Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca, zdanie odrębne) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (autor uzasadnienia) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2260/22 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.174.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości VS

Wyrokiem z 2 grudnia 2022 r. I SA/Wa 2260/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. (Skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z 2 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.174.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Skarb Państwa Nadleśnictwo N. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. (Prezydium) orzeczeniem z 15 czerwca 1950 r. orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych w gromadzie P. (gmina T. powiat n.), w tym m.in. nieruchomości należącej do poprzednika prawnego Skarżącej – P.T. Podstawę prawną orzeczenia stanowiły przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R, (Dz. U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) oraz przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339 ze zm.).

Wnioskiem z 2 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu – 6 grudnia 2019 r.) Skarżąca, wystąpiła do Wojewody Małopolskiego (Wojewoda) o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej jej poprzednika prawnego.

Organy obu instancji uznały, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazały art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej "ustawa nowelizująca".

Wyjaśniając podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organy wskazały, że orzeczenie z 15 czerwca 1950 r. winno zostać uznane za doręczone z dniem 14 września 1950 r, tj. z trzydziestym dniem następującym po dniu wydania Dziennika Urzędowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 15 sierpnia 1950 r. Nr 18, w którym orzeczenie to zostało opublikowane pod poz. 339 (§ 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. - Dz.U. Nr 37, poz. 271; § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany - Dz.U. Nr 45, poz. 416). Uznały również, że skoro wniosek o wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego wypłynął do urzędu 6 grudnia 2019 r. to ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.

Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy i ich ocenę prawną.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że problematyka zastosowania art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach wydanych m.in. 2 lutego 2024 r. I OSK 2025/22, 21 lutego 2024 r. I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. I OSK 2214/22 i I OSK 2215/22, 18 maja 2024 r. I OSK 2173/22, 24 kwietnia 2024 r. I OSK 2298/22, 7 maja 2024 r. I OSK 2475/22, 16 maja 2024 r. I OSK 57/23, 7 czerwca 2024 r. I OSK 114/23, 20 czerwca 2024 r. I OSK 190/23, 26 czerwca 2024 r. I OSK 152/23, 3 lipca 2024 r. I OSK 523/23, 9 lipca 2024 r. I OSK 461/23, I OSK 382/23 oraz I OSK 267/23, 10 lipca 2024 r. III OSK 2817/22, 21 sierpnia 2024 r. I OSK 570/23, 28 sierpnia 2024 r. I OSK 757/23. Stanowisko w nich wyrażone Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne uznając, że argumentacja w nich przywołana znajduje również zastosowanie w niniejszej sprawie.

Skład orzekający pragnie przede wszystkim zauważyć, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarzut w niej zawarty nie był oparty jedynie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż na skutek powiązania tego przepisu z art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej (a który to przepis ma charakter materialnoprawny) zaś w następnej kolejności z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. a także z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, należało przyjąć, że przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie zawierała także zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy, że zaskarżoną decyzją z 2 sierpnia 2022 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 22 października 2021 r. o umorzeniu - z dniem 16 września 2021 r. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium z 15 czerwca 1950 r. - w części dotyczącej nieruchomości poprzednika prawnego Skarżącej. Decyzja Wojewody została zaś wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Podstawy prawnej w/w decyzji, jaką stanowił art. 105 § 1 k.p.a., Skarżąca nie zakwestionowała. Zarzuciła natomiast organowi odwoławczemu istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w której zastosowano regulację prawną, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, choć regulacja ta – zdaniem Skarżącej – była niezgodna z Konstytucją RP. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że organ I instancji nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju decyzji jak o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 15 czerwca 1950 r., zaś organ odwoławczy – nie mógł wydać innego rodzaju decyzji jak o utrzymaniu w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji organu I instancji. Organy administracyjne nie mają bowiem żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Stąd twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa bo nie powinien wydawać decyzji na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji, w której podstawą decyzji Wojewody był przepis rangi ustawowej, nie było uzasadnione. Tym samym, zarzut, iż Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł faktu, iż Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie mógł okazać się skutecznym.

Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanym przypadku miały kwestie materialnoprawne.

Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu Skarżącej, iż w rozpoznawanej sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Wyjaśnił ,że jak wynika z uzasadnienia do tejże ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.

Sąd podkreślił, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat, który to okres jest skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd Wojewódzki wskazał, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 Kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 Kodeksu cywilnego; 20 lat – gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2.

Analogiczne uregulowania przewidziano również – jak wskazał Sąd Wojewódzki - także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art. 189g § 1 k.p.a., czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat – gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/ dochodzenia roszczeń na 30 lat.

Odnosząc się do wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności Sąd podkreślił, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło, i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sąd zwrócił również uwagę, że w tej sprawie kwestionowana decyzja została wydana 15 czerwca 1950 r., a skutek doręczenia nastąpił 14 września 1950 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 2 grudnia 2019 r., a więc po ponad 60 latach. Uznał, że co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji, na tym bowiem polega m. in. zasada zaufania do organów. Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których następcy prawni osób, którym odebrano własność czekali ponad 60 lat żeby wzruszyć orzeczenie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego to właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Sąd nie podzieli; argumentacji, że norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia organu uniemożliwiła uzyskanie odszkodowania za zabrane mienie, wyjaśniając, że przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a., stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa. Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu.

Wyjaśnił również, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ogranicza ani prawa własności, ani prawa dziedziczenia. Pierwsze z nich to prawo do dysponowania swą rzeczą pod tytułem właścicielskim. Zgodnie z art. 64 Konstytucji, podlega to prawo ochronie, tak jak i prawo do dziedziczenia. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ta zasada konstytucyjna na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności powoduje, że finał postępowania o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa nigdy nie jest do końca przewidywalny.

Roszczenie odszkodowawcze jest roszczeniem o charakterze obligacyjnym, a nie rzeczowym (jak to jest w przypadku prawa własności). Ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą, a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się Skarżąca, która w skardze kasacyjnej podnosiła, że wprowadzone przez ustawodawcę zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnej wykraczają daleko poza to co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku.

W ocenie Skarżącej wprowadzona zmiana przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła to tego, iż toczące się nawet od bardzo długiego okresu postępowania administracyjne (nierzadko nawet ponad 20 lat) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały nagle umorzone z mocy prawa i osoby uprawnione straciły z dnia na dzień możliwość uzyskana prejudykatu do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Brak bowiem możliwości zakończenia toczących się postępowań administracyjnych bądź też wszczęcia nowych postępowań, uniemożliwia osobom uprawnionym uzyskanie decyzji stwierdzającej wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem prawa, co otwiera drogę do domagania się odszkodowania za wyrządzoną decyzją szkodę na drodze postępowania cywilnego.

Skarżąca podkreślała, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył uznania za niekonstytucyjny art. 156 § 2 Kpa w zakresie w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawa nabycia prawa lub ekspektatywy. Tymczasem kwestionowane w niniejszej sprawie orzeczenie Prezydium z 15 czerwca 1950 r. nie dotyczy nabycia prawa lub ekspektatywy, gdyż na jego podstawie poprzednik prawny Skarżącej został pozbawiony prawa własności po jego przymusowym przesiedleniu w ramach Akcji "[...]" na Ziemie Zachodnie. Przypomniała, że przesiedlenia te objęły kilkadziesiąt tysięcy [...]. W ocenie Skarżącej nie sposób zatem oczekiwać aby w okresie PRL mogła podjąć skuteczne starania i wzruszyć orzeczenie o przejęciu mienia, gdyż mając na uwadze panujący ustrój komunistyczny oraz obowiązujące wówczas przepisy przyjmujące prymat własności państwowej nad prywatną, takie działania były z góry skazane na niepowodzenie. Skarżąca wskazała, że odnośnie takich starań osób pochodzenia [...] wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 18 maja 2017 r. wskazując, iż o stanie równym zawieszeniu wymiaru sprawiedliwości można mówić wówczas, gdy warunki ustrojowe i stan prawny nie tylko czynił niemożliwym dochodzenie roszczenia ze względu na niedostępność środków prawnych, ale również wówczas, gdy ze względu na powszechną praktykę stosowania obowiązujących przepisów nie było realnych szans uzyskania korzystnego dla uprawnionego rozstrzygnięcia. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, iż w uchwale z dnia 26października 2007 r. III CZP 30/07 Sąd Najwyższy wskazał, że o stanie równym zawieszeniu wymiaru sprawiedliwości można mówić wówczas, gdy warunki ustrojowe i stan prawny nie tylko czynił możliwym dochodzenie roszczenia ze względu na niedostępność środków prawnych, ale równiej wówczas, gdy ze względu na powszechną praktykę stosowania obowiązujących przepisów nie było realnych szans uzyskania korzystnego dla uprawnionego rozstrzygnięcia. Podniosła, że jak wynika z uzasadnienia cytowanego postanowienia, przynależenie poprzedników prawnych uczestniczki postępowania do osób objętych akcją "[...]" powoduje, że z perspektywy historycznej, uzasadniona jest ocena, iż moment ustania okoliczności obezwładniających skuteczność żądania wydania wiązać należało z wyborami z czerwca 1989 r.

W ocenie Skarżącej przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza przede wszystkich konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa gdyż wprowadza obowiązek umarzania z mocy prawa spraw administracyjnych w toku, wszczętych w porządku prawnych, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznawanie, a Skarżąca nie miała realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy władzy publicznej i to kiedy zostanie one zakończone.

Skarżąca wskazała, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa należy, jak wynika z licznego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, do kanonu zasad składających się na pojęcie państwa prawnego w znaczeniu, w jakim pojęcie to występuje w art. 2 Konstytucji. Zasada zaufania do państwa i prawa traktowana jest jako pochodna zasady państwa prawnego, a wynika to z założenia, że warunkiem istnienia państwa prawnego jest zaufanie jednostki do prawa i zagwarantowanie ochrony wynikającej z tego prawa. Zasada zaufania do prawa opiera się na założeniu określonej pewności prawa i przewidywalnym postępowaniu organów państwa. Także w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (tzw. zasada lojalności państwa względem obywateli) adresowana jest do władz państwowych, a jej treść można sprowadzić do zakazu zastawiania przez prawodawcę "pułapek" na obywateli, formułowanie obietnic bez pokrycia albo też nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania. W tym zakresie Skarżąca odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2014 r., który stwierdził iż zgodnie z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, określaną też jako zasada lojalności państwa względem obywateli, prawo powinno zapewniać jednostkom bezpieczeństwo oraz umożliwiać im decydowanie o ich postępowaniu, w poczuciu znajomości prawnych konsekwencji podjętych działań oraz przesłanek działania organów państwa, które nie zostaną arbitralnie zmienione przez prawodawcę. Jej istotą jest zakaz zastawiania prawnych "pułapek" na obywatela, formułowania obietnic bez pokrycia bądź nagłego wycofywania się ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania (tak na przykład wyrok z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08, OTK ZU nr 91 Al2008, poz 157).

Skarżąca powołała się również na wywodzoną z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa zasadę ochrony interesów w toku oraz zasadę lex retro non agit, w świetle której prawo nie powinno być stosowane wstecznie, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie. Zwróciła również uwagę, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości uchwalenia ustawy nowelizującej 11 sierpnia 2021 r. z uwagi na jej przyjęcie po zarządzeniu reasumpcji głosowania przez Marszałek Sejmu [...][...] odnośnie uchwały Sejmu, którą przegłosowano przerwę w obradach Sejmu.

W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna nie była uzasadniona. Jako zaś, że stanowiła ona praktycznie powtórzenie treści skargi, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, a którego stanowisko w pełni podziela skład orzekający, odniesienie się do zarzutów kasacyjnych i ich argumentacji, miało jedynie charakter uzupełniający.

W związku z powyższym należy zauważyć, że słusznie Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko, odwoływał się w tym przypadku w szczególności do poglądów wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy Konstytucji RP mają bowiem charakter ogólny i abstrakcyjny a zatem, praktycznie rzecz biorąc, w każdym postępowaniu, bardziej lub mniej, ale z reguły istnieje możliwość powoływania się przez stronę postępowania, dla wsparcia prezentowanego przez nią poglądu, na treść określonego przepisu konstytucyjnego. W takim wypadku niezmiernie zatem istotne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, jako organu uprawnionego do oceny zgodności danego przepisu ustawowego z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Jeśli przy tym wskazywany przez stronę postępowania przepis był już poddany kontroli trybunalskiej, to wydane w takiej sprawie przez Trybunał orzeczenie przesądza najczęściej o rozstrzygnięciu zaistniałego problemu. Jeśli natomiast taka kontrola danego przepisu nie była dotąd przeprowadzana, to dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o zgodność z Konstytucją RP określonego przepisu prawa, istotne mogą okazać się treści zawarte w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza tych, które dotyczyły przepisów regulujących zagadnienia zbliżone do tego, które regulują przepisy, których zgodność z ustawą zasadniczą jest aktualnie kwestionowana.

Zatem oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zwrócić należy uwagę na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110).

W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał w sposób jasny wyraził pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu.

Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego - nie powinno zatem dziwić, że w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca – już co do zasady - wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego rozwiązania jest postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. Nr 107, poz. 464), jak również jest nim regulacja zawarta w art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 795).

Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto zwrócić także wypada uwagę, że w wyroku z 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/04) Trybunał Konstytucyjny oceniając zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdził, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego."

Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, jakoby regulacja prawna wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła dla Skarżącej zaskoczenie (była niespodziewana) stwierdzić wypada, że zasadnie w tym zakresie Sąd Wojewódzki odwołał się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), zwłaszcza, że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej. W wyroku tym Trybunał zaś – jak wyżej wspomniano - stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Podkreślić także w tym miejscu wypada, że wprawdzie wyrok ten dotyczył zagadnienia tzw. "gruntów warszawskich", regulowanych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), tym niemniej tematyka ta była również powiązana z przedmiotową sprawą. Wniosek Skarżącej dotyczył stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R, (Dz. U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) oraz przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339 ze zm.). Zatem sprawa, w której została wydana zaskarżona decyzja dotyczyła także zagadnień o wymiarze już historycznym, a których istotą było pozbawienie prawa własności nieruchomości. Z tego więc powodu choć oczywiście postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącej oraz sprawa, której w której został wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. były różne, ale w obu tych postępowaniach istotną rolę odgrywał znaczny upływ czasu, licząc od dnia wydania decyzji kwestionowanej w trybie nadzorczym. Z tego powodu – wbrew stanowisku Skarżącej – wyrok ten miał istotne znaczenie w niniejszym przypadku mimo, że zgodzić się trzeba ze Skarżącą, iż w rozpoznawanej sprawie nie występowała kwestia ekspektatywy, do której nawiązano w treści omawianego wyroku Trybunału. Wskazać jednak trzeba, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., przejście mienia nie pozostającego w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonego w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego na własność państwa i datę tego przejścia ustalano w decyzji administracyjnej, a zatem dopiero wydanie takiej umożliwiało uznanie, że miał miejsce skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W praktyce więc można było w tym przypadku przyjąć, że owa decyzja stanowiła niejako "podstawę nabycia prawa" przez podmiot publicznoprawny. Jako zaś, że od dnia wydania kwestionowanej decyzji upłynęło (w dacie orzekania przez organy) prawie 70 lat, to nieruchomość ta z pewnością została w określony sposób zadysponowana i zagospodarowana.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej (przywołanej zresztą w skardze kasacyjnej) z 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 stwierdził, że: " Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.)". Zatem na gruncie przepisów kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił z uwagi na upływ czasu możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego. Odnosząc się zaś do przywołanego przez Skarżącą poglądu wyrażonego w postanowieniu z 18 maja 2017 r. III CSK 221/16, w świetle którego przynależenie poprzedników prawnych uczestników postępowania do osób objętych akcją "[...]" powoduje, że z perspektywy historycznej, uzasadniona jest ocena, iż moment ustania okoliczności obezwładniających skuteczność żądania wydania nieruchomości wiązać należało z wyborami z czerwca 1989 r. Sąd kasacyjny wskazuje, że w niniejszej sprawie Skarżąca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyła po upływie 30 lat od daty wskazanej w owym postanowieniu.

Powyższe prowadzi wiec do wniosku, iż skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m. in. "podstawą nabycia prawa" to zarzuty kasacyjne wywodzone z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie były trafne. Skarżąca powinna bowiem już kilka lat przed wniesieniem wniosku liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, niejako wykonując w/w wyrok, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stanowisko to zatem w konsekwencji uzasadnia przyjęcie poglądu o braku podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej stanowiło o zastawieniu na obywateli swego rodzaju "pułapki" przez prawodawcę. Jeśli natomiast – zdaniem Skarżącej - postępowanie prowadzone na jej wniosek toczyło się zbyt wolno to miała możliwość podejmować działania przewidziane procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną, umożliwiające zwalczanie bezczynności organu czy prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Skarżąca z tej możliwości skorzystała, składając ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Wojewodę. Minister postanowieniem z 4 czerwca 2021 r. uznał, że Wojewoda nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy.

Przechodząc natomiast do kwestii związanej z brakiem możliwości uzyskania obecnie przez Skarżącą decyzji merytorycznej, a która – w przypadku uwzględnienia ich wniosku – stanowiłaby prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, który orzekałby w przedmiocie odszkodowania należnego za utratę nieruchomości przez poprzednika prawnego Skarżącej (art. 417 (1) § 2 zd. 1 kodeksu cywilnego), wskazać należy, że rozpatrywany przypadek – wbrew pozorom - nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym.

Po pierwsze, jak słusznie wskazywał Sąd Wojewódzki, upływ czasu może niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności. Wymaga tego bowiem konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych a czemu służy m. in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przeliczenie czy przedawnienie.

Po drugie, podkreślenia wymaga, że prawodawstwo minionego ustroju społeczno-politycznego, w tym zwłaszcza to, które weszło w życie w okresie bezpośrednio powojennym, w wielu przypadkach spowodowało wyrządzenie różnego rodzaju krzywd czy szkód w mieniu obywateli. Szkody te częstokroć nie zostały dotąd naprawione a w części nie wskazuje też nic na to, aby miały być w ogóle naprawione. Jedynie przykładowo w tym miejscu wskazać więc wypada na skutki wyrządzone przez powoływany wyżej dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy czy na dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Istotna jest przy tym także ta okoliczność, że ten ostatni akt był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

Biorąc zatem pod uwagę wyżej przedstawioną argumentację nie można przyjąć, by uregulowanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej mogło być uznane za niezgodne z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Niezasadny również okazał się zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wg Skarżącej – jak wyżej wspomniano - poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z ich wniosku, została ona pozbawiona możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogła by ubiegać się o zasądzenie odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznał w 1950 r. jej poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości.

Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do w/w Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji).

Ponadto, przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania.

Kończąc wypada też wskazać, że o ile Naczelny Sąd Administracyjny ma możliwość dokonania oceny zgodności określonego przepisu ustawowego z przepisami Konstytucyjnymi w ramach tzw. kontroli rozproszonej, czyli sprawowanej w odniesieniu do sprawy rozpoznawanej, o tyle nie jest już uprawniony do badania prawidłowości procesu legislacyjnego w następstwie którego przepis ten został przez parlament uchwalony. Dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść spodziewanego przez Skarżących skutku.

Podsumowując Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Jej następstwem jest ograniczenie w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, co służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak mogłoby nastąpić (por. cytowana już uchwała Sądu Najwyższego z 26 października 2007 r., III CZP 30/07). Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że nabycie to jako mające charakter pierwotny wyłączałoby możliwość dochodzenia jakiegokolwiek ekwiwalentu przez podmiot, który na skutek zasiedzenia utracił prawo własności nieruchomości.

W realiach niniejszej sprawy uznać należy, że Skarżąca dysponowała odpowiednim czasem dla skutecznego domagania się stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skoro w takim długim czasie Skarżąca nie korzystała z przysługujących jej praw, to musiała się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Końcowo Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w pełni podziela pogląd Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. K 2/22, że regulacja zawarta w art.2 ust.2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z wzorcami konstytucyjnymi, strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania w sprawie.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Sąd kasacyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje takiej możliwości.

Zdanie odrębne sędziego NSA Macieja Dybowskiego od uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 728/23.

Nie podzielam stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 728/23.

Jako konieczne postrzegam zawieszenie postępowania w sprawie I OSK 728/23 do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej Rzecznik) z dnia 28 grudnia 2021 r. nr IV.70004.24. 2021.MC (dalej wniosek), zawisłej pod sygnaturą K 2/22, o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) [dalej ustawa zmieniająca lub ustawa z 2021 r.] - w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania administracyjnej z naruszeniem prawa: 1. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.); 2. jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji; 3. jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji - przez to, że pozbawia prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym.

W pełni podzielam stanowisko Rzecznika, zaprezentowane we wniosku. Z uwagi na dogłębność analizy prawnej i spójność argumentacji, a także powszechną dostępność wniosku, w uzasadnieniu odwoływać się będę do uzasadnienia wniosku.

Uważam, że Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną, nietrafnie przyjął, że:

1. Organ I instancji nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju decyzji jak o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, a organ II instancji innej decyzji niż na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Przeciwko stanowisku Większości Składu Orzekającego przemawia to, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Adresatem norm z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP są nie tylko Sądy, ale również organy administracji publicznej, co Większość Składu nietrafnie pominęła. Art. 8 Konstytucji RP wymaga, by każdy organ w formach i postaciach sobie właściwych, w ramach własnych kompetencji i z użyciem efektywnych instrumentów interpretacyjnych stosował Konstytucję, w szczególności zapewniał urzeczywistnienie konstytucyjnych zasad (K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, PiP 2008/5/26). Pojęcie wykładni prawa winno być na gruncie prawa administracyjnego rozumiane szeroko: jako zespół czynności związanych z rozumieniem tekstów prawnych (niezależnie od tego, czy tekst budzi wątpliwości, czy nie), jak również na wywnioskowywaniu z norm odtworzonych z tekstu prawnego innych norm (W. Jakimowicz, wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 18). Obejmuje ono nie tylko rozumienie treści, ale także wnioskowanie z norm o normach oraz zagadnienia związane z eliminowaniem luk w prawie. Specyfice prawa administracyjnego najpełniej odpowiada derywacyjna koncepcja wykładni, zgodnie z którą norma prawna może być rekonstruowana z elementów znajdujących się w różnych aktach prawnych (też różnego rzędu; M. Zieliński, Wyznaczniki reguł wykładni prawa, RPEiS 1998/3-4/s. 1, 7; koncepcja wykładni derywacyjnej i klaryfikacyjnej - pkt III.6.3 uzasadnienia wyroku P 46/13). Organy są obowiązane do dokonywania prokonstytucyjnej wykładni stosowanych przepisów, a także ważenia zasad, zwłaszcza zasady praworządności i zaufania obywateli do państwa (M. Kisielowska, Kolizja zasad praworządności i pewności prawa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa -rozważania na tle wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt. P 46/13, ZNSA 2020/6/ s. 14-15). Sąd I instancji nietrafnie tego zagadnienia nie dostrzegł, naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. art. a ppsa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 2021 r. w zw. z 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

2. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego było przede wszystkim zbadanie, czy słusznie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie były podstawy do umorzenia postępowania w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z tego względu, że przyjętego w tym przepisie rozwiązania intertemporalnego, nakazującego umorzenie postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczna decyzją, nie da się pogodzić (w drodze zastosowania prokonstytucyjnej wykładni) z określonymi w kontrolowanym uzasadnieniu normami konstytucyjnymi, zawartymi w art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji RP.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji) należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, co nie jest tożsame z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie. Sąd jest obowiązany do oceny konstytucyjności przepisu ustawy w ramach ustalania, która norma obowiązującego prawa znajdzie zastosowanie do rozstrzygnięcia danego stanu faktycznego w indywidualnej sprawie. Odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny z Konstytucją nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i nie ma bezpośredniego związku z tymi kompetencjami. Uznanie, że sądy nie są uprawnione do badania zgodności przepisów ustaw z Konstytucją jest wyraźnie sprzeczne z art. 8 ust. 2 art. Konstytucji, który zobowiązuje sądy do bezpośredniego stosowania jej przepisów, przy czym pod pojęciem "stosowanie" należy rozumieć w pierwszym rzędzie sądowe stosowanie prawa (wyrok Sądu Najwyższego z 8.8.2017 r. I UK 325/16 Lex 2389585 i powołane tam orzecznictwo).

Zgodnie z art. 8 ustawy zasadniczej, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, a ich adresatem są przede wszystkim sądy [ale także organy administracji publicznej] sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1). Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1). Art. 193 Konstytucji RP nie nakłada na sąd obowiązku zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z ustawą zasadniczą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Stosowanie Konstytucji należy do sądów zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do przekonania, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Nie narusza to kompetencji właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego (dalej TK lub Trybunał) także z tego powodu, że formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym i może być stosowany przez inne sądy orzekające w takich samych sprawach. Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu. Zgłaszający zdanie odrębne w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku z 4.7.2021 r. III PK 87/11 (Lex 1619703), w którym Sąd Najwyższy uznał, że sędzia nie może stosować ustaw bez uwzględnienia kontekstu konstytucyjnego, uzasadniając to stanowisko obowiązkiem sądów wymierzania sprawiedliwości (art. 10 ust. 2 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP) i wyjaśniając, że wynika to z faktu podlegania przez sędziów zarówno ustawom, jak i Konstytucji (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP).

Zdaniem zgłaszającego zdanie odrębne, Sąd I instancji, interpretując art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, obowiązany był uwzględnić szerszy kontekst normatywny, w którym ów przepis funkcjonuje. W istocie postępowanie toczące się podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, także w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, stanowi w kontrolowanej sprawie niezbędny element szerszej sprawy cywilnej, jaką jest sprawa o wynagrodzenie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym.

3. Nie sposób przyjąć, że "Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a., stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa. Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu". Z uwagi na konstrukcję normatywną prawa do odszkodowania decyzja nadzorcza stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 kpa) jest koniecznym elementem sprawy o odszkodowanie, przewidzianym w polskim prawie od 1980 r.

Orzeczenie z 15 czerwca 1950 r., co do części którego skarżąca skutecznie wniosła o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności dnia 6 grudnia 2019 r. (k. 22-1 akt administracyjnych), zapadło w okresie, który był apogeum stalinizmu (1948-1953 r. - fakty powszechnie znane - art. 77 § 4 in princ. kpa, art. 106 § 4 ppsa). Uchwalona w okresie popaździernikowej odwilży ustawa z dnia 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów państwowych (Dz.U. z 1956 r. nr 54 poz. 243, dalej ustawa z 1956 r.) wprowadzała bezpośrednią podstawę materialnoprawną dla takich roszczeń odszkodowawczych, stanowiąc, że: "Państwo odpowiada za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonych mu czynności" (art. 1). Do odpowiedzialności tej stosowało się przepisy prawa cywilnego (art. 3). W przypadku szkód wyrządzonych sprawowaniem władzy publicznej (na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia) realne możliwości dochodzenia przez obywateli swych praw odbierała zasada podwójnie kwalifikowanej bezprawności: Państwo odpowiadało "tylko wówczas, gdy przy wydaniu orzeczenia lub zarządzenia nastąpiło naruszenie prawa ścigane w trybie postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a wina sprawcy szkody została stwierdzona w wyroku karnym lub orzeczeniu dyscyplinarnym albo uznana przez organ przełożony nad sprawcą szkody (art. 4 ust. 1 ustawy). [...] Zasady te zostały recypowane przez kodeks cywilny; wraz z jego wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1965 r. ustawę z 1956 r. uchylono (art. VIII pkt 4 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. pwkc (Dz.U. z 1964 r. nr 16 poz. 94). Od 1 stycznia 1965 r. podstawę materialnoprawną roszczeń za niezgodne z prawem działania administracji stanowił at. 417 kc, który w § 1 (w pierwotnym brzmieniu ) stanowił: "Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności". Przepis ten, zawarty w Tytule VI księgi III Kodeksu: Czyny niedozwolone, normował szczególną postać deliktu. Do dochodzenia roszczeń konieczne było spełnienie podstawowych przesłanek konstruujących ten rodzaj zdarzenia prawnego: bezprawności, winy, związku przyczynowo-skutkowego, zaistnienia samej szkody. Podobnie jak na gruncie regulacji wcześniejszej, rzeczywistą skuteczność tego rozwiązania ograniczał (czy wręcz jej pozbawiał) art. 418 kc, który w całości przejął unormowanie z art. 4 ustawy z 1956 r. [...] by skutecznie dochodzić praw przed sądem cywilnym, poszkodowany musiał uzyskać niezbędny prejudykat, potwierdzający kwalifikowaną postać bezprawności działania oraz winy funkcjonariusza. Do końca lat 70-tych XX w. art. 418 kc stanowił istotną barierę przy dochodzeniu roszczeń z art. 417 kc; możliwości spełnienia aż tak wyśrubowanych kryteriów, w warunkach ustrojowych PRL, w wielu sytuacjach były bliskie zeru. Fundamentalnej zmiany dokonała dopiero - również jako skutek politycznych przemian roku 1980 - obszerna nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 r. nr 4 poz. 8, dalej ustawa z 1980 r.). Mimo że roszczenie o odszkodowanie za szkody wyrządzone czynem niedozwolonym z istoty swej ma charakter cywilny i, na zasadach ogólnych, przynależy do drogi sądowej, z dniem 1 września 1980 r. całość regulacji - zarówno materialnoprawnej, jak i procesowej - dotyczącej dochodzenia roszczeń deliktowych wynikających z bezprawnych działań władzy administracyjnej przeniesiono do znowelizowanego kpa. Odtąd materialnoprawną podstawę tej szczególnej kategorii roszczeń nie stanowił art. 417 kc, ale art. 160 kpa w nowym brzmieniu: "Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie". Co najważniejsze, art. 160 § 2 kpa wyłączał w tych sprawach stosowanie art. 418 kc. Odtąd prejudykatem w tych sprawach nie musiało już być orzeczenie sądu karnego czy dyscyplinarnego, ale `wystarczyła` decyzja wydana na podstawie art. 156 (bądź art. 158) kpa. Od strony procesowej nowe przepisy przekazywały sprawę odszkodowawczą w pierwszej fazie na drogę postepowania administracyjnego (art. 160 § 4 kpa), droga sądowa otwierała się dopiero po wyczerpaniu ścieżki administracyjnej (art. 160 § 5 kpa). W art. 160 § 6 kpa odrębnie uregulowano terminy przedawnienia: "Roszczenia o odszkodowanie przedawnia[ło] się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu 156 § 1". Analogiczne zasady obowiązywały w przypadku, gdy nieważność zaskarżonej decyzji (bądź jej wydanie z naruszeniem prawa) stwierdził sąd administracyjny (art. 215 § 1 pkt 2 kpa w ówczesnym brzmieniu). Kluczowe znaczenie art. 160 § 6 kpa - jako normatywnego novum i lex specialis do ogólnych terminów przedawnienia (art. 442 kc w ówczesnym brzmieniu) - uwidacznia się w pełni na tle przepisów intertemporalnych ustawy z 1980 r. Przewidziane w zmienionych przepisach roszczenia odszkodowawcze służyły w tych przypadkach, "gdy uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji bądź stwierdzenie, że decyzja wydana została z naruszeniem [prawa], nastąpiło po wejściu w życie [tej] ustawy" (art. 13 ust. 2 ustawy z 1980 r.). Z regulacji tej wynikało, że - przełamując obowiązującą przy roszczeniach deliktowych zasadę tempus regit actum - ustawodawca zdecydował się objąć roszczeniami odszkodowawczymi także i te zdarzenia, za które w poprzednim stanie prawnym władza administracyjna nie odpowiadała [ściślej, nie odpowiadała na zasadach przewidzianych w znowelizowanym kpa]. W 1980 r. przyznał obywatelom prawo do odszkodowania za bezprawne decyzje, na złagodzonych (względem kc) zasadach, i to z mocą wsteczną. Kluczowa w sprawie była jedynie data zakończenia postępowania nadzorczego - ważne, by nastąpiła po 1 września 1980 r. [...] Orzecznictwo przyjęło, że proklamowana w art. 1 przepisów Konstytucji PRL z 1952 r., utrzymanych w mocy i w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. nr 75 poz. 444), klauzula demokratycznego państwa prawnego "wskazuje wprost na konieczność usuwania przeszkód na drodze dochodzenia praw przed sądem, bo jest to istotny element porządku prawnego oraz funkcjonowania państwa prawnego", a tym samym "ścieśniające rozumienie przepisu określającego granice ochrony praw na drodze sądowej [art. 14 ustawy z 1980 r.] jest w sposób szczególny do przyjęcia w świetle zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej" (uchwały Sądu Najwyższego z: 14.6. 1991 r. III AZP 2/91 - w składzie 7 Sędziów; 16.1.1992 r. III ARN 40/91). Dopiero u progu III RP, na początku lat 90-tych XX w., odblokowano możliwości sądowej kontroli tych decyzji nadzorczych, które oceniały prawidłowość decyzji wydawanych w okresie PRL (ściślej, także i tych, które wydano w postępowaniach zwykłych wszczętych jeszcze przed 1 września 1980 r.). Z punktu widzenia obywateli to ten moment należy uznać za przełomowy ze względu na zasadniczą rolę decyzji nadzorczej w postępowaniach odszkodowawczych wszczynanych na podstawie art. 160 kpa.

Kolejną istotną cezurą stało się wejście w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483), która prawu do odszkodowania za bezprawne działania władzy publicznej nadała rangę konstytucyjną. Konstytucjonalizacja prawa do odszkodowania za delikt władzy skutkowała szeregiem fundamentalnych orzeczeń, które bądź usuwały kolejne ograniczenia w dochodzeniu prawa, bądź precyzowały zasady dochodzenia odszkodowań w poszczególnych kategoriach spraw, tak od strony procesowej, jak i materialnoprawnej (w szczególności wyrok TK z: 4.12.2001 r. SK 18/00, stwierdzający niekonstytucyjność art. 418 kc i wskazujący prokonstytucyjną wykładnię art. 417 kc (w ówczesnym brzmieniu); 23.9.2003 r. K 20/02, stwierdzający niekonstytucyjność ograniczenia odszkodowania za delikty władzy administracyjnej jedynie do szkody rzeczywistej w odniesieniu do szkód powstałych po 17 października 1997 r.; 8.12.2009 r. SK 34/08, stwierdzający niekonstytucyjność braku prejudycjalnego trybu dla dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem wyroki sądów; 24.4.2014 r. SK 56/12, dotyczący zakresu odszkodowania w zależności od daty wydania decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem). W ślad za nimi dokonywano nowelizacji ustaw zwykłych.

Do ostatniej znaczącej zmiany, porządkującej podstawy odpowiedzialności za delikty władzy i dostosowującej przepisy [ustaw] do standardu konstytucyjnego, doszło 1 września 2004 r. ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 162 poz. 1692, dalej ustawa z 2004 r.). Wówczas zręby regulacji ustawowej przeniesiono z powrotem w całości do

kodeksu cywilnego, uchylając m.in. przepisy szczególne z kpa - w tym kluczowy w niniejszej sprawie art. 160 kpa. Obecnie art. 417 § 1 kc w nowym brzmieniu potwierdza zasadę odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Nowy art. 4171 kc w kolejnych jednostkach redakcyjnych konstruuje poszczególne przypadki takich deliktów, w tym w postaci decyzji administracyjnej (art. 4171 § 2 zd. 1 kc), wymagając tu uzyskania stosownego prejudykatu potwierdzającego spełnienie przesłanki bezprawności. Przepis przejściowy ustawy z 2004 r. (art. 5) nakazuje stosować przepisy dotychczasowe - a nie nowe - "do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Innymi słowy, to wciąż art. 160 kpa (a nie znowelizowane przepisy kc) reguluje "zdarzenia i stany prawne powstałe przed 1 września 2004 r." (s. 7-11 wniosku). Z tych względów niesłuszny okazał się pogląd Sądu I instancji, że "kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu". Z woli bowiem ustawodawcy, realizującego chronione konstytucyjnie prawo do odszkodowania (art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), każdy, który nabył to prawo w dniu dokonania deliktu na skutek wydania decyzji rażąco naruszającej prawo lub decyzji wydanej z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 lub art. 158 § 2 kpa), ma interes prawny w uzyskaniu jednej z tych decyzji w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji historycznej, wymaganej przez ustawodawcę jako prejudycjalnej wobec sprawy przed Sądem cywilnym.

4. Uchwałą z 31 marca 2011 r. III CZP 112/10 (dalej uchwała III CZP 112/10) pełny skład Izby Cywilnej Sądu Najwyższego wyjaśnił, że: 1. Do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 kpa; 2. Jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji, odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 kpa nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choćby jej utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji. Za prawidłowością tego ostatniego rozwiązania opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku SK 56/12.

W obszernym uzasadnieniu uchwały III CZP 112/10 Sąd Najwyższy wskazał na

konstrukcję normatywną specyficznej postaci czynu niedozwolonego jaką jest wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Z chwilą wydania takiej decyzji powstaje po stronie poszkodowanego gwarantowane konstytucyjnie prawo podmiotowe w postaci roszczenia majątkowego o naprawienie szkody (art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji RP). Decyzja administracyjna wydana w trybie nadzorczym stanowi prejudykat potwierdzający w sposób formalny, że doszło do naruszenia prawa. W sprawach cywilnych dotyczących naprawienia szkody wyrządzonej wadliwą decyzją termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od daty decyzji nadzorczej (s. 11-12 wniosku). Decyzja o umorzeniu postępowania, wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, uniemożliwia prowadzenie i zakończenie procedury prejudycjalnej w sprawie cywilnej o odszkodowanie i to niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych każdej ze spraw podlegających działaniu tej normy intertemporalnej. Jest ona równoznaczna z odebraniem przyznanych i dotychczas przez system prawny respektowanych praw nabytych, które odtąd stają się uprawnieniami fikcyjnymi.

Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest oczywiście sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada ta, gwarantowana ustawą zasadniczą od początku jej obowiązywania w polskim porządku prawnym, była traktowana jako źródło kolejnych zasad o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Stanowi ona fundament zasady demokratycznego państwa prawnego, ale również źródło innych zasad o bardziej szczegółowym charakterze, które odwołują się do idei zaufania w relacjach między państwem a jednostką. Zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa, rozumiana jako zasada lojalności państwa wobec obywateli, sprowadza się do zakazu zastawiania przez przepisy prawne pułapek na obywatela wskutek nagłego wycofania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania. Zasada zaufania łączy się z zasadą pewności prawa, co oznacza że państwo winno zapewnić jednostce możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań, jak i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jednostka ma prawo oczekiwać, że nie zostaną one zmienione w sposób arbitralny, tym bardziej gdy chodzi o odpowiednie formułowanie przepisów przejściowych (np. wyrok TK z 24.10.2000 r. SK 7/00). Z zasady tej wyprowadzić należy wniosek o konieczności poszanowania interesów jednostki w toku przez przyznanie ochrony w sytuacjach, gdy rozpoczęła ona określone przedsięwzięcie na gruncie dotychczasowych przepisów. Ustawodawca obowiązany jest stanowić takie przepisy, które umożliwią dokończenie przedsięwzięć rozpoczętych albo stworzą inną możliwość dostosowania się do zmienionej regulacji prawnej. Wyrok TK z 12.5.2015 r. P 46/13 (dalej wyrok P 46/13) nie stanowił żadnego uzasadnionego powodu, dla którego osoby, którym wadliwa decyzja nawet sprzed 30 lat przed wejściem w życie ustawy nowelizującej wyrządziła szkodę nie mogłyby, oceniając rzecz rozsądnie, oczekiwać, że prowadzone przez nie sprawy zostaną zakończone - przynajmniej decyzją stwierdzającą naruszenie prawa.

Podzielam pogląd Rzecznika, że powszechnie znana przewlekłość w tego typu postępowaniach, znana z praktyki i opisywana w literaturze (s. 42 wniosku), przemawia za tym, że ustawodawca, dobierając odpowiednie rozwiązania międzyczasowe przy nowelizacji procedury administracyjnej, winien był mieć świadomość ich występowania i w odpowiedni sposób wyważyć konkurujące wartości, tak by nie przykładać jednakowej miary do osób i spraw, których - ze względu na zasadę sprawiedliwości - porównywać nie można. Argumentowanie, że osoby uczestniczące w niezakończonych od wielu lat postępowaniach nie zadbały w należyty sposób o ochronę swych praw, w związku z tym prawa te należy im odebrać, w tego rodzaju przypadkach wydaje się być wyjątkowym nadużyciem (s. 42-43 wniosku).

6. Nie podzielam poglądu Większości Składu, że "skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m. in. "podstawą nabycia prawa", to zarzuty kasacyjne wywodzone z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie były trafne. Skarżąca powinna bowiem już kilka lat przed wniesieniem wniosku liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, niejako wykonując w/w wyrok, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stanowisko to zatem w konsekwencji uzasadnia przyjęcie poglądu o braku podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej stanowiło o zastawieniu na obywateli swego rodzaju "pułapki" przez prawodawcę. Jeśli natomiast - zdaniem Skarżącej - postępowanie prowadzone na jej wniosek toczyło się zbyt wolno to miała możliwość podejmować działania przewidziane procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną, umożliwiające zwalczanie bezczynności organu czy prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Skarżąca z tej możliwości skorzystała, składając ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Wojewodę. Minister postanowieniem z 4 czerwca 2021 r. uznał, że Wojewoda nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy (s. 15/16 uzasadnienia wyroku I OSK 728/23).

W pełni podzielam pogląd Rzecznika, który trafnie wskazuje: "Skoro ustawodawca nie wprowadził przez ponad 40 lat żadnego terminu na zgłaszanie wniosków o wszczęcie postępowania nadzorczego, nie może karać (pozbawieniem praw) obywateli, którzy postępowali zgodnie z wyznaczonymi regułami i w zakreślonych przez państwo ramach - a więc także tych, którzy złożyli wniosek w terminie ówcześnie prawidłowym, tyle że obecnie, z mocą wsteczną, uznany za `zbyt długi`, a czego w dacie składania takiego wniosku nie można było przewidzieć. Ponownie bowiem jest to karanie przez państwo za własną bezczynność i przerzucanie na jednostki majątkowej odpowiedzialności za brak stworzenia stosownych i sprawiedliwych procedur i zasad. [...] naruszenia zasady zaufania przez zaskarżony przepis nie może tłumaczyć wzgląd na zasadę udzielania ochrony prawnej jedynie osobom należycie dbającym o własne sprawy. Wprowadzenie terminu, po upływie którego nie można składać wniosków nieważnościowych, rzeczywiście dyscyplinuje strony - ale tylko pod warunkiem, że działa pro futuro (jak nowy art. 158 § 3 kpa), a zainteresowany ma świadomość istnienia takiego warunku, a więc i szansę uwzględnienia go w swoich poczynaniach. Wprowadzenie takiego warunku z mocą wsteczną skutku takiego nie zapewni w oczywisty sposób (nie może dyscyplinować do większej dbałości w działaniach podjętych w przeszłości, stanowi jedynie `karę` za podjęcie działań zgodnych z uprzednio obowiązującym prawem. Jeśli chodzi o walor `dyscyplinujący`, to wydaje się, że regulacja ta działa raczej a rebours, w pewnym sensie `nagradzając` organy państwa, które nie uporały się na czas z rozpoznaniem wniosków obywateli - zwolnieniem ich z konieczności dalszego prowadzenia trudnych spraw" (s. 43 wniosku). Skarżąca skutecznie złożyła wniosek 6 grudnia 2019 r. - zatem 1 rok, 9 miesięcy i 10 dni przed wejściem w życie ustawy z 2021 r. (ponad 10 razy dłużej niż czas wskazywany w art. 35 § 3 kpa dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej).

7. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, ustawa z 2021 r. nie wykonuje wyroku P 46/13. Wyrok P 46/13 zapadł w wyniku przedstawienia postanowieniem z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 204/12 (dalej postanowienie z 18 września 2013 r.) Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: 1. czy art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) w zakresie, w jakim z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji na podstawie, której strona nabyła prawo lub ekspektatywę prawa, nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; zm. z 1998 r. Nr 147, poz. 962).

W uzasadnieniu postanowienia z 18 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że od odpowiedzi na pytanie prawne co do konstytucyjności art. 156 § 2 kpa zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy powołany przepis budzi poważne wątpliwości, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W każdym przypadku kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ogranicza się do oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze, ale zmierza do ustalenia, czy decyzja została wydana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją RP. Wydanie decyzji na podstawie przepisów niespełniających tego warunku prowadzi bowiem do stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145a § 1 kpa). W sprawie I SA/Wa 204/12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium) stwierdziło nieważność decyzji wydanej w 1948 r., która przyznała jej adresatowi całkowicie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) w trybie dekretu warszawskiego z 1945 r. Celem dekretu nie była bowiem zmiana stosunków własnościowych na terenie stolicy. W istocie był on pomyślany jako przedpole planistycznych działań dla władz odbudowy Warszawy, a nie nacjonalizacji wszystkich nieruchomości na terenie stolicy w jej przedwojennych granicach. Nacjonalizacja była jedynie środkiem realizacji, a nie celem dekretu (wyroki WSA w Warszawie z: 24.2. 2010 r. I SA/Wa 1942/09; 21.10.2011 r. I SA/Wa 168/11). Grunty niepotrzebne do odbudowy i rozbudowy miasta miały być przekazane na własność czasową poprzednim właścicielom, jeżeli wyrażą oni taką wolę. Charakter przedmiotowej nieruchomości - kamienica - w sposób oczywisty predestynował ją do zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli. Komunalizacja gruntów nie oznaczała całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości. Dekret przewidywał zachowanie przez dotychczasowych właścicieli prawa własności istniejących budynków i innych przedmiotów znajdujących się na gruncie. Konstrukcja taka miała mieć charakter tymczasowy do czasu uregulowania stanu prawnego gruntów, tj. rozpatrzenia wniosków o przyznanie prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy). Ogromne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma to, że zgodnie z art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Regulacja ta stanowiła odstępstwo od obowiązującej w polskim prawie cywilnym zasady superficies solo cedit. Powodowała czasowe rozerwanie więzi między gruntem a budynkiem stanowiącym jego część składową. Rozerwanie to miało mieć charakter przejściowy, tj. do czasu rozstrzygnięcia o uprawnieniach właścicieli budynków do gruntów. Pozostawienie dotychczasowym właścicielom prawa do budynków zachęcało do ich odbudowywania, ponieważ system promes dawał nadzieje na uzyskanie prawa własności czasowej do gruntu.

Zaskarżona w sprawie I SA/Wa 204/12 decyzja Kolegium pozbawiła strony skarżące, jako następców prawnych poprzednich właścicieli, tego prawa. Przy tym nie sposób organowi nadzoru zarzucić błędne zastosowanie czy wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest zgodne stanowisko, że 6-miesięczny termin zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy ([...]), określony w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r., jest terminem zawitym prawa materialnego. Jest to termin nieprzywracalny, do którego nie ma zastosowania procedura przywracania terminów. W wyroku z 21 grudnia 2009 r. I OSK 1227/09 (LexPolonica nr 2224780) NSA stwierdził, że wprawdzie literalne brzmienie art. 7 ust. 1 dekretu nie wskazuje charakteru określonego w nim terminu, jednak przepis ten nie funkcjonuje w oderwaniu od pozostałej treści aktu, w którym jest zawarty, dlatego należy dokonywać jego wykładni w kontekście normatywnej treści całego dekretu. Stanowisko o bezprawności przywracania terminu dekretowego jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Decyzja o przywróceniu terminu nie wywołała przy tym, również z uwagi na jej charakter, nieodwracalnych skutków prawnych. [...] W sytuacji, w której nabycie prawa lub ekspektatywy nastąpiło w wyniku niezgodnego z prawem działania organu, rodzi się pytanie, czy słusznym jest, bez żadnych granic czasowych, nakładanie sankcji (dolegliwości) na stronę, która przez bardzo długi okres wywodziła swoje prawa z aktu administracyjnego i jest przekonana o jego trwałości. Jak podnosi się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym sporządzonym w formie określonej przepisami prawa przez powołane do tego organy władzy publicznej i z tego też powodu niewątpliwie korzysta z domniemania prawdziwości, a więc autentyczności, czyli pochodzenia od organu oznaczonego jako wystawca decyzji oraz domniemania zgodności z prawdą, a więc zgodności ich treści z rzeczywistością. Wątpliwości budzi brak ograniczenia czasowego w art. 156 § 2 kpa i nieuwzględnienie znacznego upływu czasu, jako okoliczności wyłączającej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Można dodatkowo postawić retoryczne pytanie, jaki ma sens poszukiwanie sprawiedliwości po kilkudziesięciu latach, skoro przez cały ten czas określony podmiot korzystał z aktu administracyjnego jako jego adresat i było to przez organy dysponujące władztwem administracyjnym tolerowane i akceptowane. Taka sytuacja ma natomiast miejsce w sprawie I SA/Wa 204/12. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasada bezpieczeństwa prawnego (por. wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K 4/99; OTK ZU 7/1999). Przy czym zasady te wiążą organy władzy publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt P 41/10 stwierdzono ponadto, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Z art. 2 Konstytucji RP wynika tym samym obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Z aksjologii konstytucyjnej opartej na fundamencie przyrodzonej oraz niezbywalnej godności człowieka (art. 30 Konstytucji RP) wynika obowiązek tworzenia prawa zorientowanego na dobro każdej osoby ludzkiej. Zdaniem Sądu, wyłoniła się konieczność zbadania zgodności art. 156 § 2 kpa, w zakresie, w jakim nie przewiduje wyłączenia możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej określone prawa lub ekspektatywy, nawet po bardzo znacznym upływie czasu - w tej sprawie po 63 latach, z art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności z wynikającą z tego przepisu zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Zdaniem Sądu, brak obecnie wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa po znacznym upływie czasu - jak ma to miejsce w sprawie I SA/Wa 204/12, może stanowić czynnik destabilizujący porządek prawny. Sąd powziął powyższą wątpliwość w sytuacji, kiedy wadliwy akt administracyjny przyznał stronie określone prawa, względnie maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę tego prawa, z których strona nadal korzysta albo zamierza skorzystać (uzasadnienie postanowienia z 18 września 2013 r.).

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł: Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy kontrolowanej wyrokiem I OSK 728/23 Trybunał wskazał, że w rozpoznawanej przez sąd pytający sprawie, na tle której zostało zadane pytanie prawne, zrodziła się kwestia, czy decyzja w sprawie przywrócenia terminu do dokonania czynności, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej dekret warszawski) - jako akt administracyjny rozstrzygający zgodnie z wnioskiem strony, ale wydany z rażącym naruszeniem prawa (na wniosek złożony po upływie terminu) - powinna podlegać stwierdzeniu nieważności (p.III.1.4 uzasadnienia wyroku P 46/23). W opinii sądu pytającego, brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia decyzji po znacznym upływie czasu - w rozpoznawanej sprawie po ponad sześćdziesięciu [63] latach - może stanowić czynnik destabilizujący porządek prawny, w szczególności w sytuacji, w której wadliwy akt administracyjny przyznał stronie określone prawa bądź maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę prawa, z których ona nadal korzysta albo zamierza skorzystać (p.III.1.3 uzasadnienia wyroku P 46/23). Aby ocenić konstytucyjność zakwestionowanego unormowania stwierdzenia nieważności decyzji w specyficznej sytuacji nabycia przez jednostkę prawa lub ekspektatywy jego nabycia, niezbędne jest uwzględnienie charakteru wniosku składanego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, genezy art. 156 k.p.a., charakteru instytucji stwierdzania nieważności decyzji jako wyjątku od reguły trwałości decyzji oraz cech przesłanki (wady) "rażącego naruszenia prawa" przy wydawaniu decyzji (p.III.2.5 uzasadnienia wyroku P 46/23). W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma konstrukcja przewidziana w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Dotychczasowy właściciel gruntu (albo prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby reprezentujące jego prawa) mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę m.st. Warszawy zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.[...] Zgodnie z art. 5 dekretu warszawskiego, budynki znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostawały - po wejściu w życie dekretu warszawskiego - własnością dotychczasowych właścicieli. Jednak w świetle art. 8 dekretu warszawskiego, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodziły na własność gminy, która obowiązana była wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy. Tym samym, nałożenie na gminę obowiązku uwzględnienia wniosku w okolicznościach określonych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oznaczało, iż ustawodawca nadał - wyrażonemu przez złożenie stosownego wniosku - żądaniu ustanowienia praw do gruntu charakter ekspektatywy (roszczenia o przeniesienie określonego prawa do nieruchomości rozstrzyganego w trybie administracyjnym). Spełnienie tego żądania oznaczało przy tym, że komunalizacji nie ulegną zabudowania położone na przedmiotowym gruncie. Wprowadzone w 1945 r. rozwiązanie, przewidujące zachowanie przez dotychczasowych właścicieli praw do budynków znajdujących się na gruncie i stanowiące odejście od zasady superficies solo cedit, miało być więc tymczasowe. W braku złożenia przez byłego właściciela wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego następowała komunalizacja własności zabudowań, a w razie rozpatrzenia wniosków poprzednich właścicieli dotyczących gruntów uzyskiwali oni dodatkowo (względem zabudowań) prawo do gruntu. [...] nabycie przez adresatów decyzji prawa do skorzystania z mechanizmu wykreowanego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, w konsekwencji przywrócenie im terminu do złożenia wniosku mocą decyzji z 1948 r., jest co najmniej szeroko rozumianym nabyciem ekspektatywy prawa. Trzeba przy tym zaznaczyć, że zakwalifikowanie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, co nastąpić mogło tylko z dopełnieniem tej czynności, jako nabycie szeroko rozumianego prawa w rozumieniu prawa administracyjnego, nie powodowałoby odmiennej oceny konstytucyjnej w niniejszej sprawie (p.III.3.2 uzasadnienia wyroku P 46/23). Obecnie przyjmuje się w orzecznictwie, że przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego sześciomiesięczny termin był terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlegał przywróceniu. Tym samym, przyjmuje się, że złożenie wniosku z uchybieniem terminu, podobnie jak niezłożenie wniosku, skutkowało wygaśnięciem roszczeń o ustanowienie prawa na rzecz byłego właściciela.[...] Pogląd taki ugruntował się po uchwale składu pięciu sędziów NSA z 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96 (ONSA nr 2/1997/56), w której wskazano, że do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nie mają zastosowania art. 58-60 k.p.a., umożliwiające przywrócenie terminu.[...] Okoliczność, że art. 7 dekretu warszawskiego nie stanowił wyraźnie, iż przewidywał termin, który ograniczał w czasie dochodzenie praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powodował wygaśnięcie prawa, mogła być przyczyną odmiennego rozumienia tego przepisu przez kilkadziesiąt lat przed powyższą uchwałą składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. O braku jednolitego rozumienia art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego może świadczyć - będąca wyrazem odmiennego poglądu - decyzja o przywróceniu terminu do złożenia wniosku przewidzianego w tym przepisie, która w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez sąd pytający została wydana w 1948 r. (p.III.3.3 uzasadnienia wyroku P 46/23). To splot tych konkretnych okoliczności faktycznych w sprawie zainicjowanej postanowieniem z 18 września 2013 r. doprowadził Trybunał, po głębokim rozważeniu relacji pomiędzy zasadami: zasadą demokratycznego państwa prawnego; zasadą praworządności a zasadą pewności prawa i zasadą zaufania (pkt III.7.1-7.3; 8.1-8.4; 9.1-9.4; 10.1-10.7 uzasadnienia wyroku P 46/23), do podjęcia wyroku P 46/23.

9. Zasadnicza różnica w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 728/23 a w sprawie, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił pytanie prawne postanowieniem z 18 września 2013 r. polegała na tym, że decyzja historyczna z 25 października 1948 r. przywracała obywatelom będącym właścicielami budynku posadowionego na gruncie warszawskim termin do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, co skutkowało co najmniej szeroko rozumianym nabyciem ekspektatywy prawa (pkt III.3.1-3.2 uzasadnienia wyroku P 46/13). Tymczasem, w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 728/23 decyzja historyczna z 15 czerwca 1950 r. pozbawiała prawa własności nieruchomości spadkodawcy skarżącej (k. 4-3 akt Wojewody). Umknęło to uwadze Sądu I instancji. Na tę zasadniczą różnicę trafnie zwrócił uwagę Rzecznik we wniosku, podnosząc, że "rozstrzygnięcie to zapadło w toku kontroli konkretnej, zainicjowanej pytaniem prawnym sądu administracyjnego w sprawie, w której w 2011 r. oceniana była ważność decyzji administracyjnej z 1948 r., a jednocześnie stan prawny ukształtowany wadliwą decyzją rodził dla stron korzystne skutki prawne [z art. 5 dekretu warszawskiego - uw. zgłaszającego zdanie odrębne]. Trybunał uznał, że w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji – równoznaczne z usunięciem także wszystkich skutków przez tę decyzję wywoływanych, i to ze skutkiem wstecznym – narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. `Wokół` takiej decyzji, nawet wadliwej, inne osoby, działając w zaufaniu do jej ostatecznego i stabilnego charakteru, zdążyły przez ten czas zorganizować życiowe sprawy i prawnie chronione interesy. Nieuwzględnienie tej okoliczności jest kwalifikowanym błędem prawodawcy. W obszernym uzasadnieniu Trybunał szeroko analizował zachodzący tu konflikt między dwiema zasadami konstytucyjnymi: zasadą praworządności (gwarantowaną zarówno przez art. 2 Konstytucji, jak i jej art. 7) oraz zasadą zaufania i bezpieczeństwa prawnego (pewności prawa) chroniącymi obywateli demokratycznego państwa prawnego realizującego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) - uznając ostatecznie, że zaskarżony przepis nie zapewnia właściwej równowagi między potrzebą ochrony obu tych wartości. Oszczędzająca formuła sentencji wyroku – zakresowa i interpretacyjna - uzasadniała konieczność zmian legislacyjnych; doszło do nich dopiero obecnie. O ile projekt ustawy nowelizującej, w swym pierwotnym brzmieniu (druk sejmowy Nr 1090 Sejmu IX kadencji), istotnie ograniczał się do wykonania wyroku TK w sprawie P 46/13, o tyle ostateczny kształt uchwalonej ustawy daleko wykracza poza orzeczenie sądu konstytucyjnego; co więcej, jej kierunek wydaje się w niektórych aspektach z tym wyrokiem sprzeczny (s. 3/4 wniosku).

Sąd I instancji nie dostrzegł, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie wskazanym w petitum wniosku Rzecznika, tj. w zakresie, w jakim uniemożliwia zakończenie postępowania nadzorczego wydaniem decyzji potwierdzającej bezprawność działania organu administracyjnego - w ocenie Rzecznika - pozostaje w sprzeczności z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (s. 5 wniosku). Trafnie Rzecznik wskazuje, że jeżeli art. 2 ust. 2 usatwy z 2021 r. uniemożliwia uzyskanie koniecznego prejudykatu, to w sposób oczywisty ubezskutecznia to już istniejące roszczenia - ich dochodzenie przed sądem jest niemożliwe, a samo prawo majątkowe zyskuje postać nudum ius, bez jakiejkolwiek rzeczywistej treści (s. 15 wniosku). W sposób oczywisty prowadzi to do naruszenia zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa (zasady lojalności państwa wobec obywateli; art. 2 Konstytucji RP; s. 16-35 wniosku i przywołane przez Rzecznika orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny).

W przeciwnym wypadku działanie ustawodawcy przypomina zastawienie swoistej pułapki proceduralnej, gdyż osoby, które rozpoczęły żmudne dochodzenie swych praw w niezakończonych przez wiele lat postępowaniach zostały zaskoczone rozwiązaniem wprowadzonym w szybkim tempie, czyniąc wszystkie dotychczasowe, wieloletnie wysiłki całkowicie bezcelowymi, mimo żadnej winy osób dochodzących praw, które wniosły o stwierdzenie nieważności w dopuszczonym przez ustawodawcę terminie, a organy państwa nie były w stanie dokończyć postępowania przez okres następnych kilkudziesięciu lat (jak ma miejsce w szeregu spraw; przykładowo - s. 41-42 uzasadnienia wniosku Rzecznika).

10. W pełni aprobuję pogląd Rzecznika, że wydanie decyzji nadzorczej na podstawie art. 158 § 2 kpa następuje `zamiast` stwierdzenia nieważności decyzji - i to ten mechanizm zapewnia bezpieczeństwo obrotu, stabilność sytuacji prawnej jednostki i pożądaną stabilność w stosunkach społecznych. Jednocześnie we właściwy, wyważony sposób realizuje zasady wywodzone z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (wyrok TK z 18.4.2019 r. SK 21/17, aprobowany przez Rzecznika - s. 38-39 wniosku).

11. W mej ocenie, zaskarżony wyrok narusza art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Gwarancją art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji należy objąć rozmaite kategorie roszczeń odszkodowawczych, zapewniające ochronę kompensacyjną w sytuacji, gdy ze względów faktycznych lub prawnych nie jest możliwe przywrócenie (restytucja) stanu pierwotnego (SK 51/05, p.III.4.2). [...] przyjmuje się, że "prawo do odszkodowania, jako prawo majątkowe, podlega ochronie konstytucyjnej. Jego ograniczenia nie mogą zamykać drogi sądowej ani nie mogą prowadzić do naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych" (wyrok z 21.7.2014 r. SK 36/13, p.III.2.3 oraz tam przywołane wcześniejsze wyroki). Za prawa majątkowe w orzecznictwie TK uznano np. odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone na podstawie tzw. dekretu warszawskiego (wyrok TK z 13.6.2011 r. SK 41/09, p.III.7.3, - ww. wyroki aprobowane przez L. Garlickiego, S. Jarosz-Żukowską, Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2016, t. II, s. 596, uw. 21). Nie ulega wątpliwości, że także prawo do odszkodowania na podstawie art. 4171 § 2 kc w zw. z art. 156 § 2 in fine i art. 158 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) także podlega ochronie konstytucyjnej z art. 1 Protokołu 1 Konwencji.

W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i piśmiennictwie wskazuje się, że mienie/własność oznacza istniejące mienie/własność lub majątek, z roszczeniami włącznie (wyrok ETPCz Draon, par. 65). W konsekwencji art. 1 może mieć zastosowanie do różnorodnych roszczeń wchodzących w skład majątku (A. Wróbel w: red. L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz, C.H. Beck 2011, t. II, s. 481, nb 22). Pojęcia własność/property i mienie/possessions zawarte w art. 1 Protokołu nr 1 mają znaczenie autonomiczne, używane są zamiennie, nie ograniczając się do własności rzeczy w ujęciu cywilistycznym i należy je rozumieć szeroko jako własność (w sensie cywilnoprawnym) oraz wszelkie inne prawa majątkowe (A. Wróbel - op. cit., s. 471-473, nb 2-5). W sprawie Tarnowski Trybunał wydaje się przyjmować wprost konstrukcję wywłaszczenia de facto w odniesieniu do sytuacji skarżącego, który został pozbawiony własności nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej, jednakże odnośne władze nie wydały stosownych decyzji administracyjnych, uznając że nieruchomości przeszły na własność państwa w ramach reformy rolnej (par. 5-6). Trybunał stwierdził następnie, że decyzja Prezydenta Kielc z 1997 r., uznająca, że niektóre z wywłaszczonych nieruchomości powinny były być przedmiotem wywłaszczenia, daje skarżącemu lub jego następcom prawo do żądania zwrotu tych nieruchomości lub - gdy jest to niemożliwe - prawo do odszkodowania (par. 76; A. Wróbel - op. cit., s. 535, nb 79 Ad 2). Brak jakichkolwiek powodów, by w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przywołanego przez Rzecznika, ochrona roszczeń wynikających z decyzji z 15 czerwca 1950 r. nie dotyczyła skarżącej w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 728/23.

12. Roszczenie odszkodowawcze jest roszczeniem obligacyjnym, a nie rzeczowym. Nie podzielam poglądu Większości Składu, który uznał, że "Ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą, a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami" (s. 9 uzasadnienia wyroku I OSK 728/23).

Przeciwnie - w stanie prawnym istniejącym od 1980 r. do dnia wejścia w życie ustawy z 2021 r., z woli ustawodawcy istniało ścisłe powiązanie administracyjnego postępowania nadzorczego z cywilnoprawną sprawą odszkodowawczą. Decyzja stwierdzająca w trybie nadzorczym wydanie decyzji poprzedniej z rażącym naruszeniem prawa lub wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w brzmieniu obowiązującym do dnia 2021 r.) była koniecznym warunkiem stwierdzenia deliktu w postaci bezprawnego pozbawienia obywatela prawa własności.

Rozwiązanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie uwzględnia faktu, że po wszczęciu postępowania nadzorczego, to nie strona jest gestorem, a organ i to na nim ciążą wymogi co do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. Można w tym przypadku zaryzykować stwierdzenie, że norma z art. 2 ust. 2 służy jedynie organom, które nie uporały się na czas z rozpoznaniem wniosków obywateli. Obywatelom z kolei zamyka gwarantowane konstytucyjnie prawo do sądu, jak i prawo do wynagrodzenia szkody poprzez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej (art. 45 ust. 1, art. 77 ust.1 i 2 Konstytucji), uniemożliwiając dokończenie postępowań będących w toku i to w sprawach, w których przez kilkadziesiąt lat przysługiwała im ochrona prawna.

W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.

13. Spadkodawca skarżącej P.T. - właściciel przejętej nieruchomości (w 1947 r. P.T. wraz z rodziną został przymusowo przesiedlony do miejscowości B. k. G. - ówcześnie Woj. G.) - nie spełniał przesłanki osoby nieznanej i brak było podstaw do uznania, że doszło do skutecznego doręczenia w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. z 1948 r. nr 37 poz. 271). W realiach PRL, zarówno w latach 1947-1956, jak i w okresie 1956-1978, P.T., poddany obowiązkowi meldunkowemu, nie był "nieznany" dla organu wydającego decyzję z 15 czerwca 1950 r. Upływ trzydziestu lat od ogłoszenia decyzji z 15 czerwca 1950 r. nie może w tej sytuacji skutkować umorzeniem postępowania z mocy prawa.

Z tychże względów czułem się obowiązany zgłosić zdanie odrębne do uzasadnienia wyroku I OSK 728/23.