Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi L. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej L. A. kwotę 1017 zł /słownie: tysiąc siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi L.A. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej wydana w następującym stanie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki domku letniskowego o konstrukcji drewnianej przykrytego dachem jednospadowym pokrytym papą asfaltową i wymiarach zewnętrznych 4,45m x 4,00m posadowionego na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły pełnej zwykłej, stanowiącego własność L.A., usytuowanego na działce nr 296 w miejscowości P. (obr. ewid. P.), będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym przez A S.A., Oddział [...] w S. Decyzja ta została decyzją WINB z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] uchylona w całości, a postępowanie organu I instancji umorzone w całości. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 322/13 oddalił skargę A S.A. w [...] na ww. decyzję, ale wyrok ten oraz decyzje WINB z dnia [...] lutego 2013 r. i decyzja PINB z dnia [...] listopada 2012 r. zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2796/13.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [....], uchwalonego uchwałą Rady tej Gminy z dnia [...] października 2002r., wykluczała przyjęcie, że obiekt położony jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę o funkcji rekreacyjnej. Wprawdzie na terenie lokalizacji obiektu w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 35ZN.UT przeznaczonym zgodnie z § 5 pkt 32 planu do utrzymania w stanie naturalnym, jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami dopuszczono też "lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów", to jednak nie można było przyjąć, że przedmiotowy budynek służący do celów rekreacyjnych należy do jednej z kategorii obiektów wymienionych w tym przepisie".

Rozpatrując sprawę ponownie PINB decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Powyższa decyzja PINB została decyzją WINB z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] uchylona w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku letniskowego (jak wyżej) stwierdziwszy, że na podstawie analizy obowiązujących od 1985 r. planów zagospodarowania przestrzennego nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy budynek znajdował się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę lub innego rodzaju zabudowę, co uzasadniałoby wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 z 1974 r. poz. 229 ze zm., dalej "P.b. z 1974 r."). Zdaniem PINB przedmiotowy budynek położony jest w MPZP zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1988 r. w terenie o oznaczonym symbolem 60UT, który zgodnie z wypisem z w/w planu jest to teren istniejącego ośrodka campingowego, adaptacja na perspektywę. Ocena stanu technicznego obiektu wykazał, iż domek letniskowy nadaje się do dalszego użytkowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A Spółka Akcyjna z/s w [...] zarzucając błędną analizę przeznaczenia terenu, na którym znajduje się budynek w planach zagospodarowania terenu obowiązujących od daty jego budowy w kontekście przesłanek jego rozbiórki. W ocenie skarżącej przedmiotowy budynek położony jest na terenach nie przeznaczonych pod zabudowę tego typu obiektami, w związku z czym jego lokalizacja narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Opisaną na wstępie decyzją WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity: (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a." ) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał L. A. rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Organ odwoławczy przytoczył kompletne, w jego ocenie ustalenia organu I instancji, z których wynikało, że usytuowany na działce nr 296/2 w P., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez A Spółka Akcyjną Oddział [...] w S., [...] S. budynek parterowy o konstrukcji drewnianej, zadaszony, posadowiony na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły pełnej zwykłej o wymiarach zewnętrznych 4,45m x 4,00m z tarasem w obrysie o wymiarach zewnętrznych 1,45m x 2,50m pozostaje w chwili obecnej w posiadaniu i zarządzie L.A. i wykorzystywany jest jako domek letniskowy. Przedmiotowy budynek został wybudowany przez Zrzeszenie Państwowych Ośrodków Maszynowych w [....] w latach 70-tych ubiegłego wieku. Skutki wybudowania go bez pozwolenia na budowę w myśl art. 103 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. winny być oceniane przez pryzmat art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. Przepis ten stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z kolei z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazu przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy.

Z akt sprawy wynika, że w dacie powstania budynku do roku 1985 r. nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, a w kolejnych planach obowiązujących od 7 sierpnia 1985 r. do 21 marca 1988 r., od 22 marca 1988 r. do 28 grudnia 1994 r. i od 29 grudnia 1994 r. do 17 grudnia 2002 r. działka nr 296/2 znajdowała się na terenach przeznaczonych pod innego rodzaju zabudowę. W obecnie obowiązującym (od 18 grudnia 2002 r.) Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "[....]" w Gminie [...] teren, na którym usytuowany jest budynek oznaczony na rysunku planu symbolem – 35 ZN, UT przeznaczony jest do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami, przy czym dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Zapisy planu nie mogą być w świetle powołanego wyżej wyroku NSA sygn. akt II OSK 2796/13 podstawą do legalizacji spornego budynku. WINB stwierdził, że PINB dokonał błędnej wykładni przepisów MPZP zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 3 marca 1988 r. Otóż przedmiotowy obiekt jest użytkowany przez L.A. jako letniskowy w okresie letnim do celów rekreacyjnych. Natomiast teren oznaczony symbolem 60UT w/w Planu przewidywał istnienie ośrodka campingowego z adaptacją w perspektywie, co nie jest zgodne z rekreacyjnym przeznaczeniem przedmiotowego budynku. Ponadto, z zapisów postanowień zaktualizowanego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] wynika, iż plan ten dopuszczał zabudowę domkami letniskowymi lecz dla terenu o symbolu 53 UT. Zatem w okresie od 29 grudnia 1994 r. do 17 grudnia 2002 r, według WINB, przedmiotowy budynek znajdował się w terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Biorąc powyższe pod uwagę w rozstrzyganym przypadku bezsporne jest, że teren, na którym posadowiono przedmiotowy budynek użytkowany jako letniskowy w okresie letnim do celów rekreacyjnych, nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę takiego rodzaju. Dlatego zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. uzasadniające nakazanie jego rozbiórki. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że wprawdzie L.A. nie jest właścicielem przedmiotowego budynku zgodnie z ogólną zasadą superficies solo cedit, ale właściciel działki nie sprzeciwia się rozbiórce przedmiotowego obiektu. Fakt samoistnego posiadania tego obiektu czyni z L.A. zarządcę, do którego może być skierowany obowiązek rozbiórki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżając w całości decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., L.A. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie jako podstawy prawnej decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję PINB, a jednocześnie orzekającej, co do istoty sprawy podczas, gdy w przypadku umorzenia postępowania przez organ I instancji uchylenie decyzji i orzeczenie jednocześnie co do istoty sprawy stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia przez organ II instancji skutkowało zmianą materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a tym samym przedmiotowej tożsamości sprawy. Takie stanowisko wyrażono w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 roku, sygn. akt II SA/Rz 353/13, wyroku NSA z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3051/13, wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 904/10, LEX nr 1081076. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (art. 78 Konstytucji RP) i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

WINB mógł co najwyżej uchylić decyzję PINB i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Rozpoznając odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, powinien jedynie zbadać czy były podstawy prawne do wydania decyzji umarzającej, nie powinien zaś rozstrzygać sprawy w zakresie istnienia podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki wyręczając w tym zakresie organ I instancji.

Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, dlatego została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu były w niniejszej sprawie decyzje Organów nadzoru budowlanego dotyczące sprawy samowolnej budowy budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej, usytuowanego w miejscowości P., na działce o nr 296/2. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A Spółka Akcyjna, Oddział [...] w S. Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie, zaś WINB w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Spółkę A S.A. w [...], uchylił tą decyzję PINB i jednocześnie nakazał zarządcy budowli – L.A. - rozbiórkę nielegalnie wzniesionego budynku letniskowego.

Zarzuty skargi podnoszące naruszenie przez Organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania okazały się zasadne, co musiało spowodować uchylenie decyzji WINB. Należy przyznać stronie rację, iż w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie zakończył postępowania decyzją o charakterze merytorycznym, a taką nie jest decyzja o umorzeniu postępowania, to organ drugiej instancji nie może wówczas wydać decyzji reformatoryjnej, opartej o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja o skutkach reformatoryjnych powoduje zmianę materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w konsekwencji modyfikując przedmiotową tożsamość sprawy. Orzeczenia WINB o nakazie rozbiórki obiektu nie uzasadnia to, że umorzenie postępowania przed PINB, było skutkiem uznania braku podstaw do wydania decyzji o rozbiórce z art. 37 P.b. z 1974 r. Kluczowe jest bowiem to, że PINB wydał rozstrzygnięcie, które nie rozstrzygało sprawy administracyjnej co do istoty, gdyż zostało oparte o art. 105 § 1 K.p.a. Podniesiona przez stronę kwestia stosowania przepisów proceduralnych przed organem drugiej instancji, została już przesądzona w orzecznictwie NSA, czego dowodem jest w szczególności wyrok tego Sądu z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. II 801/12, CBOSA, gdzie stwierdza się jednoznacznie : Jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości, organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z tej przyczyny, należało przyjąć za stroną skarżącą, iż WINB wydając zaskarżoną do WSA decyzję dopuścił się naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w sposób, który miał wpływ na ustalony wynik postępowania. Podane przez Organ odwoławczy przyczyny zreformowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, mogły bowiem doprowadzić jedynie do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a., tj. do wydania decyzji kasacyjnej.

Jednocześnie nie można odmówić racji stanowisku WINB, iż umorzenie postępowania przez PINB nastąpiło przedwcześnie. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że ze względu na datę powstania przedmiotowego obiektu, dla ustalenia możliwości jego zalegalizowania, konieczne było przeanalizowanie przez organy nadzoru budowlanego, w kontekście przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., czy jego budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania przez organy administracji. Jednocześnie w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należało uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (vide uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, LEX, CBOSA). NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2796/13, CBOSA, związał orzekające w niniejszej sprawie organy oraz sąd administracyjny, stanowiskiem, iż MPZP [...] w Gminie [....] z [...] października 2002 r. wyklucza przyjęcie położenia obiektu skarżącej na terenie przeznaczonym pod zabudowę o funkcji rekreacyjnej. Pomimo, że cały obszar planu obejmujący wyspę z otoczeniem wodnym stanowi ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjnych, to na jego terenie lokalizacja zabudowy o funkcji rekreacyjnej została bardzo precyzyjnie określona. PINB kierując się tą oceną NSA, uznał że obiekt według zapisów MPZP zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1988 r., położony jest w terenie o symbolu 60UT. Dla tego terenu przewidziano istnienie : ośrodka campingowego, adaptacja na perspektywę. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji nie wykazał jednak, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 37 P.b. z 1974 r., że obiekt o funkcji letniskowej odpowiada takiemu rodzajowi zabudowy jak zabudowa campingowa. Uzasadnienie decyzji PINB pomija tą kwestie zupełnym milczeniem, pomimo że miała ona istotne znaczenie dla sposobu zakończenia sprawy. Należy przypomnieć, że w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., jedynie zgodność nielegalnie wzniesionej zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej. Na tym aspekcie sprawy należało się zdecydowanie bardziej skoncentrować, tym bardziej, że jak słusznie podnosi WINB, teren campingu to obszar o przeznaczeniu turystycznym, tj. do obsługi turystów, nie zaś o przeznaczeniu rekreacyjnym, przypisanym domkom letniskowym. Należało też zwrócić uwagę na to, że w/w MPZP przewidywał istnienie ośrodka campingowego z adaptacją, co oznaczało, że zawężał on dopuszczalną zabudowę do takiej, która stanowiła część zorganizowanej całości jaką jest ośrodek campingowy. Natomiast zabudowa domkami letniskowymi była w powołanym wyżej MPZP dopuszczalna, tyle że dla innego terenu niż oznaczony symbolem 60UT. Z uwagi na brak przekonującego wyjaśnienia przyczyn, dla których PINB uznał zgodność zabudowy dla celów rekreacyjnych z ośrodkiem campingowym z możliwością adaptacji, jego decyzję o umorzeniu postępowania należało uznać za przedwczesną, gdyż naruszającą w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy przepisy o postępowaniu administracyjnym w postaci art. 7, 77, 80, 105 § 1 K.p.a. Z tej przyczyny uchyleniu na podstawie art. 134 § 1, art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., musiała podlegała także decyzja PINB.

W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Organy obowiązane będą uwzględnić w swych działaniach orzeczniczych ocenę uchylonych decyzji oraz dokonaną przez WSA wykładnię przepisów prawa. Za konieczne dla ostatecznego zakończenia sprawy, należy uznać wyjaśnienie zgodności wniesionej zabudowy z przeznaczeniem terenu oznaczonym w MPZP z [....] marca 1988 r. symbolem 60 UT. Umożliwi to udzielenie odpowiedzi na pytanie czy przedmiotowy obiekt znajdował się w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w terenie przeznaczonym dla obiektów letniskowych o funkcji rekreacyjnej.

O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.