II SA/Gl 277/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-07-09	
Data wpływu	2009-04-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Rafał Wolnik	
Symbol z opisem	6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 11; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741; 157 ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości.	
Uzasadnienie
"A" Spółka z o.o. w K. pismem z dnia [...] r. zwróciła się do Prezydenta Miasta M. o ustalenie wysokości opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, związanej z uchwaleniem dla terenu, na jakim znajduje się stanowiąca własność Spółki działka nr [...], miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Złożono także dwa operaty sporządzone na zlecenie spółki [...] i [...] r. W pierwszym z nich wzrost wartości obliczono na kwotę [...] zł, zaś w drugim na kwotę [...] zł. Spółka zawnioskowała o uwzględnienie tych operatów jako podstawy do wyliczenia opłaty planistycznej. Umową z dnia [...] r. "A" spółka z o.o. w K. zbyła nieruchomość nr [...], położoną w M. obręb [...], za kwotę [...] zł, powiększoną o podatek VAT. Po otrzymaniu wypisu tej umowy, Prezydent Miasta M. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Sporządzony został operat szacunkowy z [...] r. Wartość działki przed uchwaleniem planu określono na [...] zł, zaś po uchwaleniu planu na [...] zł. Zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta M. z dnia [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. nr [...], poz. [...] z [...]r.), działka znajduje się w strefie oznaczonej symbolem UH – teren usług z możliwością zamieszkania, G ¼ (35 m) – ulica klasy G oraz L ½ (15 m) – ulica klasy L. Stwierdzono, że w dniu wejścia planu w życie działka stanowiła grunt rolny – ugór. Opisano położenie i cechy działki. Analizując transakcje przed wejściem planu w życie stwierdzono, że odnotowano ok. 50 transakcji nieruchomościami podobnymi, które charakteryzowały się potencjałem inwestycyjnym, ujawniającym się w pełni po uchwaleniu planu. Grunty te były nabywane głównie jako lokaty inwestycyjne. Najistotniejszą cechą dla nabywców było dobre skomunikowanie wynikające z położenia przy drogach o ponadlokalnym charakterze. Do porównania wytypowano wyłącznie nieruchomości posiadające cechę dobrego skomunikowania. Podkreślono, że dla kształtowania się cen nie miał znaczenia aktualny sposób użytkowania, głównym czynnikiem kreującym cenę był bowiem potencjał inwestycyjny nieruchomości, wynikający z położenia i innych czynników decydujących o możliwości realizacji inwestycji komercyjnych. Pod uwagę wzięto transakcje dotyczące prawa własności nieruchomości położonych na terenie województwa śląskiego, w okresie od [...] r. do [...] r. Dla ustalenia wartości po uchwaleniu planu uwzględniono transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na szeroko rozumiane cele usługowe i przemysłowe. Za cechę warunkująca podobieństwa przyjęto dobre skomunikowanie wynikające z położenia przy drogach o ponadlokalnym charakterze. Dla oszacowania wartości zastosowano podejście porównawcze i metodę skorygowanej ceny średniej.

W sprawie przeprowadzona została rozprawa administracyjna, ustalono też przeznaczenie terenu pod rządami poprzednio obowiązującego planu, zgodnie z jego zapisami działka leżała wówczas w jednostce RP – strefa produkcji rolnej z dopuszczeniem zabudowy związanej z produkcją rolną wzdłuż istniejących dróg dojazdowych.

Poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami strona, wówczas już funkcjonująca pod zmieniona nazwą "A" spółka z o.o. w K., w piśmie z dnia [...] r. wniosła zastrzeżenia do operatu. Podniesiono, że przy ustalaniu wartości nie uwzględniono kwestii możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucono, że do porównania przyjęto nieruchomości o znacznie mniejszej powierzchni niż sprzedana, pominięto rynek nieruchomości województwa małopolskiego, zlokalizowanego bliżej przedmiotowej nieruchomości. Wykorzystane dane, zawarte w bazie systemu Partner, zawierają dane o cenach ofertowych, nie transakcyjnych. Wadliwie także uwzględniono nieruchomości położone w [...], gdyż ta rządzi się odmiennymi prawami. W operacie nie uzasadniono także podstaw do zastosowania 30% współczynnika korygującego dla atrybutów wpływających na wartość – możliwości inwestowania i sąsiedztwa. Wskazano, że w sytuacji braku możliwości inwestowania, w ogóle nie dojdzie do transakcji, zaś faktyczne sąsiedztwo nie ma znaczenia dla realizacji inwestycji dopuszczonych w planie.

Do zarzutów ustosunkowali się autorzy operatu, uznając je za nieuzasadnione. Kolejnym pismem z [...] r. Spółka zawnioskowała o dopuszczenie dowodów z operatów złożonych przez stronę, sporządzonych w [...] r. oraz o dopuszczenie dowodów z "uzupełniających operatów szacunkowych" oraz rozważenie możliwości wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Operatowi temu zarzucono szereg uchybień. W odpowiedzi jeden z autorów operatu podał, że konkurencyjne operaty przedłożone przez stronę nie mogą mieć znaczenie w sprawie, albowiem zostały sporządzone ponad 3,5 miesiąca przed zbyciem i nie mogą uwzględniać transakcji, które miały miejsce do czasu sprzedaży. Ma to znaczenie wobec znacznej dynamiki cen na rynku.

Spółka w następnej kolejności podała, że zleciła przedstawienie zarzutów do operatu fachowemu rzeczoznawcy i zwróciła się o dostarczenie jej szeregu danych i wyliczeń. W odpowiedzi Prezydent Miasta podał, że żądania te winny być kierowane raczej pod adresem rzeczoznawców, nie organu i powiadomił, że ze względu na upływ 9 miesięcy od daty doręczenia stronie operatu, brak jest podstaw do przedłużania postępowania i zapowiedział wydanie decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta M. ustalił dla firmy "A" Spółka z o.o w K. – jej następcy firmy "A" Spółki z o.o. w K., opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego w kwocie [...] gr. W podstawie prawnej podano przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozdział 5 uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". W uzasadnieniu wyjaśniono, że plan dopuścił możliwość lokowania na działce usług z możliwością zamieszkania (symbol planu UH). Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło w oparciu o sporządzony operat a opłatę obliczono z zastosowaniem 30 % stawki przewidzianej w planie. Operat, na podstawie którego ustalono wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu planu, oceniono jako prawidłowy, a operaty złożone przez stronę jako nieadekwatne. Stwierdzono także, że w piśmie z dnia [...] r. spółka "A" poinformowała, że jest następca prawnym spółki "A" sp. z o o. w Krakowie.

W odwołaniu od decyzji "A" Spółka z o.o. w K. zarzuciła w szczególności: wadliwe oznaczenie adresata decyzji, pominięcie operatów złożonych przez stronę, bezkrytyczne przyjęcie operatu sporządzonego na zlecenie organu, z pominięciem zastrzeżeń strony, a także nieprawidłowe powołanie w podstawie prawnej decyzji całego rozdziału 5 uchwały w przedmiocie planu miejscowego. W tej ostatniej kwestii zauważono, że zgodnie z planem, nieruchomości, których sprzedaż będzie związana z obowiązkiem uiszczenia renty planistycznej, zaznaczono na rysunku planu. Jego legenda wskazuje, że są to "tereny w dotychczasowym planie przeznaczone pod uprawy rolne przeznaczone obecnie na tereny mieszkaniowo – usługowe, dla których ustala się 30 % stawkę służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości". Zauważono, że przedmiotowa działka nie spełnia tych kryteriów, albowiem nie obowiązywał dla niej poprzednio plan, kwalifikujący ją jako teren rolny a nadto tereny o symbolu UH nie są terenami mieszkaniowo- usługowymi (plan oznacza symbolem MU tereny mieszkaniowe, a symbolem MU IV tereny zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem funkcji usług jako uzupełniającej). Wobec tego obowiązek uiszczenia opłaty nie może dotyczyć przedmiotowej działki. Lektura tekstu planu pozwala na stwierdzenie, że jego § 25 przewiduje, że "dla terenów przekształcanych z terenów rolnych na tereny budowlane, oznaczonych na rysunku planu, ustala się 30 % stawkę procentową służącą naliczaniu opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości".

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej zobowiązania firmy "A" z o.o. w K. do zapłaty orzeczonej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i orzekło o nałożeniu tego obowiązku na firmę "A" Sp. z o.o. w K., zaś w pozostałej części utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i stanowiska stron. Po rozpatrzeniu sprawy Kolegium stwierdziło, że istotnie Prezydent Miasta ustalił opłatę dla firmy "A" sp. z o.o., wobec czego należało ją uchylić i orzec o skierowaniu decyzji do spółki "A" sp. zo.o., będącej następcą prawnym swej poprzedniczki. Kolegium podzieliło stanowisko, że operaty złożone przez stronę, ze względu na czas ich sporządzenia, nie mogły zostać wzięte pod uwagę, wartość działki należy bowiem ustalić na dzień jej sprzedaży. Wymaganie to spełnia operat wykonany na zlecenie organu i jest on zgodny z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109). Kryteria tej zgodności nie zostały jednak przez organ zanalizowane. Kolegium stwierdziło, żer organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, lecz dokonuje oceny, czy operat szacunkowy został opracowany i podpisany przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami elementy treści. Wskazano, że nie jest zasadny zarzut dotyczący możliwości zastosowania stawki 30 %, znajduje ona podstawę w § 25 planu. Prawidłowo też przyjęto, że przed uchwaleniem planu nieruchomość była wykorzystywana jako grunty rolne, potwierdza taki sposób użytkowania wypis z księgi wieczystej nr [...], zaś plan poprzedni utracił ważność z końcem roku [...].

W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty: skierowania decyzji do niewłaściwego adresata, wykorzystanie w sprawie operatu bez odniesienia się do zarzutów strony, pominięcie operatów konkurencyjnych i braku krytycyzmu wobec operatu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Zwrócono uwagę, że decyzja organu I instancji wadliwie oznaczała stronę, wobec czego w tym zakresie wymagała zmiany. Nadto zwrócono uwagę, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, lecz dokonuje jego oceny pod względem formalnym, zgodnie z dominującym w tej kwestii stanowiskiem wyrażanym w wyrokach sądów administracyjnych. Podkreślono, że w dacie wejścia planu miejscowego w życie, działka była użytkowana rolniczo, co uzasadnia zastosowanie stawki opłaty ustalonej w § 25 uchwały w sprawie planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W skardze strona przedstawiła obszerne wywody, dotyczące wadliwości oznaczenia strony w decyzji organu I instancji, co wedle jej przekonania powodowało konieczność uchylenia decyzji przez organ odwoławczy, albowiem zmiana adresata decyzji na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwa ze względu na uchybienie zasadzie dwuinstancyjności. W okolicznościach faktycznych sprawy podniesione zarzuty nie mają uzasadnienia. Dane wynikające z dołączonych do akt administracyjnych oraz do skargi wypisów z Krajowego Rejestru Sądowego Nr [...] dokumentują, że nie miały miejsca żadne przekształcenia podmiotowe po stronie Spółki i w konsekwencji następstwo prawne. Doszło jedynie do zmiany nazwy podmiotu, wciąż wpisanego pod tym samym numerem do KRS, noszącego ten sam nr Regon i NIP oraz zarejestrowanego pod tym samym numerem RHB w rejestrze. Porównanie wypisu KRS z dnia [...] r. i z dnia [...] r. w części objętej rubryką 4 prowadzi do wniosku, że zmiana nazwy miała miejsce aktem z dnia [...] r., kiedy to nadano nowe brzmienie paragrafowi umowy spółki oznaczonemu nr 2. Okoliczność ta niewątpliwie jest Spółce znana i podnoszenie zarzutu zmiany adresata decyzji jest niezrozumiałe. Niewątpliwie, organ I instancji posługując się dwiema nazwami Spółki (dodatkowo wskazując na rzekome następstwo prawne), wydał w tym zakresie decyzję wadliwą. Prawidłowo zatem Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie w tym zakresie i oznaczyło adresata decyzji właściwą nazwą. Choć można mieć zastrzeżenia co do sformułowania sentencji decyzji Kolegium, to niewątpliwy jest adresat obowiązku.

Mimo niezasadności powyższego zarzutu, skarga na decyzję organu odwoławczego nie mogła zostać oddalona. Istotnie, do sporządzenia operatu szacującego wartość działki są konieczne specjalne uprawnienia i wiedza. Ustawodawca przewidział, że pracownicy organu mogą nie dysponować dostateczną wiedzą specjalistyczną. Zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości, stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnicze znaczenia ma tutaj ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) i przepisy jej rozdziału 1 działu IV, dotyczącego określania wartości nieruchomości. Określenia wartości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 5 ustawy). Do nich także należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (art. 154 ust. 1 ustawy). Ocena rzeczoznawcy przyjmuje postać operatu szacunkowego, który jest materiałem w sprawie administracyjnej. Zgodnie z art. 156 ust. 1a ustawy, organ, który zlecił wykonanie operatu, ma obowiązek udostępnić go osobie, której interesu prawnego operat dotyczy. Konsekwencją jest możliwość zgłaszania przez stronę uwag i zastrzeżeń. Natomiast do organu wydającego w sprawie decyzję należy ocena całości materiału gromadzonego w sprawie. W sytuacji, gdy strona zgłasza zastrzeżenia, co do sporządzonego operatu, ustawodawca przewidział szczególną formę weryfikacji jego poprawności. W szczególności nie jest możliwe dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego w drodze sporządzenia operatu dotyczącego tej samej nieruchomości przez innego rzeczoznawcę (art. 157 ust. 2 ustawy). Z tego względu za zbędne należy uznać rozważania prowadzone w sprawie, dotyczące ustosunkowywania się biegłego do operatów przedstawionych przez stronę czy też żądanie strony dopuszczenia dowodu z operatów sporządzonych na jej zlecenie. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skoro strona zgłaszała szereg zarzutów pod adresem operatu, dotyczących np. doboru działek czy zasadności posługiwania się określoną bazą danych, a organ administracji nie mógł w ramach swej kompetencji zarzutów tych zweryfikować i obalić, to jedynym wyjściem jest przyjęcie, że oceny operatu winna dokonać właściwa organizacja zawodowa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przyjęło, że sporządzony na zlecenie organu operat jest prawidłowy, albowiem o braku zasadności zgłaszanych zarzutów przesądziło stanowisko sporządzającego go rzeczoznawcy, dyskwalifikującego operaty przedstawione przez stronę jako nieadekwatne. Problemem w sprawie nie jest jednak prawidłowość operatów wykonanych na zlecenie strony, lecz operatu sporządzonego na zlecenie organu, a tej nie mógł skutecznie zweryfikować jego autor. Jego stanowisko i wyjaśnienia albo wymagały szczegółowego rozważenia przez Kolegium, albo poddaniu pod ocenę organizacji zawodowej. Stojąc na stanowisku, że nie ma kompetencji do oceny miarodajności operatu sporządzonego w sprawie, Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia jego poprawności formalnej. W ten sposób, pośrednio, Kolegium doprowadziło do sytuacji, w której zaakceptowało wycenę rzeczoznawcy bez obalenia zgłaszanych pod jej adresem zarzutów. W konsekwencji nie doszło do koniecznej oceny materiału dowodowego i ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, związanych z wartością działki, co stanowi uchybienie przepisom procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawi art. 145 § 1 pkt 1c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.