III OSK 361/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-09-13	
Data wpływu	2023-02-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1825/22	
Skarżony organ	Prezes Trybunału Konstytucyjnego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 16 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1825/22 w sprawie ze skargi B.L. na decyzję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2022 r. nr P.020.1.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1825/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd pierwszej instancji") oddalił skargę B.L. (dalej: "skarżąca") na decyzję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "Prezes TK") z 15 września 2022 r., nr P.020.1.2022, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie wskazał, że 18 lipca 2022 r. skarżąca złożyła na elektroniczną skrzynkę podawczą Trybunału Konstytucyjnego wniosek o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), oświadczeń majątkowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego: Krystyny Pawłowicz, Michała Warcińskiego, Jarosława Wyrembaka, Bartłomieja Sochańskiego i Justyna Piskorskiego, złożonych przez tych sędziów w 2022 r. Wniosek obejmował żądanie udostępnienia skanów oświadczeń majątkowych poprzez wysłanie ich na elektroniczną skrzynkę podawczą skarżącej.

Prezes TK wspomnianą na wstępie decyzją z 15 września 2022 r. - wydaną na podstawie art. 5 ust.1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 87 § 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2072 ze zm., dalej: "ustawa Prawo ustroju sądów powszechnych") oraz art. 19 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1422, dalej: "ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego") i art. 10 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1904, dalej: "ustawa o Sądzie Najwyższym") - rozpoznał odmownie przedmiotowy wniosek skarżącej.

Prezes TK uznał, że żądana informacja objęta jest ochroną art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Wyjaśnił, że zanim wpłynął ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zdecydował o objęciu wszystkich informacji zawartych w każdym z wyżej wymienionych oświadczeń majątkowych ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" w związku z wnioskami o nieujawnianie oświadczeń majątkowych, jakie złożyli wskazani sędziowie Trybunału Konstytucyjnego. Prezes TK wskazał, że 21 marca 2022 r. wniosek złożył sędzia Justyn Piskorski, 22 marca 2022 r. sędzia Krystyna Pawłowicz, 23 marca 2022 r. sędzia Michał Warciński, 29 marca 2022 r. sędzia Bartłomiej Sochański, a 19 kwietnia 2022 r. sędzia Jarosław Wyrembak.

Prezes TK zauważył, że zgodnie z art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych wyłączenie jawności oświadczenia majątkowego odbywa się na wniosek sędziego, który je złożył. Przy czym prawo do rozstrzygania w tym przedmiocie przyznano podmiotowi uprawnionemu do odebrania wskazanego oświadczenia. Podmiot ten, może zatem zdecydować o objęciu informacji zawartych w takim oświadczeniu ochroną, gdy ich ujawnienie "mogłoby powodować zagrożenie dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych". Zdaniem Prezesa TK chodzi tu o potencjalnie szkodliwy wpływ ujawnienia informacji dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych. Informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym mogą zatem zostać objęte ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określoną w przepisach ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 742 ze zm., dalej: "u.o.i.n.").

Prezes Trybunału uzasadniając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, stwierdził, że w następstwie oceny zarówno wniosków wspomnianych wcześniej sędziów Trybunału Konstytucyjnego, w tym zawartych tam stwierdzeń, jak też możliwych następstw ujawnienia oświadczeń majątkowych, zachodzą podstawy do zastosowania art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. W związku z tym Prezes TK przyjął, że ujawnienie informacji zawartych w oświadczeniach majątkowych tych sędziów mogłoby powodować zagrożenie dla nich lub osób dla nich najbliższych i w konsekwencji objął informacje zawarte w tych oświadczeniach majątkowych ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone".

Prezes TK uwzględnił także, że sędziowie Trybunału Konstytucyjnego są adresatami obraźliwych wypowiedzi. Podkreślił, iż obserwowana tendencja do publikowania w prasie sensacyjnego opisu oświadczeń majątkowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego - mimo że wysokość ich wynagrodzenia zasadniczego determinują przepisy prawa (art. 16 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego), jak też oświadczenia majątkowe podlegają kontroli (art. 14 ust. 6 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego) - może tylko spowodować nasilenie tego rodzaju wypowiedzi. Z drugiej strony, w ocenie Prezesa TK, zakres danych o stanie majątkowym, jakie podlegają udostępnieniu, jest szeroki. Informacje o stanie majątkowym mają charakter kompleksowy (art. 14 ust. 2 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego). Wobec tego ze względu na ich szeroki zakres, jak też z uwagi na to, że dostęp do nich ma każdy, a także z uwagi na brak dostępu osób postronnych do wiedzy specjalistycznej i mechanizmów kontrolnych, informacje zawarte w oświadczeniu mogą zostać wykorzystane przy wysuwaniu bezpodstawnych oskarżeń przeciwko sędziemu.

Według Prezesa TK, o tym że dostęp każdego do oświadczeń majątkowych nie jest równoznaczny z rzetelną analizą zawartych tam danych, świadczą publikacje prasowe, w których informowano o stanie majątkowym danego sędziego na podstawie oświadczenia majątkowego innego sędziego.

Prezes TK stwierdził, że obawa o dobro składającego oświadczenie majątkowe lub osób dla niego najbliższych jest zasadna. Uwzględnił jednocześnie, iż oświadczenia majątkowe, co do których wyłączono jawność, niezmiennie są poddane analizie połączonej z pracą wyspecjalizowanych organów kontroli skarbowej (art. 14 ust. 6 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego), a sędziowie są adresatem obowiązku składania oświadczeń majątkowych, niezależnie od tego czy wnoszą o ich utajnienie.

Organ podkreślił, że art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, na mocy kolejnych odesłań systemowych zawartych w ustawach szczególnych, znajduje odpowiednie zastosowanie wobec sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym prawa i obowiązki sędziego Trybunału Konstytucyjnego określa ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Ogólne unormowania zawiera natomiast ustawa o Sądzie Najwyższym i ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych. Jednocześnie art. 19 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do praw i obowiązków sędziów Trybunału Konstytucyjnego stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do praw i obowiązków sędziów Sądu Najwyższego. Natomiast zgodnie z art. 10 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Dodatkowo ustawodawca w ustawie o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego stosunkowo szeroko zakreślił zakres odesłania do innych przepisów prawa. Wynika to z porównania treści art. 19 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego z pierwotnego tekstu ustawy (art. 19 w ogłoszonym tekście ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego - Dz.U. z 2016 r., poz. 2073) i obowiązującego tekstu ustawy (art. 19 w obowiązującym aktualnie tekście ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego - Dz.U. z 2018 r., poz. 1422). Przy czym dopiero od dnia 3 listopada 2017 r. - w wyniku zmiany ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (ustawa z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1947) - art. 1 pkt 3 tej ustawy) - ustawodawca w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie odsyła do "przepisów odnoszących się do praw i obowiązków sędziów Sądu Najwyższego". Pierwotnie odsyłał do określonych przepisów ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym.

Zdaniem Prezesa TK przyjęcie poglądu, że art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych nie ma zastosowania do sędziego Trybunału Konstytucyjnego, implikuje, a w każdym razie stwarza możliwość publikowania oświadczeń majątkowych wraz z danymi adresowymi. Wyłączenie jawności oświadczenia majątkowego w tym zakresie z mocy prawa zawiera bowiem wyżej wspomniany art. 87 § 6 (zdanie pierwsze) ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, a nie ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, która na ten temat milczy. Zdaniem Prezesa TK taki efekt wykładni należy odrzucić. Ponadto według Prezesa TK brak możliwości odwołania się do art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych nie przystaje z jednej strony do statusu prawnego, jaki gwarantowany jest sędziom w Konstytucji RP, a z drugiej strony do sposobu uregulowania w niej prawa dostępu do informacji publicznej, które może zostać ograniczone ze względu na prawa oraz wolności innych osób. Natomiast brak możliwości wniesienia wniosku w trybie przywołanego przepisu pozbawia sędziego ochrony prawnej.

Reasumując, z podanych wyżej względów Prezes TK uznał, że art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych ma odpowiednie zastosowanie wobec sędziów Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych zostały objęte ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone". Natomiast tryb dostępu do informacji publicznych, które stanowią informacje niejawne, reguluje ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Jednocześnie tego rodzaju informacje mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy (art. 2 pkt 2 u.o.i.n.) i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych (art. 4 ust. 1 u.o.i.n.). Informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności, mogą bowiem być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej tajności (art. 8 pkt 1 u.o.i.n.).

W ocenie Prezesa TK skarżąca w toku postępowania nie wykazała, że jest osobą uprawnioną, zgodnie z przepisami dotyczącymi dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone", a organ nie znalazł podstaw do udostępnienia informacji na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych. Skutkiem powyższego Prezes TK wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a także w zw. z art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, który ma odpowiednie zastosowanie do sędziów Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 19 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego i art. 10 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym.

Skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na powołaną decyzję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2022 r., zarzucając organowi naruszenie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 7 w zw. z art. 19 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, poprzez błędną ich wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego mogą być objęte ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" w trybie wynikającym z art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 11, art. 107 § 1 pkt 1, 3, 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zwróciła dodatkowo uwagę na uchybienia w zakresie konstrukcji samej decyzji, tj. brak należytego oznaczenia organu wydającego decyzję, brak podania stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji oraz brak należytego oznaczenia strony poprzez brak wskazania chociażby adresu elektronicznego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiła obszerne argumenty na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę, Prezes TK wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując na niezasadność zarzutów skargi, w tym dotyczących komponentów kwestionowanej decyzji.

Po rozpoznaniu opisanej skargi WSA w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1825/22. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustawodawca przesądził już na etapie stanowienia prawa, iż wartością podlegającą silniejszej ochronie jest ochrona informacji niejawnych oraz ochrona innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie istnieje więc możliwość interpretacyjnego rozwiązywania konfliktu między zasadą ochrony tych tajemnic a zasadą prawa do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na to, iż dostęp do informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone" ma określony prawnie krąg osób, Prezes TK wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w uzasadnieniu której wskazał na zaistnienie przesłanek z art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, podając równocześnie stosowne okoliczności faktyczne, mające oparcie w materiale zgromadzonym w aktach sprawy.

WSA w Warszawie podkreślił także, że Prezes TK wyjaśnił, że art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych ma zastosowanie do sędziów Trybunału Konstytucyjnego na podstawie odesłań zawartych w ustawie o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz ustawie o Sądzie Najwyższym.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że Prezes TK w odpowiedzi na skargę szczegółowo odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego komponentów zaskarżonej decyzji i wskazał, że decyzja zawiera oznaczenia imienia i nazwiska, jak też została przekazana skarżącej za pośrednictwem platformy ePUAP. Podkreślił, iż decyzja zawiera sformułowanie "z upoważnienia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego" i podpis certyfikatem wystawionym dla "A. W.", a do decyzji dołączono stosowne upoważnienie zawierające stanowisko służbowe ww. osoby składającej podpis pod decyzją, jak też nazwę organu upoważniającego i zakres upoważnienia, którego skarżąca nie kwestionuje.

Zdaniem WSA w Warszawie istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii zastosowania art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych wobec sędziów Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie skarżącej bowiem wyczerpującą regulację, w zakresie jawności oświadczeń majątkowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego, wyraża ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, na mocy kolejnych odesłań systemowych zawartych w ustawach szczególnych, znajduje odpowiednie zastosowanie wobec sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Z chwilą nowelizacji ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego w roku 2017 zakres odesłania do "innych regulacji" został bowiem rozszerzony. Wynika to z porównania treści art. 19 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego z pierwotnego tekstu ustawy w ogłoszonym tekście ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 2073) i tekstu art. 19 w obowiązującym aktualnie tekście ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunatu Konstytucyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1422). Przy czym dopiero od dnia 3 listopada 2017 r. - w wyniku zmiany ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego - art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1947) - ustawodawca w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie odesłał do "przepisów odnoszących się do praw i obowiązków sędziów Sądu Najwyższego".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 19 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego w brzmieniu obecnie obowiązującym stanowi, iż w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do praw i obowiązków sędziów Trybunału Konstytucyjnego stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do praw i obowiązków sędziów Sądu Najwyższego. Natomiast zgodnie z art. 10 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Tak więc, na mocy powyższych odesłań, art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych znajduje odpowiednie zastosowanie wobec sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym przepis ten stanowi, że informacje zawarte w oświadczeniu, o którym mowa w § 1, są jawne, także co do imienia i nazwiska, z wyjątkiem danych adresowych, informacji o miejscu położenia nieruchomości, a także informacji umożliwiających identyfikację ruchomości. Na wniosek sędziego, dyrektora sądu lub zastępcy dyrektora sądu, który złożył oświadczenie, podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia może zdecydować o objęciu informacji zawartych w oświadczeniu ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określoną w przepisach ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, jeżeli ujawnienie tych informacji mogłoby powodować zagrożenie dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych. Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do zniesienia tej klauzuli w odniesieniu do oświadczeń, o których mowa w § 1, złożonych przez sędziów. W stosunku do tego uprawnienia przepisu art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych nie stosuje się.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prezes TK, odmawiając skarżącej udostępnienia wnioskowanych oświadczeń majątkowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego, przedstawił powody, dla których przyjął wystąpienie przesłanek z art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, skutkujących objęciem ich ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone". W szczególności poddał analizie złożone przez sędziów Trybunału Konstytucyjnego wnioski o wyłączenie jawności ich oświadczeń majątkowych i wskazał powody, dla których przyjął, że ujawnienie informacji tam zawartych mogłoby powodować zagrożenie dla sędziów lub osób dla nich najbliższych, co dało podstawę do zastosowania art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Prezes TK w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł zatem wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne odnośnie zasadności zastosowania art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że objęcie informacji zawartych we wspomnianych oświadczeniach majątkowych ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" skutkuje tym, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy informacji nadano jedną z klauzul tajności. Jednocześnie potwierdzenie nadania jednej z klauzul tajności wyłącza możliwość udostępnienia informacji publicznej wnioskodawcy i uzasadnia wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. WSA w Warszawie w takim przypadku nie był władny badać, czy element materialny, uzasadniający uznanie określonej informacji za informację niejawną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.o.i.n., występuje. Był on bowiem związany decyzją Prezesa TK o nadaniu klauzuli tajności.

Podsumowując, WSA w Warszawie, stwierdził, że Prezes TK w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów postępowania, a także dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie wobec ustalonych okoliczności faktycznych sprawy.

Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wywiodła skargę kasacyjną od wspomnianego wyroku WSA w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 7 w zw. z art. 19 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego poprzez błędną ich wykładnię i niezasadne przyjęcie, że oświadczenia majątkowe sędziów Trybunału Konstytucyjnego mogą być objęte ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych w trybie wynikającym z art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 10 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym.

Z ostrożności procesowej skarżąca zarzut ten sformułowała także jako naruszenie art. 87 § 6 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 10 § 1 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego poprzez niezasadne zastosowanie określonego w tych przepisach trybu obejmowania informacji ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" do oświadczeń majątkowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego składanych i publikowanych na podstawie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 7 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem skarżącej, w wyniku powyższego naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji bezzasadnie oddalił skargę na decyzję administracyjną, mimo że decyzja, jako oparta na niewłaściwej podstawie prawnej, powinna była zostać uchylona.

II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie przez WSA w Warszawie zaskarżonego wyroku bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego oraz bez rozważenia wszystkich okoliczności, których uwzględnienie było konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności:

a) wydanie zaskarżonego wyroku bez uprzedniego przeprowadzenia dowodów w postaci:

- wniosków sędziów Trybunału Konstytucyjnego skierowanych do Prezesa TK o objęcie informacji zawartych w oświadczeniach majątkowych (których dotyczyła zaskarżona decyzja) ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych;

- treści oświadczeń majątkowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego (objętych zaskarżoną decyzją), które - według stanowiska organu - zostały objęte ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone";

b) uchylenia się przez Sąd pierwszej instancji od dokonania własnej oceny zasadności objęcia oświadczeń majątkowych, o którym mowa wyżej, ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych i przyjęciu związania Sądu stanowiskiem przedstawionym przez organ:

- podczas gdy WSA w Warszawie powinien był rozstrzygnąć sprawę dopiero po uprzednim wyjaśnieniu i zbadaniu powyższych okoliczności na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ustalić, czy żądane przez skarżącą oświadczenia majątkowe miały nadaną wskazaną przez organ klauzulę niejawności oraz czy jej nadanie było zasadne w świetle informacji zgromadzonych w aktach sprawy, w tym na podstawie treści wniosków sędziów o objęcie ich ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych.

Według skarżącej kasacyjnej naruszenie powyższych przepisów doprowadziło do bezzasadnego lub co najmniej przedwczesnego oddalenia skargi, gdyż nie wzięto pod uwagę całości okoliczności istotnych do jej rozpatrzenia.

2) art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492; dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 184 zd. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie dokonania przez sąd administracyjny, w ramach kontroli legalności decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, oceny elementu materialnego pozwalającego na uznanie określonej informacji za objętą ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych i przyjęcie w tym zakresie związania Sądu stanowiskiem organu nadającego klauzulę niejawności, będącego jednocześnie organem wydającym zaskarżoną decyzję:

- co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia istoty sądowej kontroli administracji publicznej, pozbawienia możliwości merytorycznego rozpoznania przedstawionej Sądowi sprawy oraz zamknięcia drogi sądowej w zakresie oceny prawidłowości nadania klauzuli niejawności i uzyskania informacji publicznej.

W opinii skarżącej dokonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli merytorycznej w powyższym zakresie pozwoliłoby na uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyby Sąd podzielił wątpliwości skarżącej co do braku zasadności objęcia oświadczeń majątkowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że w jej uzasadnieniu nie wyjaśniono należycie powodów objęcia oświadczeń majątkowych ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych, w tym w szczególności nie uprawdopodobniono, że ujawnienie tych oświadczeń mogłoby powodować zagrożenie dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych:

- co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji administracyjnej i oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.), mimo że lakoniczność uzasadnienia decyzji w zakresie powodów nadania wnioskowanym oświadczeniom majątkowym ochrony przewidzianej dla informacji niejawnych uniemożliwiała w praktyce kontrolę sądową przesłanek, jakimi kierował się organ, wydając zaskarżoną decyzję, i tym samym kwalifikowała decyzję do uchylenia.

4) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącej dotyczących braku wymaganych art. 107 § 1 pkt 1 i pkt 8 k.p.a. elementów składowych decyzji administracyjnej poddanej kontroli, mimo że zbadanie tych zarzutów było niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu:

- co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji administracyjnej bez kontroli, czy akt ten spełnia w ogóle przesłanki zakwalifikowania go jako decyzja administracyjna.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, Prezes TK wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz Prezesa TK zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Rozpoznając sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności powinny być rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ to w oparciu o te przepisy sąd administracyjny ocenia prawidłowość ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Jednakże w tej sprawie w pierwszej kolejności zostanie rozpoznany zarzut naruszenia prawa materialnego, ponieważ zarzuty naruszenia prawa procesowego stanowią konsekwencję zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego.

Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, iż ustawą z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 2103) wprowadzona została regulacja, zgodnie z którą informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym sędziego mają być jawne. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr VIII. 851) wprowadzenie jawności oświadczeń majątkowych sędziów miało na celu "wzmocnienie zaufania do sądów jako instytucji oraz do samych sędziów". Ustawodawca w zmienionym art. 87 § 6 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, uznając w pewnych szczególnych przypadkach konieczność ochrony prawa do prywatności sędziów, wprowadził jednak regulację, w myśl której na wniosek sędziego, który złożył oświadczenie, podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia może zdecydować o objęciu informacji zawartych w oświadczeniu ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określoną w przepisach ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, jeżeli ujawnienie tych informacji mogłoby powodować zagrożenie dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych.

Na gruncie tej regulacji w piśmiennictwie podkreślono, iż publikowanie sędziowskich oświadczeń majątkowych, z naruszeniem prawa do prywatności obywateli wykonujących ten rodzaj służby publicznej, jest konieczne dla realizacji prawa wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Wykonywanie tego ostatniego nie ma jednak charakteru nieograniczonego, w tym sensie, że nie każde wkroczenie w sferę prywatności sędziego może być uzasadnione realizacją prawa dostępu do informacji publicznej. Powołując się na przesłanki "racjonalności" i "współmierności" oraz badając kwestię publikacji oświadczeń majątkowych radnych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "ustawodawca może więc nakładać [...] różnego rodzaju ograniczenia w odniesieniu do [...] działalności zawodowej, pod warunkiem, że ograniczenia te pozostawać będą w racjonalnym związku z interesem publicznym, któremu mają służyć i że zakres tych ograniczeń pozostanie współmierny do rangi tego interesu" (por. wyrok TK z 8.10.2001 r., K 11/01, OTK ZU 2001/7, poz. 210). Upublicznienie oświadczenia o stanie majątkowym powinno mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy jest to "niezbędne w demokratycznym państwie prawnym" (K. Kozłowski, Obowiązek publikowania sędziowskich oświadczeń majątkowych - wybrana problematyka konstytucyjnoprawna, opublikowano: PS 2019/1/15-31).

W polskim systemie prawnym stan sędziowski jest istotnie odróżniony od innych osób pełniących funkcje publiczne, a wszystko to ma na celu zagwarantowanie efektywnego wykonywania przez wszystkie jednostki odpowiednio ukształtowanego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Z natury rzeczy umożliwienie obywatelom oceny działalności osób pełniących funkcję sędziowską powinno być zatem podporządkowane specyfice tego urzędu oraz roli ustrojowej, jaką ustawa zasadnicza sądom przeznacza. Towarzyszyć temu powinien również odpowiedni zakres dostępu do informacji publicznej, jaki jest niezbędny obywatelom do oceny wykonywania przez sędziów powierzonego im władztwa publicznego (P. Szustakiewicz, Praktyka udostępnienia informacji przez sądy na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Wojskowy Przegląd Prawniczy" 2017/4, s. 77–78). W wymiarze generalnym dostęp do informacji publicznej podyktowany jest przede wszystkim koniecznością umożliwienia obywatelom korzystania z praw przysługujących im na płaszczyźnie publicznej (por. wyrok TK z 15 października 2009 r., K 26/08, OTK-A 2009/9, poz. 135), w dużej mierze praw o charakterze politycznym lub z nimi instrumentalnie powiązanych (K. Kozłowski, Problematyka prawa dostępu do informacji publicznej w świetle standardu krajowego i międzynarodowego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2017/4, s. 18, 28 - 29 i przywołana tam literatura).

Ograniczenie prawa do prywatności, będące elementem umożliwiającym realizację prawa dostępu do informacji publicznej, powinno mieć miejsce tylko tam, gdzie jest to uzasadnione i niezbędne do wykonywania przez obywateli poszczególnych ich praw, a nie podyktowane jedynie generalnie (ogólnie) ujętym prawem do pozyskiwania informacji o osobach pełniących władztwo publiczne. W takich przypadkach musi zawsze występować silnie uzasadniony cel publiczny, który będzie usprawiedliwiał ingerencję w sferę prywatności osoby pełniącej taką funkcję (podobnie wyrok TK z 20.03.2006 r., K 17/05, OTK-A 2006/3, poz. 30).

W literaturze przedmiotu zauważono, iż instytucja dostępu do informacji publicznej co prawda ma charakter powszechny, jednak nie ma natury uniwersalnej, w tym sensie, że zakres informacji, jakie mogą być w tym trybie pozyskiwane, powinien odpowiadać sferze uprawnień, jakimi obywatele dysponują wobec poszczególnych władz. Chodzi tu zatem o zapewnienie adekwatności (symetryczności) pomiędzy zakresem ograniczenia prawa do prywatności osób pełniących funkcje publiczne oraz koniecznością pozyskiwania przez obywateli informacji o tych osobach, jako elementu nieodzownego dla wykonywania przysługujących im praw w sferze publicznej, ale już niewykraczających poza tak oznaczony cel (podobnie wyrok TK z 6 grudnia 2005 r., SK 7/05, OTK-A 2005/11, poz. 129; K. Kozłowski, Obowiązek publikowania sędziowskich oświadczeń majątkowych - wybrana problematyka konstytucyjnoprawna, opublikowano: PS 2019/1/15-31).).

Nie bez powodu art. 51 ust. 2 Konstytucji RP warunkuje udostępnianie informacji o obywatelach przesłanką niezbędności w demokratycznym państwie prawnym. Po przekroczeniu tego kryterium ujawnienie informacji ze sfery prywatnej funkcjonariuszy publicznych nie będzie już niezbędne (przydatne i konieczne) dla uczestniczenia obywateli w życiu publicznym, a jedynie stanie się nieproporcjonalną ingerencją w prawo podmiotowe (M. Szydło [w:] Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, t. 1, Warszawa 2016, s. 792–799).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne dla dokonania prawidłowej wykładni art. 19 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1947), w myśl którego w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do praw i obowiązków sędziów Trybunału stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące praw i obowiązków sędziów Sądu Najwyższego.

Biorąc zatem po uwagę, iż sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, będąc zobowiązanymi z mocy art. 14 ww. ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, do składania oświadczeń majątkowych, doznają – analogicznie jak pozostali członkowie stanu sędziowskiego – ograniczeń prawa do prywatności, przyjąć należy, że także w odniesieniu do tej kategorii sędziów racjonalny ustawodawca, poprzez system odesłań zawartych w przywołanym art. 19 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz w art. 10 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, przewidział - w pewnych szczególnych przypadkach - konieczność zapewnienia instrumentu prawnego stanowiącego prawną podstawę do ochrony tego prawa. Te szczególne przypadki, o jakich mowa w art. 87 § 6 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, to sytuacja gdy ujawnienie informacji objętych złożonym oświadczeniem majątkowym mogłoby powodować zagrożenie dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych. Zapewnienie adekwatności (symetryczności) pomiędzy zakresem ograniczenia prawa do prywatności osób pełniących funkcje publiczne oraz koniecznością pozyskiwania przez obywateli informacji o tych osobach, jako elementu nieodzownego dla wykonywania przysługujących im praw w sferze publicznej, prowadzi do wniosku, że brak takiego instrumentu prawnego, o jakim mowa w art. 87 § 6 zd. 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, mógłby doprowadzić do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo podmiotowe. Co istotne, do takiej ingerencji w to prawo, która mogłaby zaowocować zagrożeniem dla sędziego lub osób dla niego najbliższych. Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż przyjęta przez WSA w Warszawie wykładnia art. 19 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego w związku z art. 10 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym i art. 87 § 6 zd. 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych jest prawidłowa, a podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie jest niezasadny.

Warte też w tym miejscu zwrócić uwagę, że analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 943/22 (dostępny w CBOSA), podkreślając, iż "nie można zidentyfikować wartości, które uzasadniałyby traktowanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego odmiennie od sędziów sądów powszechnych, administracyjnych i Sądu Najwyższego. Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, tak jak sędziowie sądów, wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, orzekając w konstytucyjnym organie, który obok sądów stanowi segment władzy publicznej - władzę sądowniczą - art. 10 ust. 2 i art. 174 Konstytucji RP. Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, tak jak sędziowie sądów, w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji (sędziowie sądów podlegają również ustawom), a ich warunki pracy i wynagrodzenie powinny odpowiadać godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków - art. 195 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Uwzględniając konstytucyjne uwarunkowania ustrojowe determinujące pozycję sędziów sądów oraz sędziów Trybunału Konstytucyjnego, nie można wskazać aksjologicznego uzasadnienia dla objęcia sędziego Trybunału Konstytucyjnego obowiązkiem upublicznienia składanego przez niego oświadczenia majątkowego w sytuacji, gdy ujawnienie zawartych w tym oświadczeniu informacji mogłoby powodować zagrożenie dla niego lub jego bliskich".

Trafne są natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, a mianowicie zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadzający się do problemu uchylenia się przez Sąd pierwszej instancji od dokonania własnej oceny zasadności objęcia oświadczeń majątkowych ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych i braku przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego w tym zakresie, a także art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w z art. 184 zd. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd pierwszej instancji, w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceny elementu materialnego pozwalającego na uznanie określonej informacji za objętą ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych i przyjęcie w tym zakresie związania stanowiskiem organu nadającego klauzulę niejawności.

Analizę przywołanych zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić należy stwierdzeniem, że w świetle art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, pοz. 1228) ochrona informacji niejawnych przybiera dwie postaci. Po pierwsze, zgodnie z jej art. 4 ust. 1, informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Odnosi się to do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności (za czym przemawia dodatkowo art. 7 tej ustawy). Dla takiej ochrony zatem wystarczy element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby niekorzystne z punktu widzenia jej interesów, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 ust. 1 analizowanej tu ustawy). Informacja niejawna zatem jest chroniona bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednia klauzulą. Jest ona bowiem niejawna ze względu na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. Dlatego osoba, która zaniecha klasyfikacji lub dokona jej nieprawidłowo, poniesie z tego tytułu odpowiedzialność (T. Szewc: Ochrona informacji niejawnych. Komentarz, Warszawa 2007, s. 115-117). Jednocześnie art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewiduje drugą postać ochrony, o szerszym zakresie w stosunku do informacji niejawnych, którym nadano klauzulę tajności. Mogą bowiem być one udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności muszą także być chronione odpowiednio do nadanej klauzuli tajności z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

Dla tej szerszej ochrony, wynikającej z art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych, niezbędne są jednak dwa elementy: materialny i formalny. Element materialny określa art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, wskazujący na możliwość powstania określonej szkody czy zagrożenia dóbr. Element formalny wyraża się w nadanej klauzuli tajności. Jednocześnie, zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, klauzulę taką można nadać tylko informacjom niejawnym w znaczeniu materialnym.

Nadanie klauzuli tajności nie odbywa się w drodze wydania decyzji czy postanowienia. Nie jest także aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Dlatego samo nadanie danej informacji klauzuli tajności nie podlega kontroli sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt II SA 2230/99, "Przegląd Sądowy" 2000, nr 10, s. 113 oraz postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 1568/00, "LEX" nr 53372). Możliwość kontrolowania klauzuli w postępowaniu sądowoadministracyjnym natomiast występuje w związku z kontrolą innych aktów.

W wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08 (OTK-A 2009, nr 9, pοz. 135) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skarga na decyzję wydaną przez organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej o odmowie udzielenia takiej informacji ze względu na wyłączenie jej jawności na postawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych podlega kontroli sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreślił jednocześnie, że w zakresie tej kontroli są normatywne podstawy do objęcia nią także materialnoprawnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli. Także w wyroku z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10 ("LEX" nr 744917) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopuszczalna jest kontrola sądowa materialnych przesłanek utajnienia informacji w ramach spraw, których przedmiotem są akty (decyzje) będące następstwem klauzuli tajności, w tym decyzje o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Jak wskazuje M. Jaśkowska, kwestionowanie klauzuli przez sądy następuje "przy okazji kontroli innych aktów, będących następstwem jej nadania. W chwili więc, kiedy klauzula będzie jednym z elementów podstawy prawnej decyzji, postanowienia lub czynności faktycznej, będzie mogła podlegać kontroli jako element tej podstawy. Należy w związku z tym zachowywać szczególną ostrożność przy kwestionowaniu charakteru klauzuli. Nie oznacza to jednak braku możliwości badania jej zasadności" (M. Jaśkowska, Nadawanie klauzuli tajności a kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego, PS 2001/10, s. 29) . M. Jaśkowska opowiada się za możliwością zakwestionowania tajemnicy przyjmowanej przez organ jako podstawa decyzji odmownej z uwagi na to, że nie spełniała ona warunków materialnych (M. Jaśkowska, Zasada jawności rozwój, czy stagnacja [w:] Wzorce i zasady działania współczesnej administracji publicznej, red. B. Jaworska-Dębska, P. Kledzik, J. Sługocki, LEX 2020) . Podobne stanowisko zajmuje J. Chlebny, według którego "brak jest przesłanek zaskarżenia do sądu administracyjnego nadawania i odmowy znoszenia (obniżenia) klauzuli tajności. Odmowa zniesienia klauzuli jest dla sądu (odbiorcy) wiążąca jednak tylko w tym sensie, że wbrew woli uprawnionego podmiotu nie można ujawnić stronie materiału dowodowego objętego klauzulą. Nie oznacza to wszakże braku możliwości własnej oceny przez sąd, czy istniały przesłanki materialne nadania klauzuli tajności w związku z sądową kontrolą legalności (J. Chlebny, Udostępnianie stronie akt sprawy administracyjnej a prawo do sądu, ZNSA 2008/3, s. 56. Podobnie S. Hoc, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15.10.2009 r., K 26/08, PPP 2010/4, s. 93; D. Chromicka, Ochrona informacji niejawnych w orzecznictwie sądów administracyjnych [w:] Jawność i jej ograniczenia, t. 4, red. M. Jaśkowska, Warszawa 2014, s. 25; cyt. za Agnieszka Piskorz-Ryń (red.), Marlena Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, opublikowano: WKP 2023. komentarz do art. 5, teza 4).

Uznać zatem należy, iż czynności dotyczące nadania klauzuli tajności mogą podlegać kontroli przy okazji kontroli innych aktów będących następstwem jej nadania. Jeżeli więc taka klauzula będzie jednym z elementów podstawy prawnej decyzji, postanowienia lub czynności faktycznej, będzie mogła podlegać kontroli jako element tej podstawy. Ocena zgodności z prawem materialnym decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z powodu oznaczenia tej informacji jedną z klauzul niejawności, o których mowa w ustawie o ochronie informacji niejawnych, nie jest możliwa bez zbadania prawnych przesłanek oznaczenia tej informacji klauzulą niejawności. W przeciwnym razie sądowa kontrola tego rodzaju decyzji byłaby iluzoryczna. Oznacza to możliwość badania przez sądy administracyjne materialnych przesłanek utajnienia informacji. Także w razie braku klauzuli ten element nabiera szczególnego znaczenia w wypadku powoływania się przez organ na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12, opublikowano: ONSAiWSA 2013/6/108).

W świetle powyższego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w z art. 184 zd. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji, w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceny elementu materialnego pozwalającego na uznanie określonej informacji za objętą ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych i przyjęcie w tym zakresie związania stanowiskiem organu nadającego klauzulę niejawności, a także zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., uznać należało za zasadne.

Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty, należało przyjąć, że rozpatrzenie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i zasygnalizowanej tam kwestii braku rozważenia przez organ wszelkich okoliczności sprawy, a także zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 107 § 1 pkt 1 i 8 k.p.a. dotyczącego z kolei braku niektórych elementów składowych decyzji, w okolicznościach sprawy byłoby przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie winien poddać kontroli materialne przesłanki utajnienia wskazanych oświadczeń majątkowych w ramach klauzuli tajności "zastrzeżone", uwzględniając w szczególności treść wniosków sędziów Trybunału Konstytucyjnego skierowanych do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o objęcie informacji zawartych w ich oświadczeniach majątkowych ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych oraz treść samych oświadczeń, mając na uwadze wymogi wynikające z przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

O kosztach, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., bowiem wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tych okolicznościach brak było dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.