie wiąże się także z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. Ponadto, ponieważ jest to zarzut naruszenia przepisów postępowania, na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek może odnieść jedynie taki zarzut, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. Nie przeprowadził zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. A zatem także z tego powodu powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie może być na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględniony.

Nie mógł wreszcie odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przede wszystkim wskazać należy, że podstawę oddalenia skargi przez sąd administracyjny określa art. 151 p.p.s.a. i ten właśnie przepis stanowił podstawę oddalenia skargi w niniejszej sprawie. Ponadto, art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i kompetencyjnym. Przepis ten nie może być samodzielną podstawą kasacyjną i wymaga powiązania go z innymi przepisami, których wadliwe zastosowanie zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. A skoro powiązane z nim przepisy nie zostały naruszone, to uznać należało, że również i ten przepis nie został naruszony. Także w przypadku tego zarzutu podkreślić należy, że odmienne przekonanie strony skarżącej kasacyjnie o zasadności skargi nie stanowiło wystarczającej podstawy do uznania tak skonstruowanego zarzutu za uzasadniony.

Postępowanie kasacyjne w stosunku do zmarłego M.R. zostało umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu (k. 121 akt) skarżący M.R. zmarł [...] kwietnia 2021 r. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie dotyczy zaś opróżnienia lokalu mieszkalnego zajmowanego przez zmarłego kasatora. Oznacza to, że przedmiot postępowania pozostawał w ścisłym związku z osobą zmarłego, gdyż kształtował wyłącznie jego indywidualną sytuację mieszkaniową.

Wobec powyższego, skarga kasacyjna nie mogła być rozpoznana, a postępowanie kasacyjne ze skargi kasacyjnej M.R. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., należało umorzyć, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym.

W takim stanie rzeczy i obowiązującego prawa, mając na uwadze, że wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., w punkcie drugim orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej G.R. i J.R.