II OSK 992/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-06-06	
Data wpływu	2013-04-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Go 967/12	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592; art. 31 ust. 1 i 3; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSAz2015r. nr2 poz.25	
Tezy
1. Podpisanie wniosku (o odwołanie starosty) jest oświadczeniem woli radnego rodzącym skutki publicznoprawne.

2. Do wniosku o odwołanie starosty złożonego przez uprawnioną do tego grupę radnych nie można stosować reguł wynikających z prawa cywilnego w zakresie oświadczeń woli ani też konstruować zasady swobody składania wniosku i wycofywania go w dowolnym momencie, bez ograniczeń i konsekwencji prawnych a tylko wskutek oceny, że nie ma on szans na wywołanie oczekiwanego rezultatu – odwołania starosty.

3. Braku regulacji w zakresie możliwości cofania przez radnych oświadczeń woli (w tym przypadku wniosku o odwołanie starosty) nie można traktować jako luki prawnej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 967/12 w sprawie ze skargi Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu S. podjętych na sesji w dniu [...] lipca 2012 r. w sprawie odmowy zmiany porządku obrad sesji Rady Powiatu S., wyboru komisji skrutacyjnej, nieodwołania Starosty Powiatu S. 1. uchyla zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz Powiatu S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 967/12 oddalił skargę Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu S. podjętych na sesji w dniu [...] lipca 2012 r. w sprawie odmowy zmiany porządku obrad sesji Rady Powiatu S., wyboru komisji skrutacyjnej, nieodwołania Starosty Powiatu S.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dnia [...] maja 2012 r. grupa pięciu radnych Rady Powiatu S. złożyła w Starostwie Powiatowym w S. wniosek o odwołanie Starosty S. z pełnionej przez niego funkcji. Rozpatrzenie tego wniosku zostało uwzględnione w porządku obrad XXII sesji Rady Powiatu S. zaplanowanej na dzień [...] lipca 2012 r. na godz. 14.00.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r., złożonym w Starostwie Powiatowym w S. w dniu sesji o godz. 13.00 radni cofnęli wniosek o odwołanie Starosty S. motywując to brakiem odpowiedniej większości w Radzie, pozwalającej na przyjęcie wniosku. Pismo zostało zaadresowane imiennie do Przewodniczącej Rady Powiatu S. Pomimo tego wniosek powyższy stał się przedmiotem obrad Rady.

Jak wynika z protokołu sesji Rady Powiatu S. z dnia 2 lipca 2012 r. pismo radnych cofające wcześniejszy wniosek o odwołanie Starosty zostało zakwalifikowane jako wniosek o zmianę porządku obrad. Wniosek ten został poddany pod głosowanie, w toku którego radni nie wyrazili na to zgody, wniosek o zmianę porządku obrad nie uzyskał wymaganej większości, skutkiem czego sesja odbyła się według ustalonego wcześniej porządku.

W toku rozpatrywania wniosku o odwołanie Starosty S. zostało odczytane pismo z dnia 2 lipca 2012 r. cofające ten wniosek. Rada w drodze uchwały wybrała ze swego grona komisję skrutacyjną celem przeprowadzenia głosowania w sprawie wniosku o odwołanie Starosty. Spośród pięciu radnych wnioskodawców czterech odmówiło wzięcia udziału w głosowaniu, natomiast piąty opuścił salę przed jego rozpoczęciem. W wyniku głosowania wniosek nie uzyskał wymaganej większości 3/5 głosów ustawowego składu Rady i uchwała w tej sprawie nie została podjęta, co zostało utrwalone w treści protokołu sesji.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r., w odpowiedzi na wniosek Wojewody Lubuskiego z 14 sierpnia 2012 r., Rada Powiatu S. przesłała Wojewodzie kserokopie protokołu sesji Rady z dnia 2 lipca 2012 r. oraz protokołu komisji skrutacyjnej, wniosek grupy radnych z dnia [...] maja 2012 r. o odwołanie Starosty S. oraz zawiadomienie o sesji Rady zwołanej na dzień 2 lipca 2012 r. Dokumenty te wpłynęły do Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego dnia 21 sierpnia 2012r.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r., doręczonym dnia 29 sierpnia 2012 r. Wojewoda Lubuski wszczął wobec Rady Powiatu S. postępowanie nadzorcze w stosunku do wszystkich uchwał Rady Powiatu S. podjętych na sesji w dniu 2 lipca 2012 r.

Po przeprowadzeniu tego postępowania, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność uchwał Rady Powiatu S. z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie:

- odmowy zmiany porządku obrad sesji Rady Powiatu S.,

- wyboru komisji skrutacyjnej,

- nieodwołania Starosty Powiatu S.

Wojewoda podał, że uchwały podejmowane przez organ kolegialny podzielić można na proceduralne i merytoryczne. Uchwała proceduralna nie dotyczy kwestii będącej przedmiotem obrad sesji, lecz związanych z jej przebiegiem. Kwestie proceduralne dotyczą np. porządku obrad, zakończenia dyskusji, powołania komisji skrutacyjnej. Nie przybierają one formy odrębnych dokumentów, ale muszą być odnotowane w protokole obrad sesji. Uchwały merytoryczne są to uchwały rozstrzygające kwestie będące przedmiotem porządku obrad. Mimo, że nie wynika to z przepisów ustawowych, zawsze winny przybrać one formę odrębnych dokumentów sporządzonych na piśmie. Służyć ma to m.in. realizacji obowiązku przedkładania uchwał rady powiatu organowi nadzoru, stosownie do art. 78 ustawy o samorządzie powiatowym. Podjętej uchwale w sprawie nieodwołania starosty rada powiatu nie nadała formy odrębnego dokumentu i nie przesłała jej do organu nadzoru celem zbadania legalności. Nie oznacza to jednak, że uchwała nie została podjęta.

W ocenie organu nadzoru wszystkie uchwały podjęte przez Radę Powiatu S. na sesji w dniu [...] lipca 2012 r. dotknięte są wadą i należało je wyeliminować z obrotu prawnego, ponieważ istotnie naruszają art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Wspomniany wniosek radnych (podobnie jak opinia komisji rewizyjnej) jest warunkiem formalnym procedury odwołania starosty. Jego brak powoduje, że ewentualne uchwały składające się na procedurę rozpoznania wniosku, w tym m.in. uchwała w sprawie odwołania bądź nieodwołania starosty, w sposób istotny naruszają wymieniony przepis. Według organu nadzoru, cofnięcie wniosku w sprawie odwołania Starosty Powiatu S. było dopuszczalne i prawnie skuteczne. W polskim prawodawstwie brakuje regulacji prawnych dotyczących możliwości cofnięcia złożonego wniosku o odwołanie starosty. Jednakże mimo braku regulacji w tym zakresie, w ocenie organu nadzoru nie można radnym odmówić prawa do takiego działania.

W niniejszej sprawie wniosek o odwołanie starosty został cofnięty przed rozpoczęciem sesji rady powiatu na której miał być rozpatrywany. Cofnięcie przez wnioskodawców wniosku o odwołanie starosty należy poczytywać jako brak wniosku – brak przedmiotu nad którym miała obradować rada. Skoro wnioskodawcy cofnęli swój wniosek to niedopuszczalnym jest wbrew ich woli pozostawienie go nadal w porządku obrad sesji.

W ocenie organu nadzoru z chwilą cofnięcia wniosku przez wnioskodawców procedowanie nad nim ustaje. Kontynuowanie procedury odwoławczej wobec starosty, pomimo braku wniosku co najmniej 1/4 ustawowego składu rady, w sposób istotny naruszyło art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W rezultacie wspomnianym naruszeniem obarczone są również pozostałe wskazane w rozstrzygnięciu uchwały jako podjęte w ramach procedury odwoławczej Starosty S.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego zaskarżył Powiat S. zarzucając:

- naruszenie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że można zmienić ustalony porządek obrad nie uzyskawszy bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady;

- naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że wniosek o odwołanie starosty można cofnąć po rozpoczęciu procedury związanej z odwołaniem starosty, a w szczególności po zwołaniu sesji, na której ma się odbyć głosowanie wniosku o odwołanie starosty;

- naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu przepisu art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i przyjęcie, że wniosek o odwołanie starosty można cofnąć tuż przed rozpoczęciem sesji, na której ma się odbyć głosowanie w sprawie odwołania starosty, co prowadzi do obejścia tego przepisu dającego staroście i zarządowi powiatu sześciomiesięczną ochronę przed zbyt częstym składaniem takich wniosków. Powiat wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jako oczywiście bezzasadnego.

W uzasadnieniu skargi podano, że obrady były prowadzone zgodnie z ustalonym porządkiem obrad. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i w oparciu o przepis art. 15. ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu może wprowadzać zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Nie uzyskanie wymaganej większości głosów dla proponowanej zmiany porządku skutkuje koniecznością debaty nad sprawami ujętymi w porządku obrad. Według orzecznictwa sądowego ustawodawca wprowadzając możliwość zmiany porządku obrad już w trakcie sesji obwarował ją wymogiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Wobec powyższego, tj. braku uzyskania bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady do zmiany porządku obrad, przebieg zwołanej na dzień 2 lipca 2012 r. sesji Rady Powiatu S. odbywał się według dołączonego do zawiadomienia o zwołaniu sesji porządku obrad, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Skarżący nie zgodził się z poglądem Wojewody, że wniosek o odwołanie starosty został cofnięty przed rozpoczęciem sesji rady powiatu, na której miał być rozpatrywany. Za nieuprawnione skarżący uznał powoływanie się na zasadzie analogii na dopuszczalność cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego. Radny może bowiem cofnąć swoje oświadczenie tylko wtedy, gdy jest ono dotknięte poważnymi wadami prawnymi. Ewentualne cofnięcie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu nie może być swobodne, może mieć miejsce tylko w sytuacjach szczególnych i tylko przed podjęciem przez organ stanowiący uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu.

Rada Powiatu, głosując nad wnioskiem o zmianę porządku obrad poprzez wykreślenie z tego porządku punktu dotyczącego odwołania Starosty S., stwierdziła, że nie zaszły żadne szczególne okoliczności uzasadniające cofnięcie wniosku o odwołanie Starosty S., a z pewnością wniosek ten nie był dotknięty żadnymi wadami prawnymi, tym bardziej wadami poważnymi.

Zgodnie z przepisem art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania. Przepis ten wprowadza system ochrony starosty, a tym samym i całego zarządu, przed zbyt częstym składaniem wniosków w sprawie odwołania zarządu i przed zbyt częstym zakłócaniem ich pracy. Oczywistym jest, że złożenie wniosku o odwołanie starosty wprowadza pewnego rodzaju destabilizację. Ponadto zarówno starosta, jak i zarząd tracą na pewien moment zaufanie. Cofnięcie więc wniosku o odwołanie starosty tuż przed samym rozpoczęciem sesji, na której ma się odbyć głosowanie w sprawie odwołania starosty, prowadzi do obejścia przepisu prawa, który daje ochronę staroście, całemu zarządowi, stanowiąc, że jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek w tej sprawie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania w tej sprawie. Takie cofnięcie powoduje, że ustawowy przepis regulujący sześciomiesięczną ochronę przed zbyt częstym składaniem wniosków o odwołanie starosty staje się martwy. W przeciwnym razie, gdyby uznać, że radni wnioskujący o odwołanie Starosty mogą cofnąć ten wniosek w każdym czasie, mogłoby dojść do permanentnego, nieustannego zakłócania pracy starosty i zarządu, a tym samym działalności całego powiatu poprzez nieustanne składanie takich wniosków. Dlatego, jeżeli w ogóle przyjąć, że radni wnioskujący o odwołanie starosty mogą w ogóle cofnąć ten wniosek, to na pewno nie tuż przed samą sesją, na której ma się odbyć głosowanie w sprawie odwołania starosty. Jeżeli już, to przed rozpoczęciem procedury dotyczącej odwołania starosty. Cofnięcie oświadczenia woli radnych nie może być bowiem swobodne.

Odrębnym zagadnieniem jest to, czy na piśmie cofającym wniosek o odwołanie Starosty wystarczą cztery (na pięciu radnych wnioskodawców) podpisy radnych – wnioskodawców, czy też takie pismo muszą podpisać wszyscy radni, którzy podpisali się pod wnioskiem o odwołanie starosty. Jak bowiem wynika z protokołu Nr [...] z posiedzenia Komisji Sfery Społecznej Rady Powiatu S. w dniu 2 lipca 2012 r., wniosek o odwołanie Starosty S. został podpisany przez pięciu radnych, natomiast Przewodnicząca Rady Powiatu S. otrzymała w dniu 2 lipca 2012 r. o godz. 13.00 (na godzinę przed rozpoczęciem sesji) pismo cofające przedmiotowy wniosek, podpisane przez czterech radnych. Dopiero przed samym rozpoczęciem sesji, piąty radny złożył swój podpis pod tym pismem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Powiatu S. uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

Jak podkreślił Sąd, istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do tego, czy wniosek radnych o odwołanie starosty, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest czynnością wywierającą skutki materialnoprawne, czy też jedynie skutki w sferze formalnoprawnej. Analiza przywołanych przepisów ustawy wskazuje, że wniosek ten jedynie wszczyna procedurę odwołania starosty, stanowi niezbędny warunek jej zainicjowania. Z samym zgłoszeniem tego wniosku ustawa nie wiąże jakiegokolwiek skutku w sferze prawa materialnego. Skutek o charakterze materialnoprawnym (tj. odwołanie starosty z pełnionej funkcji) lub choćby niemożność zgłoszenia kolejnego wniosku w tym przedmiocie przez kolejnych sześć miesięcy, są bowiem związane dopiero z przeprowadzeniem głosowania przez radę powiatu nad wnioskiem. Wobec powyższego wniosek o odwołanie starosty, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jako czynność wyłącznie formalna, procesowa może zostać cofnięty do chwili otwarcia sesji rady. Sąd podzielił przy tym wyrażone w tym względzie w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, iż wnioskodawcom przysługuje możliwość powzięcia wolnej, swobodnej decyzji co do tego, czy wniosek popierają, czy też nie. Cofnięcie wniosku oznaczało, że jego rozstrzyganie, tzn. głosowanie nad odwołaniem starosty było bezprzedmiotowe. Nie było zatem podstawy do przeprowadzenia procedury, o której mowa w art. 31 ww. ustawy. W konsekwencji, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu S. z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie nieodwołania Starosty Powiatu S. należało uznać za zgodne z prawem.

Sąd uznał również, że brak było podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze argumentu, w myśl którego cofnięcie wniosku o odwołanie starosty należało zakwalifikować jako wniosek o zmianę porządku obrad. Przed rozpoczęciem sesji Rady Powiatu S. odpadła bowiem podstawa warunkująca umieszczenie przedmiotowego punktu (tj. głosowania nad wnioskiem o odwołanie starosty) w porządku obrad rady. Wniosek ten powinien zatem zostać zdjęty przez Przewodniczącą Rady z porządku obrad jeszcze przed rozpoczęciem sesji. Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji, wspartej orzecznictwem sądowym, iż rada powiatu może wprowadzać zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, zaś nieuzyskanie wymaganej większości głosów dla proponowanej zmiany porządku skutkuje koniecznością debaty nad sprawami ujętymi w porządku obrad, Sąd podkreślił, że nawet w powołanym przez stronę skarżącą na poparcie tego argumentu wyroku NSA z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 448/08 stwierdzono, iż ustawodawca wprowadzając możliwość zmiany porządku obrad już w trakcie sesji obwarował ją wymogiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Tymczasem w niniejszej sprawie przesłanka rozpoczęcia procedury z art. 31 ustawy o samorządzie powiatowym odpadła jeszcze przed rozpoczęciem sesji. Brak było zatem podstaw do wprowadzania omawianego zagadnienia pod obrady organu stanowiącego powiatu.

Odnosząc się natomiast do argumentacji dotyczącej możliwości cofnięcia oświadczenia woli radnego przede wszystkim z uwagi na istnienie poważnych wad prawnych takiego oświadczenia, należy zwrócić uwagę, że stosunek prawny powstały na skutek wyborów, a istniejący między radnym a jednostką samorządu terytorialnego ma charakter publicznoprawny, jednak nie jest to stosunek administracyjnoprawny w ścisłym tego słowa znaczeniu, oparty na "nierównym" statusie jego stron. Ta specyfika sprawowania mandatu pozwala stwierdzić, że do wykonywania mandatu nie można w drodze prostej analogii stosować przepisów innych gałęzi prawa, w tym przepisów Kodeksu cywilnego, czy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia, interpretacji, czy określenia skutków prawnych czynności i działań podejmowanych przez osobę wykonującą mandat radnego.

Upatrując podobieństwo do rozpatrywanego zagadnienia Sąd przywołał treść przepisów uchwały z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Monitor Polski z 2012 r., poz. 32), dotyczących uchwalania wotum nieufności Radzie Ministrów. Stosownie zatem do art. 115 ust. 1 Regulaminu wniosek o wyrażenie wotum nieufności Radzie Ministrów składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu. Po złożeniu zaś wniosku podpisy posłów popierających wniosek nie mogą być wycofane, a także nie mogą być pod nim składane dalsze podpisy. W Regulaminie Sejmu znajduje się zatem zapis wyraźnie i jednoznacznie wykluczający możliwość cofnięcia wniosku o wyrażenie wotum nieufności Radzie Ministrów. Tymczasem zarówno w ustawie o samorządzie powiatowym jak i w Statucie Powiatu S., przyjętym uchwałą Rady Powiatu S. z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] na podstawie art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym, zapisu takiego nie ma. Oznacza to, że brak jest przeszkody prawnej (czy to ustawowej, czy to wynikającej z aktu prawa miejscowego, regulującego organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów powiatu) do cofnięcia wniosku o odwołanie starosty.

Jak wskazał Sąd, głosowanie nad odwołaniem starosty pomimo braku wniosku ustawowej liczby radnych stanowiło podstawowe naruszenie prawa, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały. Następnie Sąd wskazał, że kolejnym uchybieniem jakim dotknięta była uchwała, jednakże nie mającym istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego, a co za tym idzie na treść orzeczenia Sądu, było naruszenie § 141 w związku z § 120 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), polegające na nienadaniu uchwale w sprawie nieodwołania Starosty Powiatu S. formy dokumentu odrębnego od protokołu. Nakaz taki nie wynika wprawdzie bezpośrednio z treści § 120 Zasad techniki prawodawczej, jednakże elementy wymienione w ust. 1 tego paragrafu (oznaczenie rodzaju aktu, nazwę organu wydającego rozporządzenie, datę oraz określenie przedmiotu) można zamieścić jedynie w akcie prawnym stanowiącym odrębny dokument.

Pomijając już opisany wyżej brak Sąd stwierdził, że skoro Rada Powiatu S. zdecydowała o poddaniu wniosku pod głosowanie, to powinna podjętej w tym przedmiocie uchwale nadać formę dokumentu odrębnego od protokołu sesji, a następnie Starosta winien je przesłać Wojewodzie Lubuskiemu jako organowi nadzoru w trybie art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zawarte w protokole sesji stwierdzenie, iż wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu Rady Powiatu S. oznacza bowiem w istocie, iż organ ten podjął uchwałę o nieodwołaniu Starosty Powiatu S.

W odniesieniu do dwóch pozostałych uchwał objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, tj. w sprawie odmowy zmiany porządku obrad sesji Rady Powiatu S. oraz w sprawie wyboru komisji skrutacyjnej, to – jak zaznaczył Sąd - należy je zakwalifikować jako rozstrzygnięcia o charakterze proceduralnym, o których mowa w § 17 ust. 2 Statutu Powiatu S. (uchwalonego na podstawie art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym), które są jedynie odnotowywane w protokole sesji, bez nadawania im numeracji. Uchwały te stanowiły rozstrzygnięcia incydentalne, wpadkowe, nie zachodziła zatem bezwzględna konieczność stwierdzania ich nieważności przez organ nadzoru. Uchwały te jako akty incydentalne nie wywarły samodzielnie żadnych skutków prawnych, co więcej – Starosta nie miał obowiązku przedkładania ich Wojewodzie celem oceny zgodności z prawem. Jednak z uwagi na to, że wyeliminowanie ich przez Wojewodę Lubuskiego z obrotu prawnego nie miało żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a co za tym idzie na wynik niniejszej sprawy, Sąd nie znalazł jakichkolwiek przesłanek przemawiających za koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika bowiem, że głosowanie nad odwołaniem Starosty S. w ogóle nie powinno się odbyć na sesji Rady Powiatu S. w dniu 2 lipca 2012 r., zaś ewentualne pozostawienie w obrocie prawnym lub eliminacja z niego dwóch pierwszych incydentalnych uchwał oceny tej – zdaniem Sądu - w jakimkolwiek stopniu nie zmieniają.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat S., reprezentowany przez radcę prawnego, podnosząc następujące zarzuty:

1. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym polegające na niezastosowaniu tego przepisu w przedmiotowym stanie faktycznym i przyjęciu, że można zmienić ustalony przez Przewodniczącą Rady Powiatu dołączony do zawiadomienia o zwołaniu sesji porządek obrad, nie uzyskawszy bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady,

2. niewłaściwe zastosowanie przepisów § 8 ust. 1, § 8a ust. 6 i § 10 Statutu Powiatu S., stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia statutu Powiatu S. (Dz.Urz. Województwa Lubuskiego [...].) polegające na niezastosowaniu tych przepisów w przedmiotowym stanie faktycznym i przyjęciu, że Przewodnicząca Rady może sama zmienić porządek obrad, nie poddając zmiany tego porządku pod głosowanie rady powiatu, mimo uprzedniego doręczenia radnym porządku obrad rady i zawiadomienie obywateli o tym porządku obrad na tablicach ogłoszeń, stronie internetowej i w lokalnej prasie,

3. błędną wykładnię art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że wniosek o odwołanie starosty można cofnąć po rozpoczęciu procedury związanej z odwołaniem starosty, a w szczególności po zwołaniu sesji, na której ma się odbyć głosowanie wniosku o odwołanie starosty,

4. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym polegające na niezastosowaniu przedmiotowego przepisu i przyjęciu, że wniosek o odwołanie starosty można cofnąć tuż przed rozpoczęciem sesji, na której ma się odbyć głosowanie w sprawie odwołania Starosty, co prowadzi do obejścia ww. przepisu dającego staroście i zarządowi powiatu sześciomiesięczną ochronę przed zbyt częstym składaniem takich wniosków,

5. niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 115 ust. 1 uchwały z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej polegające na zastosowaniu w przedmiotowym stanie faktycznym tego przepisu mimo braku przesłanek do zastosowania w niniejszym stanie faktycznym analogii i przyjęciu, że skoro art. 115 ust. 1 ww. Regulaminu zawiera w swojej treści postanowienia zakazujące posłom, którzy podpisali wniosek o wyrażenie wotum nieufności Radzie Ministrów, wycofanie swoich podpisów, a także składanie dalszych podpisów pod wnioskiem, a w ustawie o samorządzie powiatowym, jak i w Statucie Powiatu S. takiego zapisu nie ma, to brak jest przeszkody prawnej do cofnięcia wniosku o odwołanie starosty,

6. niewłaściwe zastosowanie § 141 w zw. z § 120 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ich zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, mimo że Rada Powiatu S. nie podjęła uchwały w sprawie odwołania starosty.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, a tym samym zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim za słuszny należy uznać zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W myśl art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielanie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu rady. Z kolei przepis ust. 3 tegoż artykułu stanowi, że odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Głosowanie w sprawie odwołania rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku oraz in fine, jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania. Powołane przepisy muszą być interpretowane łącznie, we wzajemnym powiązaniu. Ratio legis przytoczonego przepisu jest dążenie, poprzez sformalizowanie procedury odwołania starosty, do zapobiegania nieuzasadnionym, pochopnym wnioskom o odwołanie starosty, destabilizującym pracę organu wykonawczego – zarządu powiatu. Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy m.in. kwestii, nieuregulowanej wprost w powołanych przepisach - możliwości wycofania przez radnych przed zwołaną już sesją, której porządek obrad przewiduje głosowanie nad wnioskiem o odwołanie starosty, złożonego uprzednio wniosku. W świetle systemowej wykładni nie można podzielić interpretacji dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Więzi istniejące w ramach i pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego mają charakter publiczno-prawny. Ten publicznoprawny charakter powiązań w systemie władzy lokalnej wynika nie tylko z charakteru regulacji prawnych będących ich podstawą, ale także, a może nawet przede wszystkim, z publicznego charakteru władzy publicznej, wykonującej zadania publiczne. Zadania te muszą być wykonywane zgodnie z prawem, sprawnie i efektywnie. Składanie a następnie wycofywanie wniosku o odwołanie starosty w wyniku oceny, że wniosek ten nie ma szans w głosowaniu na zwołanej w tym celu sesji w oczywisty sposób ma na celu obejście zasady określonej w art. 31 ust. 3 in fine. Publicznoprawny charakter władzy samorządowej i realizowanych przez nią zadań rzutuje na ocenę charakteru wniosku o odwołanie starosty. Podpisanie wniosku jest oświadczeniem woli radnego, rodzącym skutki publicznoprawne. Status radnego, którego – poprzez mandat – wiążą z jednostką samorządu terytorialnego więzi publicznoprawne, wymaga odpowiedzialności i podejmowania działań, wywołujących skutki publicznoprawne, z pełną świadomością tych skutków. Uwzględnienie (lub nieuwzględnienie) takiego wniosku w głosowaniu rodzi określone konsekwencje publicznoprawne (nie cywilnoprawne) – odwołanie starosty (a co za tym idzie zarządu powiatu) lub - w razie nieuwzględnienia wniosku w głosowaniu – zakaz ponawiania wniosku przed upływem 6 miesięcy od poprzedniego głosowania. Tym samym do wniosku o odwołanie starosty złożonego przez uprawnioną do tego grupę radnych nie można stosować reguł wynikających z prawa cywilnego w zakresie oświadczeń woli ani też konstruować zasady swobody składania wniosku i wycofywania go w dowolnym momencie, bez ograniczeń i konsekwencji prawnych a tylko wskutek oceny, że nie ma on szans na wywołanie oczekiwanego rezultatu – odwołania starosty.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do możliwości cofania oświadczeń o zrzeczeniu się mandatu radnego (również prawnie nieuregulowanej) zdecydowanie przeważa stanowisko, że można cofnąć takie oświadczenie jedynie wyjątkowo, w szczególnych okolicznościach (m.in. wyrok NSA z 8 maja 2012 r., II OSK 401/12; wyrok NSA z 21 maja 2013 r., II OSK 880/13). Braku regulacji w zakresie możliwości cofania przez radnych oświadczeń woli (w tym przypadku wniosku o odwołanie starosty) nie można traktować jako luki prawnej, wydaje się on raczej wynikiem wielu uwarunkowań, w tym aksjologicznych, oraz wspomnianą już potrzebą (której wyrazem są przepisy art. 31 u.s.p.) zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organu kolegialnego – zarządu powiatu.

Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I Instancji, iż brak w ustawie o samorządzie powiatowym regulacji prawnej wprost odnoszącej się do kwestii wycofania wniosku o odwołanie starosty prowadzić musi - w sytuacji gdy Regulamin Sejmu wprowadza zakaz wycofania przez posłów wniosku o wyrażenie wotum nieufności Radzie Ministrów - do uznania swobody w wycofywaniu przez radnych w dowolnym momencie wniosku o odwołanie starosty. Przeciwnie, ta regulacja stanowi wyraźną wskazówkę interpretacyjną przy ocenie charakteru i konsekwencji prawnych wniosku radnych o odwołanie starosty. W rozważanej sytuacji, z regulacji zawartej w Regulaminie Sejmu, nie można wyprowadzać tezy, iż wniosek o odwołanie starosty stanowi wyłącznie czynność formalną, procesową, która może być w dowolnym czasie cofnięta. Niezasadne jest zatem stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na gruncie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym brak jest przeszkód prawnych do cofnięcia wniosku o odwołanie starosty. Ustawowe wymogi dotyczące wniosku o odwołanie starosty (określenie minimalnej liczby radnych, którzy mogą wystąpić z takim wnioskiem, wymóg pisemności i uzasadnienia, wymóg zaopiniowania przez komisję rewizyjną, zakaz przeprowadzania głosowania nad wnioskiem wcześniej niż po upływie miesiąca od złożenia wniosku) w pełni potwierdzają publicznoprawny charakter wniosku. Potwierdzają także znaczenie jakie przypisuje mu ustawodawca i wynikające z niego ograniczenia w postaci zakazu ponawiania wniosku o odwołanie starosty wcześniej niż po upływie 6 miesięcy. Przedstawiona interpretacja prowadzi w konsekwencji do uznania, że głosowanie nad wnioskiem o odwołanie starosty miało podstawy prawne, a jego negatywny wynik sprawia, że kolejny wniosek może być złożony dopiero po upływie 6 miesięcy. Nieuzasadnione i naruszające prawo było zatem stanowisko, że wycofanie wniosku o odwołanie starosty prowadziło do bezprzedmiotowości głosowania w tej sprawie.

Uzasadniony jest również zarzut naruszenia prawa poprzez przyjęcie, że ustalony przez przewodniczącego rady powiatu porządek obrad, przesłany radnym wraz z projektami uchwał, może być przezeń dowolnie zmieniany przed sesją.

Z przepisu art. 15 ust.1 i 2 u.s.p. wyraźnie wynika, że do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad i że to rada może wprowadzić zmiany w tym porządku i to kwalifikowaną (bezwzględną) większością głosów. Przewodniczący rady powiatu ma kompetencje do zwoływania sesji i ustalania porządku obrad, ale z chwilą gdy zawiadomienie o sesji wraz z porządkiem obrad zostanie przesłane radnym zmiana tego porządku wymaga zgody radnych poprzez głosowanie na sesji.

Ma również rację skarżący podnosząc, że negatywny wynik głosowania nad wnioskiem w sprawie odwołania starosty nie wiąże się z podjęciem "uchwały w sprawie nieodwołania starosty" mającej postać dokumentu odrębnego od protokołu sesji, co potwierdza także § 17 ust. 2 Statutu Powiatu S. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że nakaz podjęcia formalnej uchwały w przedmiocie nieodwołania starosty nie wynika bezpośrednio z treści § 120 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), ale wyprowadzony wniosek nie może być uznany za uzasadniony, nie uwzględnia on także okoliczności, że postanowienia powołanego rozporządzenia nie mogą być uznane za bezpośredni i jedyny wzorzec przy ocenie legalności działalności uchwałodawczej jednostek samorządu terytorialnego. Negatywny bądź remisowy wynik głosowania oznacza, że uchwała nie została podjęta, a w tej sytuacji zarzut niedochowania wymogów rozporządzenia jest niezasadny.

W konsekwencji powyższego uchwały w sprawie powołania komisji skrutacyjnej i odmowy zmiany porządku obrad nie naruszały prawa, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego podzielając wadliwe stanowisko Wojewody Lubuskiego zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok. Rozpoznając zaś skargę Naczelny Sąd Administracyjny uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.