Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 400/17 o odrzuceniu skargi A.S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 400/17 odrzucił skargę A.S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS"), złożył A.S. funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Stwierdził, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 września 2017 r. Jednocześnie pouczył wyżej wymienionego, że zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.KAS, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji może złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji, a niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, lub upływie terminu do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby.

A.S. w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. oświadczył, że przyjmuje w/w propozycję określającą warunki zatrudnienia.

Następnie, pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z "wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie)". Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej złożenia propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i w tym zakresie wydanie decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby. Zaskarżonemu pismu, które uznał za decyzję, zarzucił naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w.KAS oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), poprzez ich wadliwe zastosowanie, polegające na złożeniu propozycji nowych warunków zatrudnienia pomimo braku ku temu podstaw prawnych; art. 32, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe, niezgodne z ustawą zasadniczą zastosowanie art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 p.w.KAS; art. 165 ust. 7 p.w.KAS, poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek. Ponadto zarzucił, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 7 K.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, skutkującą uznaniem, że jego kwalifikacje, wiedza i staż pracy nie upoważniają go do pełnienia służby w roli funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej; art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak nadania wydanej decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz pouczenia o środkach zaskarżenia. Argumentując swoje stanowisko podał m.in., że w świetle przepisów p.w.KAS funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej nie można złożyć propozycji nowych warunków zatrudnienia. Ponadto wskazał, że propozycja warunków zatrudnienia ingeruje bezpośrednio w jego prawa i wpływa na status funkcjonariusza, w istocie stanowi decyzję administracyjną, która nie zawiera podstawowych elementów wymaganych przepisami prawa.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na powyższe odwołanie w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] podał, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. nie przewidują trybu odwoławczego od składanej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, jak również nie przewidują dla tej propozycji formy decyzji. Ponadto wskazał, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, stosownie do art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. Wyjaśnił również, iż zgodnie z Porozumieniem w sprawie zabezpieczenia praw interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej, zawartym w dniu 1 marca 2017 r. pomiędzy Szefem Krajowej Administracji Skarbowej, Sekretarzem Stanu w Ministerstwie Finansów a NSZZ "Solidarność" z siedzibą w Gdańsku, możliwe jest przekazanie sprawy wnioskodawcy do Zespołu do monitorowania realizacji tego Porozumienia. Organ przytoczył brzmienie § 4 tego Porozumienia.

A.S. w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. wystosował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wedle którego złożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji, nie ma charakteru aktu administracyjnego.

A.S. pismem z dnia 17 lipca 2017 r., za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę "na naruszenie prawa przez organ, który na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zajął stanowisko za pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., doręczonym skarżącemu w dniu 5 lipca 2017 r.". Wskazał, że wnosi skargę na naruszenie prawa przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegające na niezłożeniu w ustawowym terminie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, co stanowi naruszenie:

1) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS oraz art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez ich wadliwe zastosowanie i niezłożenie skarżącemu nowych warunków pełnienia służby w formie decyzji, w miejsce otrzymanej propozycji warunków zatrudnienia, do której wydania organ nie miał podstaw prawnych;

2) art. 32, art. 45 ust. 1, art. 60 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe zastosowanie art. 165 ust. 7 p.w.KAS;

3) art. 165 ust. 7 p.w.KAS, poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych przez skarżącego kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie pisemnej propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r., określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], względnie – w przypadku uznania, iż złożona propozycja nie stanowi aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") – o stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r., polegającej na złożeniu propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Ponadto wniósł o wyrażenie w orzeczeniu wskazań co do dalszego postępowania, tj. zobowiązania organu do złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Dodatkowo pod rozwagę Sądu skarżący poddał zawieszenie niniejszego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie ze skargi na decyzję (pismo) Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].

W obszernym uzasadnieniu skargi podał m.in, że złożona mu propozycja zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 169 ust. 4 p.w.KAS, wydaną w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 tej ustawy. W ocenie A.S., w świetle przepisów p.w.KAS, w tym użytych w art. 165 ust. 7 zwrotów "odpowiednio" oraz "albo", nie mógł otrzymać propozycji nowych warunków zatrudnienia, tylko propozycję nowych warunków pełnienia służby. Określenie przez ustawodawcę, że chodzi o propozycję nowych warunków pełnienia służby albo nowych warunków zatrudnienia oznacza, że przez propozycję nowych warunków zamierzał kontynuować dotychczasowy stosunek służby albo pracy. Gdyby ustawodawca zamierzał przekształcić stosunek służby w stosunek pracy, nie wskazywałby na propozycję nowych warunków, a wprost wskazałby na propozycję pracy albo pełnienia służby. Nie można zatem pracownikowi złożyć propozycji nowych warunków pełnienia służby i odwrotnie – funkcjonariuszowi złożyć propozycji nowych warunków zatrudnienia. W związku z tym osoba zatrudniona w oparciu o umowę o pracę powinna otrzymać, zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, propozycję nowych warunków zatrudnienia, natomiast osoba pełniąca służbę na podstawie aktu mianowania powinna otrzymać propozycję nowych warunków pełnienia służby. Do powyższego nawiązuje art. 171 ust. 1 cyt. ustawy. Zdaniem skarżącego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] powinien był mu złożyć propozycję nowych warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podał również, iż w sprawie nie zaistniały określone w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS przesłanki zwolnienia go ze służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak w tej sprawie właściwości sądu administracyjnego, a z ostrożności procesowej – o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi powołał treść art. 165 ust. 7 p.w.KAS i wskazał, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Co do woli i treści propozycji pracodawca nie został skrępowany jakimikolwiek wymaganiami. Formułując propozycje pracy/służby winien oni jedynie uwzględnić posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie przewidział ani swoistych wymagań dotyczących złożenia pracownikom/funkcjonariuszom propozycji nowych warunków pracy i płacy albo pełnienia służby, ani nie odesłał do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 p.w.KAS ma charakter szczególny, a jej wprowadzenie usprawiedliwia nie tylko sytuacja związana z reformą administracji skarbowej w skali globalnej, ale i to, że stwarza równość co do sposobu nawiązania na nowo stosunków pracy/służby. Zdaniem organu, postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego. Jest ono postępowaniem odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów Krajowej Administracji Skarbowej, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym przestawiona skarżącemu propozycja nowych warunków zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r., co do której miał on możliwość jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia, nie stanowi aktu mianowania, ani nie jest władczym aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną, a więc decyzją administracyjną. Nie jest też aktem lub czynnością, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Organ, przedstawiając sporną propozycję, nie kształtował jednostronnie praw i obowiązków funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej administracyjnego niezależnie od jego woli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oceniając dopuszczalność skargi A.S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnieni, w uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 3 § 2, § 2a i § 3, art. 4 oraz art. 5 P.p.s.a. Stwierdził, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wskazał, że przedmiotowe pismo nie decyzją, ani też żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2-3 i pkt 4a-7 P.p.s.a. Nie można mu również przyznać charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Do propozycji warunków zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie stosuje się przepisów K.p.a., gdyż z woli ustawodawcy postępowanie w tym zakresie zostało unormowane odrębnie i w sposób inny od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby (art. 169 p.w.KAS).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w realiach niniejszej sprawy propozycja z dnia [...] maja 2017 r. została przedstawiona skarżącemu w związku z wprowadzoną, reformą w strukturze państwowej administracji skarbowej i wejściem w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Podstawę prawną w/w propozycji stanowił art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Ustawodawca w tym przepisie przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, czyli osobom, które z dniem wejście w życie ustawy, na mocy art. 165 ust. 3 p.w.KAS, stały się pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w odniesieniu do propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która mogła zostać złożona zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi, przedstawił regulację zawartą w art. 169 ust. 4 i ust. 6 p.w.KAS. Rozważając charakter prawny złożonej A.S. funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia stwierdził, że nie jest ona decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., a więc władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Nie stanowi ona przejawu przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego, a więc nie jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny materialny stosunek administracyjnoprawny. Pismo organu z dnia [...] maja 2017 r. nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, lecz jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia. Dalsze konsekwencje prawne złożonej propozycji zależą bowiem od woli jej adresata.

W niniejszej sprawie A.S. w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. złożył oświadczenie, na podstawie art. 170 ust. 2 p.w.KAS, o przyjęciu propozycji zatrudnienia. Konsekwencją powyższego zachowania było, stosownie do art. 171 ust. 1 p.w.KAS, przekształcenie z mocy prawa jego stosunku służbowego z określonym w propozycji dniem 1 września 2017 r. w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1345 ze zm.). Spory o roszczenia ze stosunku pracy w służbie cywilnej należą do właściwości sądów pracy (art. 9 ust. 2 tej ustawy).

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], że ustawodawca w art. 165 ust. 7 p.w.KAS pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i prawo wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W związku z powyższym uznał, że brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął, że w sprawie brak jest aktu, który mógłby stanowić przedmiot zaskarżenia i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę odrzucił.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.S., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS"), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i w związku z tym skarga jest z innych przyczyn niedopuszczalna, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlegająca odrzuceniu, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

2) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest z innych przyczyn niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ w sposób władczy kształtuje sferę prawną skarżącego, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS), co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

3) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza;

4) art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 w/w ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

5) art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu;

b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony);

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji zatrudnienia organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi oraz zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, iż w tej sprawie A.S. przedmiot skargi określił niejednoznacznie, gdyż z jednej strony w istocie zaskarża bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na nieprzedstawieniu mu w określonym terminie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby i wnosi o zobowiązanie organu do przedstawienia mu tego rodzaju propozycji, natomiast z drugiej strony wnosi o uchylenie pisemnej propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r., określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], względnie – w przypadku uznania, iż złożona propozycja nie stanowi aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. – o stwierdzenie bezskuteczności w/w czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, nie wzywając skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania przedmiotu skargi przyjął, że skarga dotyczyła pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia.

Wyjaśnić należy, iż zakwestionowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji żądania A.S. w w/w zakresie wymagałoby podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Brak takiego zarzutu i związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej skutkował niemożnością rozważania w niniejszej sprawie w postępowaniu kasacyjnym kwestii związanej z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ewentualną samowolną modyfikacją przedmiotu sprawy. Autor skargi kasacyjnej do tej kwestii w żaden sposób się nie odnosi.

Wobec powyższego wskazać należy, iż istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów (pkt 1, 3, 4 oraz 5 lit. e) sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który uznał, że wniesiona przez A.S. skarga na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. – propozycję zatrudnienia jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że złożona A.S. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS pisemna propozycja określającą nowe warunki zatrudnienia nie stanowi żadnej z prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., w tym decyzji administracyjnej z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., postanowienia z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a., czy też innego niż określony w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (...) z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W związku z tym skarga do sądu administracyjnego na przedmiotowe pismo podlegała odrzuceniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozstrzygnięcie zagadnienia kognicji sądu administracyjnego poprzedził dokonaniem oceny charakteru prawnego propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w kontekście podstawy prawnej jej wydania, tj. art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

Trafnie wskazał, że w świetle tego przepisu właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w tym przepisie grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych Krajowej Administracji Skarbowej ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 p.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.KAS).

Zauważyć należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że złożona A.S. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, przede wszystkim dlatego, że nie stanowi ona władczego rozstrzygnięcia. Jest to pismo proponujące funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej nowe warunki zatrudnienia i to od niego zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków funkcjonariusza, niezależnie od jego woli. Propozycja ta nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu.

Tego rodzaju propozycja nie stanowi także aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Wskutek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost z ustawy.

Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja zatrudnienia dopiero wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej, właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza.

W przypadku A.S. złożona mu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu [...] maja 2017r. pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] przedstawiała możliwość kontynuowania przez niego zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jego praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała mu swobodę i od niego zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencja propozycji powstała z mocy prawa dopiero w dniu 5 czerwca 2017 r., gdy złożył on oświadczenie o jej przyjęciu. Wówczas, z dniem określonym w propozycji zatrudnienia, w tym przypadku z dniem 1 września 2017 r., jego dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 p.w.KAS). W przypadku, gdyby w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.KAS nie złożył on oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zasadnie przyjął, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do złożenia A.S. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej wyłącznie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 165 ust. 7 p.w.KAS). W sprawie nie zostały spełnione przesłanki, które kwalifikowałyby złożoną mu propozycję nowych warunków zatrudnienia jako decyzję, czy też inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 P.p.s.a., podlegające kognicji sądu administracyjnego.

Trafność tego stwierdzenia potwierdza także uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie i zasadnie skargę odrzucił. Wprawdzie jako podstawę odrzucenia błędnie podał art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zamiast art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., to jednak to uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na sposób sformułowania i uzasadnienie, w związku ze wskazanym wyżej brakiem postawienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, że skarga dotyczyła wyłącznie pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia – zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty wymienione w pkt 2 oraz pkt 5 lit. a skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, iż w związku z regulacją zawartą w art. 183 § 1 P.p.s.a., ustawodawca w art. 175 P.p.s.a. przewidział obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, mający gwarantować nie tylko sporządzenie tego środka zaskarżenia w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jego rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie jej skonstruowanie, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnej sprawy. Z tego względu zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie, musi być precyzyjne, gdyż poprzez związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej – Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia.

Tymczasem analiza zarzutów zawartych w pkt 2 oraz pkt 5 lit. a skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że nie odnoszą się one do sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Nie wskazują bowiem na czym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – polegało naruszenie podanych w nich przepisów. Przedstawiona argumentacja przyjmuje, że w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu, a nie pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. W konsekwencji w/w zarzuty skargi kasacyjnej nie nawiązują do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym postanowieniu i nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ich merytoryczne rozważenie.

Odnosząc się do zarzutu podanego w pkt 5 lit. b skargi kasacyjnej wskazać należy, iż ocena podanych zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, które zawierają określoną treść normatywną, nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności niniejszej skargi. Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP zostały uzasadnione wyłącznie w oparciu o przekonanie naruszenia przepisów p.w.KAS, których nie potwierdzono. Ubocznie wyjaśnić należy, iż w przypadku, gdy skarżący kasacyjnie uważa, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne są niezgodne z określonymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi jest uprawniony do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowania o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.

Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować powołany w pkt 5 lit. d skargi kasacyjnej art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może mieć zatem zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie.

Za niezrozumiały uznać należy z kolei podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (pkt 5 lit. c skargi kasacyjnej). Przepis ten stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.