Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant sek. sąd Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność następujących postanowień części tekstowej zaskarżonej uchwały: a) § 16 pkt 1 lit. b w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach uzgodnionych z ich zarządcą"; b) § 21 pkt 1; c) § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g; d) § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.

1. Wojewoda [...] (dalej: "skarżący", "Wojewoda") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej: "Rada") z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru [...](dalej: "MPZP").

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871, dalej: "nowela z 2010 r."), w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez ustalenia zawarte w: § 2 pkt 6, pkt 8, pkt 11 i pkt 15, § 9 pkt 2 MPZP;

2) art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie o planie"), w związku z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: "r.w.t."), poprzez ustalenia zawarte w: § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d, e, § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b, e, § 46 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b, e, § 54 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 109 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 112 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c MPZP, w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu;

3) art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia o planie, poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy:

a) rysunkiem MPZP a ustaleniami § 91 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a, w zw. z: § 91 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, d, e, f, g, h, i, j oraz § 2 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit. a MPZP, w zakresie możliwości realizacji rozbudowy budynku kościoła, plebanii i dzwonnicy na terenie oznaczonym symbolem [...];

b) rysunkiem MPZP a ustaleniami § 57 ust. 2 pkt 1 lit. b, c i d MPZP, w zakresie możliwości inwestycyjnych na terenie oznaczonym symbolem [...];

c) rysunkiem MPZP a ustaleniami § 111 ust. 2 pkt 2 lit. c MPZP, w zw. z § 111 ust. 2 pkt 1 lit. i oraz § 2 pkt 5 MPZP, w zakresie zakazu lokalizowania zabudowy na terenie oznaczonym symbolem [...], w zasięgu strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV;

d) rysunkiem MPZP a ustaleniami:

- § 56 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. c, ust. 4 pkt 2 lit. a, b MPZP, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...];

- § 83 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. i, ust. 4 pkt 2 lit. a MPZP, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...];

- § 115 ust. 1 pkt 2 lit. b, ust. 2 pkt 1 lit. j, ust. 4 pkt 2 lit. a, b MPZP, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...];

- § 123 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. h, ust. 4 pkt 2 lit. a MPZP, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...],

w zakresie lokalizacji kubaturowych parkingów podziemnych;

e) rysunkiem MPZP a ustaleniami § 25 ust. 2 pkt 2 lit. i MPZP, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...], w zakresie lokalizacji okazjonalnych parkingów na potrzeby obsługi imprez masowych;

f) ustaleniami dotyczącymi lokalizacji parkingów podziemnych a ustaleniami dotyczącymi nieprzekraczalnych linii zabudowy;

4) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia o planie, poprzez:

a) brak określenia w jednoznaczny sposób na rysunku MPZP linii zabudowy na terenach przeznaczonych w MPZP pod zabudowę, oznaczonych symbolami: [...];

b) brak określenia linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: [...];

5) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia o planie, poprzez:

a) brak określenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami: [...];

b) brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: [...];

6) art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i pkt 8 rozporządzenia o planie, poprzez ustalenia zawarte w:

a) § 11 pkt 1, 2, 3, 4 i 5, § 24 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 29 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 30 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 32 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 33 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 37 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 40 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 42 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 43 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 46 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 47 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 49 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 52 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 54 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 55 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 56 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 65 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 66 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 67 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 68 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 70 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 71 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 72 ust. 2 pkt. 1 lit. a, b, § 73 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 75 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 76 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 77 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 81 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 83 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 86 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 90 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 91 ust. 2 pkt 1 lit. d, § 92 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 96 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 97 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 98 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 99 ust. 2 pkt 1 lit. e, § 100 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 101 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 102 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 109 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 111 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 112 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 113 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 114 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 115 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 116 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 117 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 119 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 123 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 125 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 126 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 126 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 132 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 134 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 136 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 137 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 138 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 139 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 142 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 143 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 151 ust. 2 pkt 1 lit. b, c MPZP w związku z brakiem podstaw do określania parametrów działek budowlanych w ramach ustaleń dotyczących warunków zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

b) § 74 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 91 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 95 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 99 ust. 2 pkt 1 lit. d, § 109 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 114 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 150 ust. 2 pkt 1 lit. a MPZP, w związku z brakiem podstaw do formułowania ustaleń, że cały teren stanowi jedną działkę budowlaną;

c) brakiem ustalenia szerokości frontu działki, w odniesieniu do terenu [...];

d) brakiem ustalenia zasad scalania i podziału nieruchomości, za wyjątkiem określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, w odniesieniu do terenów: [...];

7) art. 15 u.p.z.p., § 4 pkt 9 rozporządzenia o planie oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w: § 10 pkt 2 i pkt 7, § 13 ust. 2, ust. 3, § 18 ust. 2 pkt 1, § 21 pkt 1 i pkt 2, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i, § 84 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 152 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 153 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 154 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 155 ust. 2 pkt lit. b, § 156 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 157 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 158 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 159 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 160 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 161 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 162 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 163 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 164 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 165 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 166 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 167 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, wykraczające poza zakres ustaleń planu miejscowego,

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń:

- § 2 pkt 6 MPZP;

- § 2 pkt 8 MPZP;

- § 2 pkt 11 MPZP;

- § 2 pkt 15 MPZP;

- § 9 pkt 2 MPZP, w zakresie sformułowania: "(...), przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind";

- § 10 pkt 2 MPZP;

- § 10 pkt 7 MPZP;

- § 11 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 MPZP, w zakresie, w jakim nie dotyczy procedury scalania i podziału nieruchomości;

- § 13 ust. 2 MPZP;

- § 18 ust. 2 pkt 1 MPZP, w zakresie sformułowania: "(...) w sposób i na warunkach uzgodnionych z zarządcami sieci",

- § 21 pkt 2 MPZP;

- § 29 ust. 2 pkt 1 lit. a, b MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 32 ust. 2 pkt 1 lit. b, c MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 37 ust. 2 pkt 1 lit. b, c MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 42 ust. 2 pkt 1 lit. a, b MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 47 ust. 2 pkt 1 lit. b, c MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 52 ust. 2 pkt 1 lit. b, c MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 55 ust. 2 pkt 1 lit. a, b MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 65 ust. 2 pkt 1 lit. c, d MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 66 ust. 2 pkt 1 lit. a, b MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 68 ust. 2 pkt 1 lit. c, d MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 70 ust. 2 pkt 1 lit. c, d MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 71 ust. 2 pkt 1 lit. b, c MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 72 ust. 2 pkt 1 lit. a, b MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 75 ust. 2 pkt 1 lit. c, d MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 76 ust. 2 pkt 1 lit. c, d MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 77 ust. 2 pkt 1 lit. b, c MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 84 ust. 2 pkt 2 lit. g MPZP;

- § 86 ust. 2 pkt 1 lit. c, d MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 90 ust. 2 pkt 1 lit. b, c MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 92 ust. 2 pkt 1 lit. d, e MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 96 ust. 2 pkt 1 lit. d, e MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 97 ust. 2 pkt 1 lit. b, c MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 98 ust. 2 pkt 1 lit. d, e MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 101 ust. 2 pkt 1 lit. d, e MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 111 ust. 2 pkt 2 lit. c MPZP;

- § 114 ust. 2 pkt 1 lit. c MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 116 ust. 2 pkt 1 lit. b, c MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 117 ust. 2 pkt 1 lit. d, e MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 126 ust. 2 pkt 1 lit. c, d MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 132 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 134 ust. 2 pkt 1 lit. d, e MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 136 ust. 2 pkt 1 lit. c, d MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 137 ust. 2 pkt 1 lit. d, e MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 138 ust. 2 pkt 1 lit. d, e MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 139 ust. 2 pkt 1 lit. d, e MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 142 ust. 2 pkt 1 lit. a, b MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 151 ust. 2 pkt 1 lit. b, c MPZP, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;

- § 152 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 153 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 154 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 155 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 156 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 157 ust. 2 pkt 2 lit. c MPZP, w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 158 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 159 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 160 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 161 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 162 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 163 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 164 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 165 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 166 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi";

- § 167 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi".

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami:

[...].

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że na sesji w dniu [...] grudnia 2011 r. Rada podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie MPZP. Podniósł, że uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") oraz na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący przywołał art. 14 ust. 8 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 94 Konstytucji. Wskazał, że w przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania, określa u.p.z.p. Dalej przywołał art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Podniósł, że biorąc pod uwagę powyższe oraz mając na uwadze dyspozycję art. 20 ust. 2 u.p.z.p., kontrola organu nadzoru w tym przedmiocie nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz, określonej ustawą, procedury planistycznej. Przywołał ponadto art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżący wskazał, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna). Wyjaśnił, że zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 u.p.z.p. Przywołał jednocześnie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Ponadto wskazał, że tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 u.p.z.p., odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Zaznaczył, że przytoczone powyżej przepisy prowadzą do konkluzji, iż zgodnie z wolą ustawodawcy, ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 u.p.z.p., które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Podniósł, że zgodnie z art. 15 u.p.z.p., projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1), a art. 20 ust. 1 stanowi, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna stanowi załącznik do uchwały. Wskazał, ze ocenie legalności podlega zarówno treść uchwały przyjmującej plan miejscowy, jak i załączniki, czyli m.in. część graficzna.

Zdaniem skarżącego, zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w u.p.z.p. poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3) oraz w rozporządzeniu o planie, w szczególności zaś w jego ustaleniach zawartych w § 3, 4 i 7 oraz w § 8 ust. 2 zd. 1.

Wyjaśnił ponadto, że nie każde rozstrzygnięcie związane swobodnie z przeznaczeniem, zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu może być włączone do ustaleń planu, a jedynie takie, które mieści się ściśle w ramach tego, co ustawa określa ogólnie, jako ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a konkretnie wylicza w art. 15, natomiast ww. rozporządzenie doszczegóławia, jako nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, określone w § 4 tego rozporządzenia. W szczególności, wobec zasady hierarchiczności źródeł prawa, przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne.

Podniósł również, że organ nadzoru zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie.

W ocenie skarżącego, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszono zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w sposób istotny tryb sporządzania planu w związku ze sformułowaniem ustaleń o charakterze warunkowym (na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego) w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego.

Zdaniem Wojewody, wskazane poniżej uregulowania uchwały, określające brzmienie pojęć zdefiniowanych w obowiązujących przepisach prawa, wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz naruszają przepisy odrębne. Wskazał, że powyższe dotyczy ustaleń zawartych w: § 2 pkt 6 MPZP, § 2 pkt 8 MPZP, § 2 pkt 11 MPZP, § 2 pkt 15, § 9 pkt 2 MPZP.

Skarżący wskazał, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego, te zaś są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc wiążącą na arze działania organu, które je ustanowił, jednak w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się na samym końcu, tj. za konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi za zgodą wyrażoną w ustawie, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami. Oznacza to tym samym, konieczność zachowania zgodności z wszystkimi wyżej wymienionymi typami aktów prawnych. Z przytoczonej powyżej hierarchicznej budowy systemu prawa ustawowego wynika zatem w sposób jednoznaczny, że norma wyższa jest podstawą obowiązywania normy niższej. Norma wyższa nie może być również derogowana przez normę niższą (lex interior non derogat legi superiori). Skarżący odwołał się jednocześnie do wyroku WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 551/15.

Dalej wskazał, że art. 2 u.p.z.p. ustawodawca, właśnie na potrzeby tej ustawy, zdefiniował szereg pojęć, w tym m.in. pojęcie: działki budowlanej (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.), powierzchni sprzedaży (art. 2 pkt 19 u.p.z.p.). Wyjaśnił ponadto, że z ustaleń § 2 pkt 6 i pkt 15 MPZP wynika, że zmodyfikowano w nich pojęcia działki budowlanej i powierzchni sprzedaży. o których mowa w art. 2 pkt 12 i pkt 19 u.p.z.p.

Dalej odwołał się do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną - jak zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zabytków budowy systemów komunikacji, infrastruktury technicznej, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Natomiast w części szczegółowej przybierają formę konkretną ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. W niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać przepisy techniczno - budowlane, komplementarne w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: "p.b."). Wskazał jednocześnie, że w tym kontekście za niedopuszczalne uznać należy definiowanie m.in. pojęcia powierzchni zabudowy, o którym mowa w ustaleniach § 2 pkt 11 MPZP.

Skarżący odwołał się do art. 35 ust. 1 p.b. i wyjaśnił, że definicja powierzchni zabudowy zawarta została w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych (PN-ISO 9836: 1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych). Podniósł jednocześnie, że definicja zawarta w MPZP modyfikuje ww. normę. Ponadto z samej u.p.z.p. nie wynika by organy gminy uprawnione były do definiowania sposobu liczenia j poszczególnych wskaźników, ale do określania ich parametrów (wskaźników). Zaznaczył, że w judykaturze wskazuje się na powiązanie kwestii planowania przestrzennego oraz przepisów p.b., w tym także wydanych na jego podstawie rozporządzeń wykonawczych.

Skarżący wskazał również, że z kolei w § 2 pkt 8 MPZP, definiując pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy pod kątem sposobu pomiaru wysokości budynku, wprowadzono modyfikację przepisu zawartego w § 6 r.w.t. Ponadto, w § 9 pkt 2 MPZP, zawarto dodatkowo ustalenia określające maksymalną wysokość zabudowy, do której włączono "takie elementy budynków jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind", czym również zmodyfikowano przepis § 6 r.w.t., jak też definicję zawartą w § 2 pkt 8 MPZP.

Skarżący wskazał, że zarówno z przepisów u.p.z.p., zarówno z jej części obligatoryjnej, o której mowa w art. 15 ust. 1 i 2, jak również z części fakultatywnej, o której mowa w art. 15 ust. 3, a także z rozporządzenia o planie, nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i określenie maksymalnej wysokości zabudowy w systemie metrycznym. Co więcej wysokość zabudowy, nie może być utożsamiana, jedynie przez pryzmat wysokości budynków, wszak w skład zabudowy mocą wchodzić także inne obiekty budowlane. Brak jest jednak jakichkolwiek podstaw prawnych do definiowania sposobu pomiaru wysokości budynków.

Wojewodo podniósł, że kwestionowane przepisy uchwały stanowią nie tylko niezgodną z prawem modyfikację postanowień aktów wyższego rzędu (ustaw, rozporządzenia), ale również w sposób nieuzasadniony rozszerzają kompetencję organu uchwałodawczego gminy. Tym samym naruszono zasady sporządzania planu pojmowane, jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy w zakresie zawartości ustaleń planu. Zaznaczył, że umocowanie rady gminy do definiowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pojęć, które już zostały zawarte w obowiązujących przepisach prawa, musi jednoznacznie wynikać z przepisów ustawy upoważniającej do zawarcia w planie miejscowym regulacji w ww. zakresie.

Skarżący wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji tych przepisów oraz do regulowania powyższych kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odmiennie, czy też do dokonywania ich modyfikacji. Wojewoda stoi na stanowisku, że przepisy u.p.z.p., nie dają podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania obowiązujących przepisów prawa. Podniósł, że z woli samego ustawodawcy, sporządzany plan miejscowy ma być zgodny z przepisami odrębnymi (wymóg art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), zaś z mocy ustaleń art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., nie wynika by organ stanowiący miał możliwość dowolnego, naruszającego przepisy odrębne, definiowania legalnych pojęć.

Dalej wyjaśnił, że w świetle art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miasta [...], musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W zakresie konieczności przestrzegania granic kompetencji ustawowej oraz działania na podstawie i w granicach prawa należy przyjąć, iż organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Upoważnienie do wydawania przepisów wykonawczych odgrywa bowiem podwójną rolę - formalną, tworząc podstawę kompetencyjną do wydawania aktów prawnych, oraz materialną, będąc gwarancją spójności systemu prawa oraz koherencji treściowej przepisów. Wskazał, że zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto podkreślił, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zdaniem skarżącego wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ponadto ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Zaznaczył jednocześnie, że skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał.

Dalej skarżący stwierdził, że ustalenia § 2 pkt 6, pkt 8 i pkt 15 MPZP oraz § 9 pkt 2 MPZP, w zakresie sformułowania: "przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind", jako naruszające przepisy odrębne, w związku z modyfikacją art. 2 pkt 12 i pkt 19 u.p.z.p. oraz § 6 r.w.t., przesądzają o konieczności ich wyłączenia z obrotu prawnego. Ustalenia MPZP, w tym zakresie stanowią o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. Skarżący wskazał, że powyższe ustalenia uchwały naruszają także dyspozycję art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zobowiązującą do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi.

Skarżący w dalszej części uzasadnienia skargi odwołał się do art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i wyjaśnił, że jedną z zasad sporządzanego planu miejscowego jest jego sporządzenie zgodnie z przepisami odrębnymi, co wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto odwołał się do treści § 2 pkt 6 rozporządzenia o planie

Skarżący odwoła się do treści § 7 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 MPZP i wyjaśnił, że na rysunku planu w zasięgu strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, znajdują się tereny oznaczone symbolami:

- [...] przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną;

- [...] przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną;

- [...] przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi;

- [...] przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną;

- [...] przeznaczony pod zabudowę usługową;

- [...] przeznaczony pod usługi motoryzacyjne i usługi podstawowe;

- [...] przeznaczony pod obiekty związane z bezpieczeństwem państwa;

- [...] przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi (nadmienił, że WSA w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 876/12, stwierdził nieważność ustaleń § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c MPZP, w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...], znajdującej się w granicach tego terenu).

Wojewoda odwołał się do treści § 2 pkt 13 MPZP i wyjaśnił, że ustalone w planie przeznaczenie terenów oznacza, że w ich granicach będą lokalizowane budynki przeznaczone na pobyt ludzi, w tym, w związku z wyznaczoną na tych terenach nieprzekraczalną linią zabudowy, także w zasięgu strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV. Przywołał również § 2 pkt 5 MPZP.

Dalej Wojewoda przywołał: § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d, e; § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b, e; § 46 ust. 2 pkt 2 lit. c; § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b, e; § 54 ust. 2 pkt 2 lit. e; § 109 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 111 ust. 2 pkt 2 lit. c; § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c i wskazał, że w przedmiotowym przypadku zastosowanie będzie miał § 314 r.w.t. odwołał się jednocześnie do § 4 ww. rozporządzenia. Podniósł jednocześnie, że z przytoczonych powyżej ustaleń MPZP wynika, że doszło do naruszenia przepisu § 314 r.w.t., w związku z dopuszczeniem do realizacji obiektów z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi w granicach zasięgu strefy oddziaływania linii wysokiego napięcia 110 kV, podczas gdy z ww. przepisu rozporządzenia wynika, że w tej strefie zakazane jest lokalizowanie obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi, co a więc zarówno na stały, jak i czasowi pobyt ludzi, nie zaś wyłącznie na stały pobyt ludzi, jak ustalono w MPZP.

Ponadto zaznaczył, że przy podejmowaniu uchwały doszło do ewidentnej sprzeczność pomiędzy jej częścią tekstową i graficzną, dotyczących braku jednoznacznego określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenów znajdujących się w zasięgu strefy oddziaływania linii 110 kV, w związku z uznaniem za element informacyjny planu oznaczenia graficznego tej strefy i wyznaczenia za jego pomocą zasięgu ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów znajdujących się w jej granicach, będących ustaleniami MPZP.

Wyjaśnił, że sprzeczne ustalenia części, tekstowej i graficznej MPZP wynikają z uznania za element informacyjny, planu oznaczenia graficznego ww. strefy i wyznaczenia za jego pomocą zasięgu ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów znajdujących się w jej granicach, będących ustaleniami MPZP.

Ponadto wskazał, że z ustaleń § 3 MPZP oraz legendy rysunku planu wynika, że oznaczenie graficzne tymczasowego zasięgu strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia (do czasu skablowania), ma wyłącznie charakter informacyjny bowiem w § 3 ust. 1 MPZP nie zostało ono wymienione wśród obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń MPZP, zaś w legendzie rysunku MPZP zostało zamieszczone w grupie oznaczeń elementów informacyjnych MPZP. Wyjaśnił, że wyznaczenie obszarów, na których obowiązują szczególne warunki zagospodarowania dotyczące ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, oparto o element informacyjny MPZP, co oznacza tym samym, że obszary te określono w niejednoznaczny i niewiążący sposób, a ponadto element informacyjny MPZP warunkuje realizację przeznaczenia terenów znajdujących się w granicach ww. strefy.

Zdaniem Wojewody, uznanie za nieobowiązujące oznaczenie graficzne strefy linii 110 kV oznacza, że w związku z określonym przeznaczeniem terenów znajdujących się w granicach tej strefy oraz wyznaczeniem na nich nieprzekraczalnych linii zabudowy, określających tzw. "ruch budowlany", wprost nakazano sytuowanie obiektów z pomieszczeniami na pobyt ludzi, (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi, komisariat policji) bezpośrednio pod tą linią oraz w granicach zasięgu strefy jej oddziaływania, pomimo ustanowionego w: § 24 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 43 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 46 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 48 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 54 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 109 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 112 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c MPZP, zakazu ich lokalizowania.

W ocenie Wojewody, MPZP nie spełnia tym samym wymogu w zakresie ochrony przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego, o którym mowa w § 314 r.w.t. Zaznaczył również, że skoro intencją uchwałodawcy było wprowadzenie ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów znajdujących się w zasięgu strefy oddziaływania linii 110 kV, to takie ograniczenia winny znaleźć swoje jednoznaczne odzwierciedlenie, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej MPZP. Wskazał również, że zasięg ich obowiązywania, winien być ustaleniem planu, nie zaś jego elementem informacyjnym, bowiem tylko w takim przypadku ustalenia uchwały nie będą wzajemnie sprzeczne i zapewnią realizację jej obowiązujących ustaleń. Wojewoda wskazał jednocześnie, że elementy informacyjne planu nie są jego ustaleniami (§ 7 pkt 9 rozporządzenia o planie) zaś ustalenia planu nie mogą być jednocześnie jego elementami informacyjnymi. Ponadto wyjaśnił, że ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie winny być zawarte w ramach planu miejscowego w sposób normatywny zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Zaznaczył, że brak jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie w obu częściach planu miejscowego stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania tego planu.

W ocenie Wojewody, powyższe uchybienia stanowią o braku powiązania tekstu z rysunkiem, jak też o wewnętrznej sprzeczności ustaleń tekstu uchwały, co stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 rozporządzenia o planie. Wskazał, że ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza w sposób istotny zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność MPZP Rady we wskazanej części.

W związku z powyższym stwierdził, że MPZP narusza przepisy art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., a także § 2 pkt 6 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia o planie oraz § 314 i § 4 r.w.t.

W kontekście ustaleń części tekstowej i graficznej planu miejscowego oraz przytoczonego poniżej stanu prawnego oraz stanowisk judykatury wskazał, że nie jest możliwe aby ustalenia zawarte w planie miejscowym wzajemnie się wykluczały. Ponadto wskazał, że nie jest tym samym dopuszczalne by z jednej strony plan określał możliwość zabudowy, zaś np. przepisy techniczne sytuowanie takich budynków uniemożliwia. Zaznaczył, że wszelkie ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie, stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. winny być zawarte w ramach planu miejscowego w sposób normatywny zarówno w jego części tekstowej, jak i graficznej.

Wyjaśnił również, że z dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż plan miejscowy składa się zarówno z części tekstowej, jak i części graficznej. Powyższe wynika również z ustaleń § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia o planie. Z art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. wynika, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią jedynie załączniki do uchwały. Zaznaczył, że treść tych przepisów wyraźnie wskazuje, iż cześć graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Ponadto podniósł, że to część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Stwierdził jednocześnie, że sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną, stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia o planie. Dalej przywołał stanowisko judykatury, w tym m.in. orzeczenia z których wynika, że zarówno z przepisów u.p.z.p., jak i poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), rysunek planu miejscowego obowiązywał tylko w takim zakresie, w jakim został on opisany w części tekstowej. Ponadto na potwierdzenie stanowisko judykatury odwołał się do doktryny. Zdaniem Wojewody stanowisko doktryny i judykatury, jak również sam przepis art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a także § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia o planie, nie pozostawia wątpliwości, iż ustalenia części graficznej wiążą w takim zakresie, w jakim są one opisane w części tekstowej. Zdaniem Wojewody z przytoczonych przepisów, orzeczeń a także stanowisk judykatury wyraźnie wynika, że nie może istnieć sprzeczność pomiędzy ustaleniami części tekstowej i graficznej, zaś takie naruszenie kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oznacza konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części.

Ponadto wskazał, że w MPZP wprowadzone zostały ustalenia warunkowe dotyczące ustanowionych zakazów na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego, obowiązujące dla części terenów oznaczonych symbolami: [...] znajdujących się w zasięgu strefy oddziaływania linii 110 kV.

Dalej wskazał, że w § 24 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 43 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 46 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 48 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 54 ust. 2 pkt 2 lit. e, § 109 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 112 ust. 2 pkt 2 lit. c i § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c MPZP ustalono, że na terenach położonych w zasięgu strefy, potencjalnego szkodliwego oddziaływania pola elektromagnetycznego od linii 110 kV, do czasu jej skablowania lub przesunięcia poza teren obowiązuje zakaz realizacji obiektów z pomieszczeniami na pobyt stały ludzi. Jednocześnie wskazał, że w § 7 ust. 3 pkt 2 MPZP ustalono, że dopuszczenie lokalizacji pomieszczeń na stały pobyt ludzi w zasięgu tej strefy może nastąpić tylko w przypadku, gdy na podstawie aktualnej dokumentacji z pomiarów terenowych poziom pola elektromagnetycznego w miejscach lokalizacji tych pomieszczeń nie będzie przekroczony.

Wojewoda stwierdził, że w MPZP nie wprowadzono jednak nakazu skablowania tej linii oraz nie określono terminu tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenów znajdujących się w zasięgu jej strefy, do czego zobowiązuje art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Wskazał jednocześnie, że konkretyzację ww. przepisu odnaleźć możemy na gruncie § 4 pkt 10 rozporządzenia o planie, który wskazuje na wymóg dotyczący stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, w odniesieniu do formułowania ustaleń dotyczących sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów, które "powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane". Wyjaśnił, że organa gminy związane powyższym przepisem, winny tym samym wskazać termin, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. Zatem określenie terminu dotychczasowego użytkowania, winno być precyzyjne, bowiem oznacza wskazanie czasu przeznaczonego na wykonanie jakiegoś zadania, i przede wszystkim określenie konkretnej daty (internetowy Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN SA, www.sjp.pwn.pl). Określenie terminu winno odbyć się zatem poprzez wskazanie konkretnej daty (dzień, miesiąc, rok), bądź ustalenie daty w sposób pośredni (np. liczba lat od dnia wejścia w życie ustaleń planu). Wojewoda podniósł, że w przedmiotowym przypadku Rada uzależniła dokonanie faktycznej zmiany zasad oraz warunków zagospodarowania i zabudowy terenu od zdarzenia przyszłego i niepewnego, co więcej które może nigdy nie nastąpić. Ponadto uzależniła sposób zagospodarowania i użytkowania terenów od decyzji innego podmiotu, wykonującego pomiary pola elektroenergetycznego linii 110 kV, zarządcy sieci, inwestora. Przypomniał jednocześnie, że rada gminy w ustalaniu zasad zabudowy i zagospodarowania terenu w planie miejscowym jest samodzielna, a tym samym nie może pozostawiać dowolności w tym zakresie, cedując swoje uprawnienia de facto na inny, nieuprawniony podmiot, co jest niedopuszczalne.

W ocenie Wojewody brak jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie wskazuje, że ustalenia MPZP dotyczą zdarzeń przyszłych i niepewnych, stanowiących normy otwarte, umożliwiające dowolną interpretację ustaleń MPZP przez dowolny podmiot.

Ponadto zdaniem Wojewody, przepisy prawa nie dają możliwości wprowadzenia do planu miejscowe o ustaleń warunkowych. Takie działanie można zresztą również kwalifikować, jako obejście przepisów o trybie przyjmowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro w razie spełnienia określonych warunków, regulacje te byłyby stosowane, jako plan miejscowy dla tych obszarów, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, w tym zakresie. Wskazał ponadto, że z ustaleń MPZP wynika możliwość przesunięcia ww. linii poza dany teren, co w praktyce oznacza, iż ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie w związku z ww. linią 110kV mogą dotyczyć innych terenów na których dopuszczalna jest zabudowa na pobyt ludzi.

Podniósł, że z literalnego brzmienia art. 27 u.p.z.p. wynika, iż zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany, zatem dokonanie zmiany przeznaczenia terenu, czy też zmiana planu, prowadząca do uchylenia części jego ustaleń, nie może być dokonana z pominięciem trybu przewidzianego w ustawie. Ponadto wszystkie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej. Dodał, że plan miejscowy, ma zawierać sformułowania, jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Ponadto powinien on zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego. Wskazał, że uchwałodawca tym samym, zobligowany jest do określenia konkretnego przeznaczenia każdego odcinka terenu objętego regulacją planu oraz jego zagospodarowania, bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Ponadto wskazał, że tego rodzaju zastrzeżenia mogą znajdować się wyłącznie w przepisach odrębnych.

Podniósł, że tymczasem zabudowę terenów: [...], w związku z ich położeniem w zasięgu strefy oddziaływania linii 110 kV, uzależnia się od wykonania czynności, w bliżej nie określonym czasie, przy czym z ustaleń przedmiotowego MPZP nie wynika kiedy czynności te zostaną dokonane. Ponadto element informacyjny planu nie może eliminować ze stosowania obligatoryjnych ustaleń planistycznych.

Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, i jako taki, powinien zawierać w swojej treści bezwzględnie obowiązujące normy, takie jak nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie terenów nim objętych i nie powinien wprowadzać ustaleń, które nie wyrażają żadnych norm prawnych, bądź też ustaleń o charakterze warunkowym, które mogą być realizowane po zaistnieniu zdarzeń przyszłych i niepewnych.

Zdaniem Wojewody powyższe naruszenia przepisów odrębnych, przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia o planie, jak też wskazane sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i graficzną MPZP, uzasadniają konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń części tekstowej i graficznej MPZP w odniesieniu do jednostek terenowych: [...].

Skarżący stwierdził, że przy podejmowaniu przedmiotowego MPZP doszło również do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną, dotyczących określenia przeznaczenia, zasad zabudowy oraz zagospodarowania terenów: [...]. Przywołał dalej art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia o planie i § 2 pkt 6 rozporządzenia o planie.

Zdaniem skarżącego niejednoznaczne i wzajemnie sprzeczne ustalenia dotyczące możliwości lokalizowania zabudowy, w tym rozbudowy istniejącej zabudowy oraz dotyczące objęcia ochroną istniejącej zabudowy na terenie [...] wynikają z ustaleń zawartych w § 2 pkt 5 MPZP, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit. a MPZP, § 91 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c, d, e, f, g, h, i, j MPZP

Skarżący zaznaczył, że zgodnie z ustaleniami § 91 ust. 1 pkt 1 MPZP, przeznaczeniem podstawowym terenu [...] są usługi kultu religijnego, zaś przeznaczeniem uzupełniającym obiekty zamieszkania zbiorowego związane z funkcją podstawową (domy parafialne, zakonne, domy pielgrzyma), obiekty administracji związane z funkcją podstawową - siedziby fundacji, organizacji pozarządowych itp. oraz niepubliczne usługi oświaty (§ 91 ust. 1 pkt 2 MPZP).

Skarżący stwierdził, że w odniesieniu do terenu [...] MPZP zawiera sprzeczne ustalenia pomiędzy jej częścią tekstową i graficzną, dotyczące określenia w jednoznaczny sposób jego zasad zabudowy i zagospodarowania. Wynikają one z ustalonego z jednej strony nakazu ochrony kościoła, plebanii i dzwonnicy, określonych jako Dobra Kultury Współczesnej. (vide § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a MPZP), poprzez ustalenie nakazu ich zachowania oraz zakazu ich przebudowy, rozbudowy i wymiany (vide § 91 ust. 2 pkt 1 lit. a MPZP) i zmiany wystroju elewacji (por. § 91 ust. 2 pkt 1 lit. b MPZP), z drugiej strony na określeniu parametrów i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania dla tego terenu (por. § 91 ust. 2 pkt 1 lit. e, f, g, h, i, j MPZP), które w planie miejscowym ustala się dla "nowych" inwestycji, a więc inwestycji realizowanych dopiero w oparciu o ustalenia tegoż planu, a nie dla istniejącej zabudowy na tym terenie.

Wyjaśnił, że ustalenia § 91 ust. 2 pkt 1 lit. a, lit. b MPZP jednoznacznie wskazują, że ochrona istniejącego budynku kościoła, plebani i dzwonnicy ma polegać na ich zachowaniu, w związku z ustanowieniem zakazu ich przebudowy, rozbudowy i wymiany oraz zmiany wystroju elewacji.

Skarżący wyjaśnił, że tymczasem z rysunku MPZP nie wynika, które budynki znajdujące się w granicach terenu [...] zostały objęte ochroną, o której mowa powyżej, w tym również zakazem rozbudowy, a które mogą być rozbudowywane, bowiem nie zostały one w żaden sposób wyróżnione graficznie, zaś budynki te stanowią jeden zespół zabudowy (za wyjątkiem obiektów zlokalizowanych w rejonie północno - wschodniego narożnika terenu), co więcej wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy umożliwiają rozbudowy wszystkich istniejących budynków, w tym także tych dla których jednocześnie wprowadzono zakaz ich rozbudowy na tym terenie, gdyż określają one obszar, na którym możliwe jest wznoszenie zarówno nowych budynków, jak i rozbudowa budynków już istniejących (vide § 2 pkt 5 MPZP).

Zdaniem skarżącego nie jest zatem wiadomym, dla których budynków znajdujących się w granicach terenu [...] mają obowiązywać ustalone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro dla budynku kościoła, plebanii i dzwonnicy ustalono m.in. zakaz ich przebudowy, to jednoczesne dopuszczenie maksymalnej wysokości kościoła 30 m, oraz ustalenie maksymalnej wysokości dla pozostałej zabudowy 16 m, a więc także dla budynku plebanii i dzwonnicy (§ 91 ust. 2 pkt 1 lit. g MPZP), w związku z brakiem ich wskazał, że wysokość tych budynków może ulec zmianie, zgodnie z ustaleniami uchwały, a więc nastąpi zmiana ich gabarytów. Odwołał się jednocześnie do art. 3 pkt 7a p.b. i wyjaśnił, że przepis ten oznacza, iż dokonując przebudowy, dokonuje się jedynie zmiany parametrów użytkowych i technicznych, nie jest zatem możliwe dokonywanie zmiany gabarytu obiektu, w tym jego wysokości, liczby kondygnacji, kubatury, intensywności czy powierzchni zabudowy. Zaznaczył, że powyższe dotyczy również remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 p.b.

Zdaniem Wojewody, z powyższych ustaleń wynika, że pomimo ustalonego zakazu przebudowy budynku kościoła, plebanii i dzwonnicy, oznaczającego zakaz zmiany ich parametrów, dopuszczono jednocześnie ich zmianę. Zaznaczył, że powyższe wskazuje na wzajemną sprzeczność ustaleń § 91 ust. 2 pkt 1 lit. a MPZP z § 91 ust. 2 pkt 1 lit. g MPZP oraz na naruszenie dyspozycji art. 3 pkt 7a p.b. W ocenie skarżącego w tej sytuacji z jednych ustaleń planistycznych wynika zakaz rozbudowy zespołu istniejących- budynków: kościoła, plebanii i dzwonnicy, z drugiej zaś poprzez ustalenie ich wysokości oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy określonych na rysunku planu miejscowego taką możliwość plan dopuszcza.

Skarżący wskazał, że przypisanie tych parametrów i wskaźników istniejącej, a nie dopiero planowanej zabudowie i zagospodarowaniu terenu, można byłoby uznać jedynie w przypadku, gdyby zostały one określone na wypadek zdarzenia losowego związanego ze zniszczeniem tych istniejących budynków objętego ochroną i umożliwieniem ich odbudowy na podstawie tych ustaleń. Jednak wówczas obszar objęty tzw. "ruchem budowlanym" powinien być wyznaczony za pomocą obowiązującej linii zabudowy, w tym z wykluczeniem możliwości jej przekraczania, która w sposób jednoznaczny ogranicza teren, na którym musi być sytuowana zewnętrzna krawędź ściany budynku, nie zaś za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy, od której ustalono możliwość jej przekraczania, a więc dopuszczono inne sytuowanie części tych budynków (por. § 2 pkt 5 lit: a, b MPZP). Ponadto w ustaleniach części tekstowej MPZP niezbędne byłoby wskazanie, iż wszelkie parametry oraz wskaźniki, o których mowa w § 91 ust. 2 MPZP, ustala się na wypadek odbudowy istniejących obiektów. MPZP nie zawiera ustaleń w tym zakresie.

W związku z powyższym skarżący wskazał, że ustalenia MPZP są nie tylko niejednoznaczne, ale wręcz sprzeczne wewnętrznie, bowiem z rysunku MPZP wynika, że na terenie [...], w granicach obszaru wyznaczonego pod zabudowę za pomocą nieprzekraczalnych linii, możliwa jest rozbudową istniejącej zabudowy, a więc również budynku kościoła, plebanii i dzwonnicy, dla których w tekście MPZP ustalono równocześnie zakaz ich rozbudowy (§ 91 ust. 2 pkt 1 lit. a MPZP), co oznacza, że MPZP nie spełnia nakazu zachowania ochrony tych budynków, stanowiących Dobra Kultury Współczesnej.

Wojewoda wskazał, że powyższe sprzeczności stanowią o braku jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu [...] oraz zasad jego zabudowy i zagospodarowania, jak również o braku powiązania rysunku MPZP z jego tekstem, co stanowi o naruszeniu przepisów: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6, art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 pkt 4 i pkt 6 oraz § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia o planie oraz oznacza naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Wyjaśnił, że analogiczne co do zasady zarzuty dotyczą terenu oznaczonego symbolem [...], związku z ustaleniami 57 ust. 2 pkt 1 lit. b, c i d MPZP. Wskazał, że w ramach powyższy ustaleń MPZP dopuścił jedynie możliwości przebudowy, bez prawa do rozbudowy, istniejącej zabudowy. Skoro przebudowanie obejmuje zmiany podstawowych parametrów tejże zabudowy, to określenie maksymalnej wysokości zabudowy oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazuje na możliwość realizacji nowej zabudowy, co oznacza sprzeczność ustaleń w odniesieniu do tego samego terenu.

Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, i jako taki, powinien zawierać w swojej treści bezwzględnie obowiązujące normy, takie jak nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie terenów nim objętych. Skarżący biorąc pod uwagę fakt, iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego to jego ustalenia winny być czytelne oraz jednoznaczne, a ustalone w nim przeznaczenie oraz sposób zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych, a tym bardziej ustalenia nie mogą być wewnętrznie sprzeczne. Tymczasem znaczna część ustaleń MPZP jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem zawiera wzajemnie wykluczające się ustalenia. Nie można zatem przyjąć, by obligatoryjne ustalenie MPZP, jakim jest przeznaczenie terenu oraz zasady jego zabudowy i zagospodarowania, nie zostało w sposób precyzyjny określone w MPZP.

Zdaniem skarżącego, w przedmiotowym przypadku niezbędne jest stwierdzenie nieważności MPZP dla całego terenu [...], bowiem ustalenia dla tego terenu uniemożliwiają de facto stosowanie tego MPZP. MPZP w tym zakresie nie spełnia kryterium komunikatywności i czyni uchwałę niewykonalną.

Skarżący wskazał, że sprzeczne ustalenia dotyczące lokalizowania zabudowy na terenie [...], w zasięgu strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, wynikają z ustaleń zawartych w: § 2 pkt 5 MPZP, § 111 ust 1, ust. 2 pkt 1 lit. i, pkt 2 lit. c MPZP.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że na terenach przeznaczonych w MPZP pod zabudowę, obszary na których mogą być wznoszone budynki zostały wyznaczone na rysunku MPZP za pomocą nieprzekraczalnych lub obowiązujących linii zabudowy. Podniósł, że w § 111 ust. 2 pkt 2 lit. c MPZP zakazano na terenie [...] realizacji obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt stały ludzi w obrębię strefy potencjalnego szkodliwego oddziaływania pola elektromagnetycznego od linii 110 kV. Wskazał również, że na terenie [...] nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone poza zasięgiem strefy oddziaływania linii 110 kV, co oznacza, że sytuowanie budynków na tym terenie zostało dopuszczone wyłącznie poza tą strefą. Skarżący podniósł, że ustalenia § 111 ust. 2 pkt 2 lit. c MPZP, w związku z ustaleniami § 111 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. i oraz § 2 pkt 5 MPZP są sprzeczne z rysunkiem MPZP i nie mają odniesienia do możliwości sytuowania budynków, w tym także z pomieszczeniami na pobyt ludzi, na tym terenie. Ponadto podniósł, że brak powiązania rysunku MPZP z jego tekstem stanowi o naruszeniu dyspozycji § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia o planie. W ocenie skarżącego, w tej sytuacji niezbędne jest stwierdzenie nieważności ustaleń § 111 ust. 2 pkt 2 lit. c MPZP.

Dalej wskazał, że sprzeczne ustalenia pomiędzy częścią tekstową i graficzną MPZP, w zakresie lokalizowania kubaturowych parkingów podziemnych na terenach: [...] oraz okazjonalnych parkingów na potrzeby obsługi imprez masowych na terenie [...], wynikają z ustaleń zawartych w: § 56 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. c, ust. 4 pkt 2 lit. a, b MPZP, § 83 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. i, ust. 4 pkt 2 lit. a MPZP, § 115 ust. 1 pkt 2 lit. b, ust. 2 pkt 1 lit. j, ust. 4 pkt 2 lit. a, b MPZP, § 123 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 2 pkt 1 lit. h, ust. 4 pkt 2 lit. a MPZP i § 25 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. i MPZP.

Skarżący wyjaśnił, że w przytoczonych powyżej ustaleniach, MPZP dopuszcza realizację kubaturowych parkingów podziemnych na terenach, [...] oraz okazjonalnego parkingu na potrzeby obsługi imprez masowych na terenie [...], których lokalizację wyznaczono na rysunku MPZP. Tymczasem z ustaleń § 3 MPZP oraz legendy rysunku MPZP wynika, że oznaczenia graficzne: rejonu lokalizacji parkingów kubaturowych pod powierzchnią terenu oraz rejonu lokalizacji okazjonalnych parkingów na potrzeby obsługi imprez masowych, mają wyłącznie charakter informacyjni bowiem w § 3 ust. 1 MPZP nie zostały one wymienione wśród obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń MPZP, zaś w legendzie rysunku MPZP zostały zamieszczone w grupie oznaczeń elementów informacyjnych MPZP. Zaznaczył, że wyznaczenie rejonu lokalizacji kubaturowych parkingów podziemnych oraz okazjonalnego parkingu na potrzeby obsługi imprez masowych oparto o elementy informacyjne MPZP, co oznacza, że lokalizację tych parkingów określono w niejednoznaczny i niewiążący sposób, a ponadto elementy informacyjne MPZP warunkują realizację przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego terenów [...].

Wojewoda stwierdził, że przeznaczenie ww. terenów nie zostało ustalone w jednoznaczny sposób. MPZP narusza tym samym dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz poprzez brak powiązania rysunku MPZP z jego tekstem także dyspozycję § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia o planie, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej MPZP dla terenów [...].

Skarżący podniósł, że jak wskazano w przytoczonych, w uzasadnienia skargi, stanowisk judykatury i doktryny, nie może istnieć sprzeczność pomiędzy ustaleniami części tekstowej i graficznej, zaś takie naruszenie kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oznacza konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części.

W kontekście ustaleń dla powyższych terenów skarżący wskazał, że wskazane na rysunku planu miejscowego usytuowanie parkingów kubaturowych pod powierzchnią terenu, na terenach oznaczonych symbolami: [...] nastąpiło w całości poza wyznaczoną na rysunku MPZP nieprzekraczalną linią zabudową, zaś w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...], częściowo poza ww. linią. Wyjaśnił, że zgodnie z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy, o której mowa w § 2 pkt 5, dotyczy ona sytuowania budynków. Ponadto odwołał się do art. 3 pkt 2 p.b., § 3 pkt 17 r.w.t. i wyjaśnił również, że kwestie dotyczące budynków garażowych podziemnych regulują przepisy Działu III pn. Budynki i pomieszczenia, Rozdział 10 pn. Garaże dla samochodów osobowych.

W ocenie skarżącego, powyższe oznacza sprzeczność ustaleń w odniesieniu do wskazanych powyżej terenów pomiędzy częścią tekstową i graficzną, a także w obrębie samej części tekstowej oraz samej części graficznej.

Dalej przywołał art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia o planie, § 7 pkt 8 rozporządzenia o planie i wskazał, że ustalenia w zakresie linii zabudowy należą do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego i winny one znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Jednocześnie podniósł, że rysunek MPZP, stanowiący załącznik nr 1 do MPZP, nie spełnia powyższego wymogu, z uwagi na: brak określenia linii zabudowy w odniesieniu do terenów: [...], podczas gdy z ustaleń tekstu MPZP wynika możliwość realizacji zabudowy na tych terenach; brak wyznaczenia w jednoznaczny sposób linii zabudowy na terenach: [...], podczas gdy są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, na których dopuszcza się rozbudowę zabudowy już istniejącej. Dalej przywołał stanowisko doktryny, judykatury, w tym m.in. orzeczenia z których wynika, że linie zabudowy określone w części tekstowej oraz wyznaczone w części graficznej w jednoznaczny sposób winny określać możliwość sytuowania planowanej zabudowy w ramach wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę bowiem celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. "ruchu budowlanego", na którym może być lokalizowana nowa zabudowa, a także rozbudowywana zabudowa już istniejąca. Zaznaczył również, że obszar ten musi w precyzyjny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych sposób, określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza sytuowanie budynków.

W ocenie Wojewody, na rysunku planu nie określono linii zabudowy, w odniesieniu do terenów [...]. Ponadto wskazał, że możliwość realizacji zabudowy na ww. terenach wynika z ustaleń zawartych w: § 25 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. f MPZP, § 150 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c MPZP. Wyjaśnił ponadto, że brak linii zabudowy, stanowiącej jeden z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu, stwarzać będzie bardzo istotne problemy na etapie realizacji ustaleń planu, w indywidualnych postępowaniach administracyjnych, w których bezpośrednią podstawę prawną stanowi właśnie plan miejscowy. Brak ten uniemożliwia prawidłowe zastosowanie planu w tym postępowaniu i tym samym przesądza o konieczności wyłączenia go, w zakresie dotkniętym opisywanym brakiem, z obrotu prawnego. Wskazał, że powyższe ustalenia MPZP stanowią o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia o planie.

Wojewoda wskazał, że nie do przyjęcia jest pogląd, iż linie zabudowy muszą zostać wyznaczone obowiązkowo jedynie od strony dróg publicznych, dróg wewnętrznych i placów. Zaznaczył, że kwestie dotyczące linii zabudowy od dróg w przypadku braku planu miejscowego regulują przepisy § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Natomiast wymóg określenia linii zabudowy w planie miejscowym zawarty został w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia o planie. Zdaniem skarżącego pojęć tych nie można porównywać, ponieważ w przypadku, gdy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Podniósł jednocześnie, że nie jest również uprawnione przenoszenie wyznaczania linii zabudowy na etap sporządzenia projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę.

W ocenie Wojewody ustalenia planu dotyczące linii zabudowy powinny być kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. W tym kontekście wskazał, że z wyznaczonych na rysunku MPZP nieprzekraczalnych linii zabudowy, dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, oznaczonych symbolami: [...], nie wynikają w jednoznaczny sposób, granice obszarów, na których może być realizowana rozbudowa już istniejącej zabudowy, dla której warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawarto odpowiednio w ustaleniach: § 30 ust. 2, § 33 ust. 2, § 40 ust. 2, § 56 ust. 2, § 67 ust. 2, § 73 ust. 2, § 81 ust. 2, § 115 ust. 2, § 119 ust. 2, § 125 ust. 2 i § 143 ust. 2 MPZP, w tym m.in. dyspozycję ustalającą linie zabudowy zgodnie z rysunkiem MPZP.

Skarżący wskazał, że wyznaczone na ww. terenach linie zabudowy są nieprecyzyjne, bowiem nie "domykają" obszaru dopuszczonej zabudowy (nie określają w sposób jednoznaczny obszaru tzw. "ruchu budowlanego"), a tym samym nie przesądzają, na której części terenów, wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, można realizować rozbudowę istniejącej zabudowy. Zwrócił również uwagę, że brak "domykania" w tym przypadku nieprzekraczalnej linii zabudowy skutkuje brakiem możliwości jednoznacznego określenia, gdzie ma być lokalizowana rozbudowa istniejącej zabudowy. Obszar ruchu budowlanego nie musi być wyznaczony liniami zabudowy wokół całego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi, jako obiegającymi teren przeznaczony pod zabudowę, lecz musi w precyzyjny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, sposób określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza sytuowanie budynków. Wskazał, że co do zasady powyższe nie oznacza zakwestionowania dopuszczalności niestandardowego sposobu wyznaczania linii zabudowy, która ma na celu zapewnienie zachowania ładu przestrzennego. Ponadto nie można jednakże przyjąć, że w przedmiotowym MPZP wyznaczono dokładne linie zabudowy, określające jednoznaczne granice obszarów, na których może być realizowana rozbudowa zabudowy istniejącej, bowiem nie znajduje to potwierdzenia na rysunku MPZP.

Jednocześnie wskazał, że nie spełnia wymagań przepisów u.p.z.p., w tym jej art. 15 ust. 1, odwoływanie się do przepisów odrębnych, w tym przepisów ustawy p.b. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności r.w.t. Powyższe przepisy w sposób szczegółowy określają warunki usytuowania budynku na działce budowlanej i są konieczne do zastosowania przy sporządzaniu każdego projektu budowlanego podkreślił, że określenie zasad kształtowania zabudowy terenu, w szczególności linii zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., nie jest tożsame z określeniem odległości sytuowania budynku na działce budowlanej, od granicy z sąsiednią działką budowlaną, o których mowa w § 12 r.w.t.

Wojewoda wskazał jednocześnie, że granice działek ewidencyjnych, nie są granicami stałymi i podlegają, bądź podlegać mogą w przyszłości wielokrotnym zmianom np. w związku z dokonywanymi: podziałami nieruchomości, o których mowa w art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 2147 ze zm.); podziałami nieruchomości, o których mowa w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami; połączeniami i ponownymi podziałami na działki gruntu, o których mowa w art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami; innymi regulacjami stanów prawnych typu: zasiedzenie, rozgraniczenie, itp., w przeciwieństwie do ustaleń planu miejscowego, które w wyniku zmian własnościowych, czy innych regulacyjnych z zakresu geodezji, nie ulegają takim zmianom.

Przypomniał również, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linie zabudowy są obligatoryjnym elementem planu miejscowego. Ustawa ta przewiduje wymóg wskazania linii zabudowy w planie miejscowym zarówno w jego części tekstowej, jak i graficznej (§ 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia o planie). Naruszenie powyższych przepisów nastąpiło z uwagi na brak określenia linii zabudowy lub ich niejednoznaczne wyznaczenie, w odniesieniu do wskazanych powyżej terenów.

Dalej przywołał art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia o planie. Wskazał, że rozporządzenie o planie, w tym mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie, przytaczany powyżej jego § 4 pkt 6, wydany został w oparciu oraz w granicach delegacji wynikającej z art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Wyjaśnił, że w wykonaniu powyższej delegacji, właściwy w sprawie, Minister Infrastruktury zobligowany został m.in. do regulacji kwestii związanych z określeniem wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, a więc do określenia zawartości jego części tekstowej, jak i graficznej, co oznacza określenie wymagań co do zasad sporządzania planu miejscowego, a także do określenia używanych na jego potrzeby oznaczeń, stosowanego nazewnictwa a także stosowania określonych standardów.

Wskazał jednocześnie, że przepisy, rozporządzeń jako aktów wykonawczych do ustaw i aktów powszechnie obowiązujących powinny być bezwzględnie uwzględniane przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Dalej skarżący zaznaczył, że ustalenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki lub terenu oraz intensywności zabudowy należy do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego. Wyjaśnił ponadto, że w ustaleniach zawartych w: § 35; § 39; § 49; § 60; § 78; § 88; § 93; § 99; § 100; § 102; § 109; § 122; § 133; § 146; § 149; § 150 MPZP pomimo dopuszczenia do realizacji zabudowy kubaturowej na terenach: [...], a na terenie [...] pomimo dopuszczenia do realizacji budowli i obiektów małej architektury nie określono minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto z ustaleń zawartych w: § 35; § 39; § 57 MPZP wynika, że pomimo dopuszczenia do realizacji zabudowy kubaturowej na tych terenach nie określono żadnego wskaźnika intensywności zabudowy, jak i powierzchni zabudowy.

Zdaniem skarżącego brak określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźnika intensywności zabudowy, bądź powierzchni i zabudowy, uniemożliwiać może w praktyce zagospodarowanie przedmiotowych terenów. Wskazał jednocześnie, że ustalenia w powyższym zakresie zaliczone zostały, przez ustawodawcę, do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego, zaś ich brak stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do ww. terenów.

Wojewoda wskazał, że obligatoryjność ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. należy traktować w nawiązaniu do obszaru objętego planem miejscowym oraz rozwiązań w nim przyjętych. Powyższe oznacza, iż w sytuacji wprowadzenia np. zakazu zabudowy, rozumianego, jako brak możliwości realizacji wszelkich obiektów budowlanych, brak jest przesłanek do formułowania ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia o planie. Podniósł, że w sytuacji, w której w planie dopuszczono do możliwości realizacji różnych obiektów budowlanych z wyłączeniem budynków, niezbędne jest sprecyzowanie ich gabarytów, co uczyniono m.in. poprzez wskazanie maksymalnej ich wysokości, ale niezbędne jest również określenie wskaźników zagospodarowania, tj. m.in. określenie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki lub terenu, wyrażonej w ujęciu procentowym (udział) oraz wskaźnika intensywności zabudowy (lub wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu).

W ocenie skarżącej ustalenia planu miejscowego winny zawierać zasady, o których mowa w art. 15 u.p.z.p. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomości", o której mowa w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Ponadto, zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia o planie, "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego". Wojewoda wskazał, że procedura scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości stanowi dwie różne, odrębne procedury określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wskazuje na to już art. 1 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, iż "Ustawa określa zasady: (...) 2) podziału nieruchomości; 3) scalania i podziału nieruchomości". Powyższe wynika również z redakcji samej ustawy. Otóż na Dział III ustawy o gospodarce nieruchomościami pn. " Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", składa się 7 rozdziałów, przy czym kluczowe, w przedmiotowej sprawie są pierwsze z nich, tj. Rozdział 1 pn. "Podziały nieruchomości" oraz Rozdział 2 pn. "Scalanie i podział nieruchomości". Reasumując skarżący wskazał, że już z samej konstrukcji ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z redakcji przywołanego powyżej art. 1 ust. 1, wynika wprost, iż kwestia (procedura) dotycząca podziałów nieruchomości, nie jest tożsama z procedurą scalenia i podziału.

Wskazał ponadto, że warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). O tym, czy teren będzie stanowił jedną działkę budowlaną będą stanowiły parametry dotyczące wielkości jej powierzchni ustalone w planie miejscowym. Przesądzenie w tym zakresie nie mieści się w regulacjach planu miejscowego.

Zwrócił również uwagę, iż art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., nie upoważniały rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, innych niż dokonywane w trybie scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może z kolei nastąpić na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., dla procedur wszczętych po dniu [...] października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Rada Miasta [...] zainicjowała procedurę sporządzania ww. MPZP w dniu [...] maja 2006 r. podejmując uchwałę Nr [...], co oznacza, że zastosowanie będą miały przepisy obowiązujące sprzed nowelizacji art. 15 ust. 3 u.p.z.p. Wskazał, że w związku z powyższym brak jest podstaw do określenia w MPZP minimalnych powierzchni działek budowlanych.

W ocenie Wojewody, MPZP wykracza poza zakres ustaleń art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia o planie oraz narusza dyspozycję tych przepisów, w związku z: ustaleniem zasad tworzenia i ustalania parametrów (powierzchni i szerokości frontów) działek budowlanych, zamiast działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, zawartych w ramach warunków zabudowy oraz zagospodarowania terenu, poprzez ustalenia zawarte w: § 11 pkt 1, 2, 3, 4 i 5, § 24 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 29 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 30 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 32 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 33 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 37 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 40 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 42 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 43 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 46 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 47 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 49 ust. 2, pkt 1 lit. b, c, § 52 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 54 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 55 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 56 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 65 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 66 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 67 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 68 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 70 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 71 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 72 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 73 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 75 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 76 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 77 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 81 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 83 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 86 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 90 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 91 ust. 2 pkt 1 lit. d, § 92 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 96 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 97 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 98 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 99 ust. 2 pkt 1 lit. e, § 100 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 101 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 102 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 109 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 111 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 112 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 113 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 114 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 115 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 116 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, § 117 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 119 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 123 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 125 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 126 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 126 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 132 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 134 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 136 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, § 137 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 138 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 139 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 142 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, § 143 ust. 2 pkt 1 lit. d, e, § 151 ust. 2 pkt 1 lit. b, c MPZP; określeniem, że teren stanowi jedną działkę budowlaną, poprzez ustalenia zawarte w: § 74 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 91 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 95 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 99 ust. 2 pkt 1 lit. d, § 109 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 114 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 150 ust. 2 pkt 1 lit. a MPZP; brakiem ustalenia szerokości frontu działki, w odniesieniu do terenu [...]; brakiem ustalenia zasad scalania i podziału nieruchomości, za wyjątkiem określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, w odniesieniu do terenów: [...].

Skarżący wskazał na różnice znaczeniowe pojęcia "działka" oraz "działka budowlana". Podniósł, że z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia o planie jednoznacznie wynika, że w wyniku scalania i podziału nieruchomości uzyskiwane są działki, a nie działki budowlane, jak ustalono w MPZP. Zdaniem Wojewody regulując powyższe kwestie, organ stanowiący gminy nie mógł nakazać określania zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w sposób odmienny, bowiem ustawodawca w przepisach rozporządzenia o planie określił już sposób ustalania ww. zasad. Kwestionowane przepisy MPZP stanowią nie tylko niezgodną z prawem modyfikację postanowień § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia, ale również w sposób nieuzasadniony rozszerzają kompetencję organu uchwałodawczego gminy. W ocenie skarżącego naruszono zasady sporządzania planu pojmowane, jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy w zakresie zawartości ustaleń MPZP.

Wskazał również, że powyższe znajduje również swoje potwierdzenie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, z której jednoznacznie wynika, iż w wyniku przeprowadzenia procedury scalenia i podziału powstają działki gruntu, nie zaś działki budowlane.

Skarżący wskazał, że w związku z powyższym istnieje konieczność stwierdzenia nieważności wskazanych ustaleń MPZP, jako naruszających dyspozycję wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia o planie.

Dalej Wojewoda odwołał się do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 14 ust. 8 u.p.z.p. i stwierdził, że MPZP zawiera ustalenia nienormatywne, warunkowe oraz wykraczające poza zakres art. 15 u.p.z.p. Wskazał, że powyższe wynika z ustaleń zawartych w: § 10 pkt 2, § 10 pkt 7, § 13 ust. 2, § 13 ust. 3, § 18 ust. 2 pkt 1, § 21 pkt 1 i pkt 2, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i, § 84 ust. 2 pkt 2 lit. g; § 152 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 153 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 154 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 155 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 156 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 157 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 158 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 159 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 160 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 161 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 162 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 163 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 164 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 165 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 166 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 167 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP.

Wojewoda podniósł, że w przywołanych powyżej ustaleniach Rada, uzależniła możliwość dokonania określonych czynności od zawarcia umowy z właścicielem nieruchomości, dokonania uzgodnienia na warunkach i zgodnie z zasadami udzielanych przez podmioty takie jak: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zarządca sieci, zarządca drogi, zarządca sieci, czy też od wykonania dokumentacji geologiczno - inżynierskiej.

Podniósł również, że w § 10 pkt 2 MPZP, nałożono na inwestora obowiązek wykonania dokumentacji geologiczno - inżynierskiej dla każdej zamierzonej inwestycji kubaturowej wymagającej fundamentowania znajdującej się w strefie występowania gruntów o słabej nośności. Powyższe ustalenia MPZP dotyczą uregulowań odnoszących się do postępowania administracyjnego związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę, określonych w przepisach p.b. Odwołał się do art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b. i wyjaśnił, że badania geologiczno - inżynierskie, jak też geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych, są wymagane tylko w zależności od potrzeb. Ponadto o sporządzeniu i dołączeniu do wniosku o pozwolenie na budowę wyników ww. badań geologiczno - inżynierskich, decyduje właściwy organ, który wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę, nie zaś rada, w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie podniósł, że szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych określa obecnie rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463). Z kolei w dacie podejmowania ww. MPZP kwestię powyższą regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 126, poz. 839).

Zdaniem skarżącego Rada, nie tylko wykroczyła poza zakres wynikający z art. 15 u.p.z.p., ale również zmodyfikowała przepisy rangi ustawowej, a także niejako weszła w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Wszelkie kompetencje i formy działania organów administracji geologicznej w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada nie ma kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Zauważył, że podstawą prawna do wydania decyzji administracyjne może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy.

W tym kontekście, za niedopuszczalne Wojewoda uznał zobowiązywanie i nakładanie zadań, w drodze uchwały rady gminy, na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej. Wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego, związanego z procesem budowlanym, w zależności od sytuacji, można potraktować, jako niezgodne z prawem powtórzenie przepisów ustaw lub ich modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Co więcej, wprowadzenie powyższych ustaleń, pozostaje w sprzeczności z zasadą określoną w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą, wójt gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi.

Dalej skarżący wskazał, że w § 10 pkt 7 MPZP, Rada wprowadziła ustalenia, które zostały już uregulowane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193 ze zm.). Odwoła się jednocześnie do art. 2 ww. rozporządzenia. W ocenie Wojewody, wskazane uregulowania MPZP, wykraczają poza przyznaną radzie kompetencję, bowiem nakaz ten wynika z obowiązujących przepisów, co więcej przepisy te wskazują również na inne organy właściwe w ww. sprawie.

Wojewoda stwierdził, że kwestionowane zapisy uchwały stanowią częściową modyfikację obowiązujących przepisów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący stoi na stanowisku, że przepisy u.p.z.p., nie dają podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania, czy też powtarzania obowiązujących przepisów prawa, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP. Ponadto wyjaśnił, że wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ponadto ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał.

Dalej skarżący wskazał, że w § 18 ust 2 pkt 1 MPZP, do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzono nakaz docelowego skablowania istniejących linii elektroenergetycznych w sposób i na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci, a w: § 18 ust. pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i, § 84 ust.2 pkt 2 lit. g MPZP, nakaz uzgadniania z zarządcą sieci i na jego warunkach wszelkich działań inwestycyjnych planowanych nad istniejącymi sieciami infrastruktury technicznej i w przylegających do niego pasach terenu o szerokości 5 m. Natomiast w: § 152 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 153 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 154 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 155 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 156 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 157 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 158 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 159 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 160 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 161 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 162 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 163 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 164 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 165 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 166 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 167 ust. 2 pkt 2 lit. b MPZP, uzależniono dopuszczenie realizacji urządzeń infrastruktury technicznej nie kolidującej z istniejącymi i planowanymi urządzeniami drogowymi od uzyskania zgody i warunków zarządcy drogi.

W ocenie Wojewody wskazane uregulowania MPZP wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia o planie, zgodnie z którym, powyższe zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacja ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Skarżący stwierdził ponadto, że w przepisach ustawy i rozporządzenia wskazano zatem jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód (dokonania uzgodnień), uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.. Ponadto wskazał, że w przytoczonych powyżej zapisach MPZP wprowadzono ustalenia warunkowe, obowiązujące na wypadek wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego.

Zdaniem Wojewody, przepisy prawa nie dają możliwości wprowadzenia do planu miejscowego ustaleń warunkowych. Takie działanie można zresztą również kwalifikować, jako obejście przepisów o trybie przyjmowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; skoro w razie spełnienia określonych warunków, regulacje te byłyby stosowane, jako plan miejscowy dla tych obszarów, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, w tym zakresie. Wskazał, że zgodnie z art. 27 u.p.z.p., zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Ponadto skarżący za ustalenia warunkowe i wskazujące na obejście przepisów u.p.z.p. uznał również ustalenia § 13 ust. 3 MPZP, dopuszczające sytuowanie obiektów infrastruktury technicznej na podstawie opracowań technicznych, na całym obszarze objętym planem bez konieczności zmiany niniejszego planu, uwarunkowane nie przekraczaniem ich uciążliwości poza granice lokalizacji.

W ocenie Wojewody, kompetencja przewidziana w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., nie obejmuje m.in. możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody (zezwolenia) zarządcy drogi publicznej, czyli jego, ustawowych kompetencji. Najważniejsze spośród uprawnień zarządcy drogi określa, bowiem art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). Przywołane zatem przepisy zaskarżonej MPZP, dotyczące uzgodnienia, czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów, nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych dotyczących m.in. uprawnień zarządców dróg.

Ponadto wyjaśnił, że kwestie dotyczące prowadzenie wszelkich robot w pasie drogowym, w tym także umieszczanie infrastruktury technicznej, zostały uregulowane w art. 39 ust. 3, w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którymi roboty te wymagają zezwolenia zarządcy drogi uzyskanej w drodze decyzji administracyjnej.

Ponadto skarżący wskazał również, że ustalenia § 18 ust. 2 pkt 1 MPZP, nakładające obowiązek docelowego skablowania istniejących linii elektroenergetycznych w sposób i na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci, wskazują na brak jakiejkolwiek kompetencji do przedmiotowej regulacji. Z żadnego przepisu prawa materialnego nie wynika obowiązek dokonywania uzgodnień z zarządcą linii. Powyższe ustalenia uchwały stanowią o przekroczeniu kompetencji oraz o naruszeniu wskazanych powyżej przepisów dotyczących władztwa planistycznego gminy. Zaznaczył, że zasady i warunki zaopatrzenia energii oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych a także właściwe organy w sprawach gospodarki energią określa ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.).

Ponadto brak jest także podstaw do formułowania ustaleń zawartych w § 21 MPZP, bowiem zasady zbierania i usuwania odpadów uregulowane zostały w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.) oraz ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.).

Również ustalenia zawarte w § 13 ust. 2 MPZP, dotyczące zawarcia umowy pomiędzy inwestorem a właścicielem terenu umożliwiającej prowadzenie sieci infrastruktury technicznej przez tereny poza drogami publicznymi i wewnętrznymi, a będące w posiadaniu właściciela nieruchomości, nie wynikają z zakresu ustaleń planu miejscowego określonego w art. 15 u.p.z.p. Wskazał, że uregulowania w powyższym zakresie wynikają z prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które, zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b., należy rozumieć " tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych".

Zaznaczył również, że w przepisach u.p.z.p. i rozporządzenia o planie wskazano jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Podniósł, że powyższe ustalenia MPZP, jako wykraczające poza dyspozycję określoną w tych przepisach oraz jako nienormatywne i naruszające przepisy odrębne, należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Ponadto wskazał, że zamieszczanie w treści planu miejscowego norm otwartych, pozwalających jakimkolwiek podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od uchwalonego planu, jest niedopuszczalne, gdyż powoduje, że normy te stają się niedookreślone, co jest sprzeczne z istotą tego aktu planistycznego, zgodnie z którą zawiera on normy bezwzględnie obowiązujące.

Na zakończenie podniósł, że w demokratycznym państwie prawnym, nie do pogodzenia jest fakt utrzymywania w obiegu prawnym aktu prawa miejscowego zawierającego: nienormatywne ustalenia, braki bądź sprzeczne ustalenia w odniesieniu do podstawowych elementów składających się na ustalenia planu miejscowego a dotyczące wskaźników i parametrów w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a także w zakresie linii zabudowy. Wojewoda stwierdził, że powyższe okoliczności wskazują na konieczność częściowego wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

2. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie.

Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi wskazała, że MPZP - po jego przyjęciu - był przedstawiony Wojewodzie dla oceny jego legalności z prawem. Wojewoda w piśmie z 24 stycznia 2012 r. - z przywołaniem art. 94 ust. 4 u.s.g. - wskazał, że MPZP został podjęty z naruszeniem prawa. Korzystając z tej podstawy prawnej skarżący zakwalifikował wskazane tam naruszenia, jako nieistotne. Co za tym idzie nie widział podstawy do stwierdzenia nieważności w tym zakresie. Ocena Wojewody, co do stopnia naruszenia prawa, została skutecznie przedstawiona Radzie i stała się wiążąca także dla organu nadzoru. Gdyby przyjąć, że stanowisko organu nadzoru może ulec zmianie – np. z uwagi na dezaktualizację poglądów prawnych - prowadziłoby to nie tylko do chaosu w systemie badania legalności aktów, podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, lecz także do naruszenia przepisów o postępowaniu nadzorczym. Skoro art. 110 k.p.a., w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. wyraża regułę związania organu decyzją, to odpowiednie stosowanie tegoż przepisu oznacza, że organ nadzoru jest także związany doręczonym rozstrzygnięciem. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy wiązać z bezskutecznym upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Termin ten minął, biorąc pod uwagę zawiadomienie Rady przez organ nadzoru, że - w jego ocenie - doszło do naruszenia prawa, które jednak zostało zakwalifikowane w kategoriach naruszenia nieistotnego.

Nie do zaakceptowania jest stanowisko, jakoby ocena prawna postanowień MPZP mogła ulec zmianie (takie stanowisko odnośnie możliwości wniesienia skargi, pomimo uprzedniego wystąpienia, wyrażono w uzasadnieniu skargi). W takim wypadku stanowiska organu nadzoru powinny być traktowana przez organ gminy za niewiążące. Skoro jednak organ nadzoru ocenił określone naruszenia jako nieistotne, rezygnując ze stwierdzenia nieważności w tym zakresie, to nie może czynić zarzutu Radzie, że - pomimo upływu kilku lat od wydania aktu nadzoru - nie poczyniła żadnych działań w celu wyeliminowania wytkniętych w nim zapisów (wobec stanowiska Wojewody w uzasadnieniu skargi). Organ nadzoru nie mógłby oczekiwać dostosowania uchwalanych planów miejscowych do aktualnego orzecznictwa nadzorczego - co do istotności (nieistotności) naruszeń, czy też nie kwestowania zapisów w ogóle - w sytuacji akceptacji poglądu, że jego stanowisko prawne może ulec w każdej chwili zmianie.

Co do sformułowanych w skardze zarzutów przedstawiono zaś następujące wyjaśnienia:

- odnosząc się do kwestii modyfikacji definicji pojęć w MPZP (1 zarzut naruszenia przepisów w skardze) nie są to istotne naruszenia, które przemawiają za stwierdzeniem nieważności postanowień MPZP; wywodzono także, że wprowadzenie szeregu definicji było zasadne i dopuszczalne; cześć definicji jest natomiast tożsama z zawartymi w innych aktach normatywnych,

- postanowieniami MPZP nie uchybiono wymaganiom związanym z ochroną przed promieniowaniem elektromagnetycznym (2 zarzut naruszenia przepisów w skardze); jego zapisy są zgodne z rozporządzeniem o warunkach technicznych dla budynków; § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 r.w.t. dopuszcza wznoszenie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w zasięgu szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu, ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych; przywołany w skardze § 314 r.w.t. zakazuje wznoszenia budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektroenergetycznego, określonego w przepisach odrębnych, dotyczących ochrony przed oddziaływanie pól elektromagnetycznych; instytucja strefy oddziaływania obiektów, funkcjonująca bez rzeczywistego zasięgu uciążliwości (w układzie normatywnym), była rozwiązaniem, które w istotny i często nieuzasadniony sposób ograniczało wykonanie prawa własności; rzeczywisty zasięg oddziaływania linii wyznacza się po wykonaniu odpowiednich pomiarów terenowych, prowadzących do identyfikacji rozkładu pola magnetycznego; jest on zależny od całego szeregu parametrów takich jak: napięcie robocze linii, odległość przewodów fazowych od ziemi, odstępy między przewodami różnych faz, średnica przewodów, geometryczny układ przewodów fazowych, elementy otoczenia itp.; tylko takie działania mogą doprowadzić do określenia obszaru, w którym składowa pola elektrycznego jest większa od 1 kV/m, czyli gdzie nie można realizować zabudowy mieszkaniowej; nie jest to możliwe na etapie sporządzania planów miejscowych; określenie rzeczywistej szerokości obszaru w pobliżu linii, w którym możliwa byłaby lokalizacja budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, przy dotrzymaniu normatywnie określonych warunków, skutkowałoby koniecznością przeprowadzenia szczegółowych badań na całej długości przebiegu linii; zadaniem planu nie jest określanie faktycznej szerokości strefy; zaznaczona na rysunku Planu strefa potencjalnej uciążliwości, wewnątrz obszaru objętego liniami zabudowy, informuje przyszłych inwestorów o możliwości ograniczenia tej strefy do wielkości obliczonej z wartości pomiaru w konkretnym miejscu, na etapie pozwolenia na budowę; linie zabudowy nie oznaczają, że plan nakazuje w obszarze strefy lokalizację obiektów budowlanych, przeznaczonych na pobyt ludzi; ponadto, zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (rozdz. [...] "Rozwój infrastruktury technicznej") i postanowieniem § 18 ust. 2 pkt 1 MPZP, przewiduje się docelowe skablowanie napowietrznej linii 110 kV; będzie się to wiązać z likwidacją uciążliwości; decyzję, dotyczącą terminu skablowania linii, podejmuje zarządca sieci,

- co do zarzutu niespójności postanowień MPZP (zarzut 3) wskazała:

- teren [...] (usługi kultu religijnego) – MPZP wyraźnie wskazuje ochronę kościoła, plebanii i dzwonnicy, poprzez zakaz przebudowy, rozbudowy i wymiany; zatem pozostałe budynki, w których mieszczą się: m. in. zakrystia, Caritas, kancelaria nie podlegają takiej ochronie i mogą być rozbudowane w oparciu o wymienione wskaźniki w granicach linii zabudowy; określenie maksymalnej wysokości zabudowy, które było stosowane w czasie sporządzania MPZP nie tylko dla terenów projektowanej, ale również istniejącej zabudowy, nie oznacza, że w każdym przypadku rozbudowa budynku jest możliwa; wywody skargi o rzekomej sprzeczności w tekście MPZP są bezpodstawne; ustanowił on ochronę tylko wybranych budynków na terenie [...]; pozostały teren i budynki mogą być natomiast przekształcane; w związku z tym ustalono parametry dla tego terenu; nie zachodzi zatem sytuacja, w której MPZP ustanawia ochronę i zakaz jakichkolwiek przekształceń wszystkich budynków (przy wyznaczeniu tak linii zabudowy, że niemożliwym jest posadowienie nowej) znajdujących się na działce a jednocześnie ustala parametry pomimo owego zakazu wszelkich działań budowlanych (w odniesieniu do zarzutów skargi); wysokość Kościoła (30 m), odpowiada jego wysokości w stanie istniejącym; zatem to ustalenie jest wyłącznie potwierdzeniem tego stanu; nie oznacza możliwości jego nadbudowy, co byłoby sprzeczne z ustanowioną ochroną; odnosząc się do zarzutu wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy tak, że miałyby one umożliwić rozbudowę istniejących budynków, wskazano, że w tekście MPZP wyraźnie wskazano budynki podlegające ochronie; wobec tego nie ma, co do tego, wątpliwości; nie ma podstaw do twierdzenia, że ustalenie ochrony w tekście MPZP dla określonych budynków i jednoczesne wyznaczenie linii nieprzekraczalnych dla terenu, na którym mogą być rozbudowywane inne niepodlegające ochronie obiekty, jest nieprawidłowe; stanowisko takie jest wyłącznie poglądem organu nadzoru; nie znajduje uzasadnienia w żadnej normie prawnej; tekst i rysunek należy odczytywać łącznie, jednak zgodnie z regułami logicznego rozumowania;

- podziemne parkingi kubaturowe - w związku z licznymi wnioskami mieszkańców i spółdzielni mieszkaniowych, zwracających uwagę na ogromne braki miejsc parkingowych na osiedlu, budowanym w latach 70-tych, w MPZP wytypowano tereny, pod którymi możliwe byłoby zlokalizowanie parkingów podziemnych; wyznaczenie konkretnych granic takich terenów nie jest możliwe na etapie planu miejscowego, ze względu na brak szczegółowej wiedzy, dotyczącej parametrów gruntów; zgodnie z art. 3 pkt 2 p.b., przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; parkingi podziemne nie spełniają powyższych warunków, w związku z czym ich lokalizacja nie wymaga wyznaczenia linii zabudowy;

- teren [...] - postanowienia dla tego terenu, określone w § 57 ust. 2 MPZP, jedynie dopuszczają zachowanie istniejącej zabudowy usług gastronomii; MPZP nie nakazuje jej zachowania; co za tym idzie w miejsce istniejącej może powstać nowa zabudowa (wymiana zabudowy), przeznaczona pod funkcje usługowe gastronomii, zgodnie ze wskazaniami w § 57 ust. 1 pkt 2 lit b MPZP; zakazano jedynie rozbudowy istniejącej zabudowy, lecz nie zakazano ani wymiany tej zabudowy ani nadbudowy, w związku z tym parametry dla tego terenu zostały określone prawidłowo,

- co do zarzutu braku określenia w jednoznaczny sposób na rysunku MPZP linii zabudowy na terenach, przeznaczonych pod zabudowę (4 zarzut naruszenia przepisów w skardze), wskazała:

- dla terenów oznaczonych: [...]- bezpodstawne jest twierdzenie, że nie można w jednoznaczny sposób określić na rysunku MPZP linii zabudowy i - tym samym - terenów przeznaczonych pod zabudowę; na rysunku tereny przeznaczone pod zabudowę są ograniczone liniami zabudowy i linią strefy zieleni międzyblokowej oraz ciągów pieszych o jednorodnym charakterze, gdzie - zgodnie z tekstem MPZP (§ 10 pkt 5 ppk 6) - ustalony został zakaz realizacji zabudowy; ustalone - zgodnie z § 10 pkt 4 - MPZP strefy zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych o jednorodnym charakterze, zostały oznaczone na rysunku w sposób jednoznaczny i bardzo czytelny - ograniczone i zamknięte liniami; przy tym cały teren w tej strefie jest wyróżniony graficznie, poprzez zakropkowanie, tworząc szary obszar; strefy zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych o jednorodnym charakterze (z zakazem realizacji zabudowy) zgodnie z § 3 ust 1 pkt 9 tekstu MPZP i legendą jego rysunku są ustaleniem obowiązującym; na rysunku MPZP tereny przeznaczone pod zabudowę są jednoznacznie ograniczone zamkniętymi, liniami ciągłymi - tylko linie strefy zieleni pozbawione są trójkątów; w przypadku terenu [...] zamknięta linia zabudowy ogranicza teren pod zabudowę, nie pozostawiając wątpliwości, gdzie może się odbywać ruch budowlany;

- brak określenia linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami [...]- zgodnie z § 25 MPZP: "Dla terenu [...] ustala się:

1. Przeznaczenie terenu:

podstawowe: a) zieleń parkowa

uzupełniające: a) usługi sportu, rekreacji i wypoczynku realizowane jako obiekty niekubaturowe (boiska, ogrody jordanowskie, place zabaw itp.)"; zgodnie z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy (§ 2 ust. 5 MPZP), dotyczy ona sytuowania budynków; zgodnie z art. 3 pkt 2 p.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; dla tego terenu w § 25 ust 1 pkt 2 ustala się usługi sportu, rekreacji i wypoczynku, realizowane jako obiekty niekubaturowe (boiska, ogrody jordanowskie, place zabaw); dla obiektów niekubaturowych nie ustala się linii zabudowy; jeśli chodzi o brzmienie § 25 ust 2 pkt f) "dopuszcza się realizację obiektu kubaturowego związanego z funkcja podstawową terenu, o maksymalnej powierzchni zabudowy do 200 m2 maksymalnej wysokości zabudowy 6 m." to należy go odczytywać łącznie z § 22 ust. 1 tekstu MPZP "Dopuszcza się lokalizowanie tymczasowych obiektów budowlanych w granicach obszarów służących organizacji imprez masowych na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]."; dla tymczasowych obiektów budowlanych, a tym bardziej służących organizacji imprez w plenerze, także nie wyznacza się linii zabudowy,

- co do zarzutu braku określenia poniższych parametrów zabudowy (5 zarzut naruszenia przepisów):

- brak wskaźnika minimalnej pbc dla terenów, oznaczonych: [...] – wskazano, że kwestie związane z brakiem pbc na określonych terenach były już przedmiotem rozpoznania - zapadł wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 66/13); Plan określa minimalny wskaźnik pbc tam gdzie jego wprowadzenie było możliwe; w przypadku wymienionych w skardze terenów, dla których MPZP nie określiła wskaźnika pbc wynosi on w stanie istniejącym 0%; ustalone w MPZP zagospodarowanie nie daje też możliwości znacznego zwiększenia tego wskaźnika, ze względu na sposób lub intensywność zagospodarowania; wskazane tereny są w większości ustalone jako pod parkingi - na już istniejących obiektach; pozostałe tereny są w całości jedną działką budowlaną i jednym obiektem (np. [...]); wyjątek to teren oznaczony [...] - istniejąca publiczna przychodnia zdrowia, oraz [...], dla których nie została ustalona pbc; w powołanym wyroku, o sygn. akt II OSK 66/13, stwierdzono: "W zakresie braku określenia powierzchni biologicznie czynnej zarzuty skargi kasacyjnej wskazują konkretnie, których terenów ten problem dotyczy, w tym tereny o symbolu [...] oraz [...]. Rzeczywiście w stosunku do tych terenów plan nie określa wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Jest to niewątpliwie wada planu, jednak nie mającą wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że na tych terenach obowiązują ogólne zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz szczególne zasady przy inwestowaniu i zagospodarowaniu terenów, o czym stanowią § 7 i § 10 MPZP. Brak wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do tych terenów ma zatem swoje uzasadnienie. Tu ochrona powierzchni biologicznie czynnej następuje poprzez ustalenie określonych nakazów, stref zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych, gdzie ochronie podlegają istniejące drzewa i zadrzewienia. Poza tym jak widać na rysunku planu teren zabudowy tych terenów nie pokrywa się z wielkością tych terenów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie postanowienia planu stanowią niezbędne minimum dla zachowania powierzchni biologicznie czynnej na gruntach o słabej nośności, czemu z reguły ma służyć określenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Jednak w stosunku do omawianych terenów planu brak takiego wskaźnika nie powoduje wady, która uzasadniałaby wyeliminowanie tej części planu z obrotu prawnego, ponieważ plan przewiduje też inne formy ochrony środowiska naturalnego.";

- brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych: [...] - wskaźniki intensywności nie zostały określone jedynie dla terenów ustalonych w MPZP pod funkcje parkingów dla samochodów osobowych, ale dla tych terenów zostały bardzo dokładnie określone ograniczenia, dotyczące maksymalnej możliwości zagospodarowania terenu i maksymalnej wysokości obiektu; kwestia ta była także przedmiotem rozpoznania w sprawie gdzie zapadł wyrok o sygn. akt II OSK 66/13; Sąd uznał: "Co do wskaźnika intensywności zabudowy, to zgodnie z § 2 pkt 7 plan dotyczy tylko kondygnacji nadziemnych budynków. Jak wynika zaś z § 35 MPZP i § 39 MPZP, parkingi w nich wskazane nie będą posiadały kondygnacji nadziemnej, a jedynie niekubaturową przestrzeń na II poziomie. Zgodnie z tymi postanowieniami planu I poziom parkingu powinien być zagłębiony poniżej terenu rodzimego. W tym miejscu wskazania wymaga, że kondygnacja w budownictwie to część budynku zawarta pomiędzy bezpośrednio nad sobą położonymi stropami. Poziom zaś to płaszczyzna pozioma prostopadła do kierunku działania siły ciężkości na powierzchni Ziemi lub w jej pobliżu. Nie są to więc pojęcia tożsame, co oznacza, że brak wskaźnika intensywności zabudowy dla ww. terenów nie stanowi o istotnej wadzie planu, ponieważ de facto II poziom tych parkingów nie będzie kondygnacją. Parkingi te nie będą bowiem posiadały stropu nad II poziomem, bo plan wyklucza realizowanie na nich kubatur, w tym dachów. Takie stanowisko jedynie potwierdzają zapisy planu w stosunku do parkingów o jakich mowa w § 49, 60, 78, 88, które mogą posiadać kondygnację nadziemną.";

- w kwestii reguł wykorzystywania gruntów (6 zarzut naruszenia przepisów):

- brak ustalenia zasad scalania i podziału nieruchomości, za wyjątkiem określenia kąta położenia granicy działek w stosunku do pasa drogowego, w odniesieniu do terenów oznaczonych: [...] - w wyroku o sygn. akt II OSK 66/13, co do MPZP wskazano: "W zakresie zasad scalania i podziału plan w tym zakresie nie wprowadza żadnych zasad. Paragraf 11 planu odnosi się do zasad tworzenia działek budowlanych, które nie są tożsamym pojęciem z działką ewidencyjną, o czym już wyżej była mowa. Nie chodzi tu więc o podział i scalanie, lecz jak przy inwestowaniu określić co jest działką budowlaną. Natomiast w § 11 pkt 6 MPZP stwierdza, że "na obszarze planu nie wyznacza się obszarów do scaleń i podziałów"; dalej odnotowano, że w stanie istniejącym chodzi o parkingi dla samochodów osobowych, które powstały w latach 70-tych ubiegłego wieku (w czasie realizacji Osiedla [...]); w większości parkingi te zostały wybudowane jako zagłębione, aby w przyszłości było możliwe ich spiętrzenie (co formalnie nastąpiło w Planie); jedynie przy ul. [...] są już parkingi wielopoziomowe i zadaszone; obszary parkingów są stosunkowo niewielkie i na ogół stanowią jedną lub kilka działek ewidencyjnych; z tych powodów nie ma potrzeby scalania i podziału nieruchomości; zgodnie z wyrokiem o sygn. akt II OSK 66/13, stan faktyczny nie daje podstaw do zamieszczenia zasad scalania i podziału nieruchomości w MPZP,

- bezpodstawne określenia parametrów do działki budowlanej oraz ustalenia minimalnej powierzchni działek budowlanych - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. sprzed noweli z 2010 roku, stanowił jedynie, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: "6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy"; uszczegółowienie tego przepisu znajdowało się w § 4 pkt 6 rozporządzenia o planie; stanowi on: "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu."; zdaniem organu nadzoru w takiej sytuacji wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy i wskaźnik minimalnej pbc może być określony do działki ewidencyjnej lub terenu; z argumentacją taką nie można się zgodzić; wprawdzie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu na dzień podjęcia przez Radę uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego, nie regulował w stosunku do czego maja być określane parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; jednak nie można uznać, że określone w rozporządzeniu o planie pojęcie "działka" odnosi się do działki ewidencyjnej; przyjęcie takiej koncepcji stanowiłoby zaprzeczenie istoty parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - tym samym zaprzeczenie pojęcia zasad lokalizacji zabudowy; jak wskazano w skardze, dopiero nowelą z 2010 r., wymieniono wprost w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu; doprecyzowano też maksymalną, i minimalną intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz minimalny udział pbc do powierzchni działki budowlanej; jednak, przytoczona zmiana brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jedynie potwierdziła, że pojęcie "działki", w § 4 pkt 6 rozporządzenia o planie, należy odnosić do działki budowlanej, a nie do jakiejkolwiek innej np. działki ewidencyjnej; za taką argumentacją przemawia również to, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i wskaźnik udziału pbc został w rozporządzeniu o planie wymieniony w § 4 pkt 6, jako ustalenie dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy; gdyby przyjąć za zasadną argumentację skargi, jakoby wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i wskaźnik udziału pbc miały się odnosić do działki ewidencyjnej a nie do działki budowlanej, to - w praktyce – występowałyby takie sytuacje, kiedy wielkość danej działki ewidencyjnej nie spełniałaby wymogów techniczno-budowlanych, umożliwiających wybudowanie na niej budynku pomimo tego, że dana działka ewidencyjna w planie miejscowym znajdowałaby się na terenie oznaczonym np. symbolem [...]; pozbawiłoby to właściciela takiej działki ewidencyjnej faktycznie jego prawa własności w postaci uniemożliwienia mu posadowienia na jego działce ewidencyjnej budynku; argumentacja taka znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2570/12; poza tym, działka ewidencyjna nie służy celom budowlanym, czyli posadowieniu budynku a jedynie dla ewidencji; uzasadnienie do interpretacji, że pojęcie "działki" wymienione w § 4 pkt 6 rozporządzenia o planie odnosi się do działki budowlanej a nie do działki ewidencyjnej ma również swoje podstawy m. in. w r.w.t.; w § 1 wskazano, że ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 p.b.; ponadto, dział II wyżej wymienionego rozporządzenia jest zatytułowany "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej"; plany miejscowe mają określać m. in. parametry nowej zabudowy; zabudować zaś można jedynie działkę budowlaną a nie działkę ewidencyjną; tym samym określenie w MPZP wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i wskaźnika udziału powierzchni biologiczne czynnej do działki budowlanej jest zasadne; pozwala przez to kształtować zabudowę na terenie objętym tym MPZP;.

- regulacja działek budowlanych i określanie ich minimalnej powierzchni - MPZP nie posługuje się pojęciem działka nowowydzielona, tylko ustala parametry dla działki budowlanej (§ 11 pkt 2 MPZP ustala minimalne powierzchnie działek budowlanych); nie ma więc mowy o wkroczeniu przez Radę w cudze kompetencje i określenie zasad podziału działek; nowela z 2010 r. dotyczy literalnie nowowydzielonych działek budowlanych; określanie natomiast minimalnej powierzchni działek budowlanych następowało do tego czasu na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - był to mianowicie jeden z podstawnych parametrów zagospodarowania przestrzennego; w wyroku o sygn. akt II OSK 66/13, dotyczącym MPZP, Sąd badał także kwestie ustalenia parametrów działek budowlanych - właśnie ich minimalnej powierzchni; stwierdził: "W zakresie przyjętych w planie parametrów działek budowlanych strona skarżąca kasacyjnie nie rozumie, że nie każda działka ewidencyjna może być uznana za budowlaną. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "działka budowlana" to pojęcie, przez które należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z zapisu tego wynika, że działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa składająca się z jednej lub kilku wydzielonych geodezyjnie działek. Działka budowlana jest więc taka, które spełnia określone wymagania, w rym w zakresie minimalnej powierzchni. To właśnie w taki sposób ma być realizowana zasada ładu przestrzennego, stawiając m.in. wymóg jaka wielkość powinien mieć teren podlegający konkretnemu zagospodarowaniu. W pełni w ten sposób definiuje pojęcie działki budowlanej § 2 pkt 6 planu."

- pozostałe zakwestionowane postanowienia (7 zarzut) MPZP nie są istotnymi uchybieniami i za takowe zostały też uznane przez skarżącego w orzeczeniu nadzorczym z [...] stycznia 2012 r.

3. Wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody na przedmiotowy MPZP, stwierdził nieważność części postanowień tego planu (pkt 1 wyroku): a) § 2 pkt 8 w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków", b) § 10 pkt 2, c) § 10 pkt 7, d) § 13 ust. 2, e) § 18 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania: "(...) w sposób i na warunkach uzgodnionych z zarządcami sieci", f) - § 21 pkt 2, g) - § 24 pkt 2 ppkt 2 lit. e, h) - § 25 pkt 2 ppkt 1 lit. f w zakresie, w jakim dotyczy on obiektów innych niż tymczasowe obiekty budowlane, i) - § 43 pkt 2 ppkt 2 lit. e, j) - § 46 pkt 2 ppkt 2 lit. c, k) - § 48 pkt 2 ppkt 2 lit. e, l) - § 54 pkt 2 ppkt 2 lit. e, m) - § 84 pkt 2 ppkt 2 lit. g, n) - § 94 pkt 2 ppkt 2 lit. e, o) - § 109 pkt 2 ppkt 2 lit. b, p) - § 111 pkt 2 ppkt 2 lit. c, q) - § 112 pkt 2 ppkt 2 lit. c, r) - § 113 pkt 2 ppkt 2 lit. c, s) - § 152 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", t) - § 153 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", u) - § 154 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: " (...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", v) - § 155 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", w) - § 156 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", x) - § 157 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", y) - § 158 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", z) - § 159 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", aa) - § 160 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ab) - § 161 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ac) - § 162 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ad) - § 163 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ae) - § 164 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", af) - § 165 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ag) - § 166 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi", ah) - § 167 pkt 2 ppkt 2 lit. b w zakresie sformułowania: "(...), za zgodą i na warunkach zarządcy drogi"; oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że skarga zasługiwała w części na uwzględnienie. Za zasadne uznano bowiem w części zarzuty wskazujące na zamieszczenie w MPZP szeregu regulacji, które wykraczają poza zakres materii, jaka może być uregulowana w tego rodzaju akcie prawa miejscowego (zarzuty sformułowane w pkt 7 skargi). Dotyczy to obowiązku dokonywania określonych uzgodnień, sporządzania dokumentacji, czy też określenia, kiedy jest możliwe przeprowadzenie urządzeń infrastrukturalnych przez działkę osoby trzeciej. Skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności MPZP w zakresie wskazanym w pkt 1 lit. b–f oraz s-ah wyroku.

Za nieusprawiedliwione Sąd ocenił natomiast zarzuty dotyczące wadliwości ustanowienia w MPZP definicji pojęć dla potrzeb tego aktu normatywnego tylko dlatego, że dane wyrażenia w określonym znaczeniu wykorzystano także w aktach innego rzędu – w ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym. Zasadny w tym zakresie był wyłącznie zarzut wskazujący na wadliwe zamieszczenie w planie definicji pojęcia "maksymalna wysokość zabudowy", ponieważ w brzmieniu jakie mu nadano wysokość zabudowy odnoszona musiałaby być wyłącznie do budynków, pomijając inne obiekty budowlane. Dlatego też stwierdzono nieważność tej regulacji w MPZP w zakresie, w jakim przez nadanie konkretnego brzmienia danej definicji ograniczono zakres pojęcia wysokości zabudowy (pkt 1 lit. a wyroku).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niespójności MPZP (zarzuty naruszenia przepisów wymienionych w pkt 3 skargi, w kontekście kwestii wskazanych w tiret 1,2,4 - 6) Sąd stwierdził, że w świetle ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. poz. 1777; dalej "ustawa o rewitalizacji") i zmiany brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., sankcję nieważności powoduje wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania planu, także wtedy kiedy plan uchwalono przed wejściem w życie ustawy o rewitalizacji.

Podkreślił, że postanowienia dotyczące terenu oznaczonego [...], choć nie całkowicie spójne, nie rodzą tego rodzaju wątpliwości, aby ustalenia danego aktu prawa miejscowego nie mogły być zastosowane, zgodnie z wyrażoną w MPZP intencją Rady. Jak wynika z § 91 pkt 2 ppkt 1 lit. a MPZP, gdy chodzi o istniejącą zabudowę na tym terenie, możliwa jest ich przebudowa bądź rozbudowa, z wyłączeniem konkretnych, enumeratywnie wymienionych obiektów - kościoła Plebanii i dzwonnicy. Tak brzmiące zapisy wykluczają interpretacje postanowień MPZP, co do możliwości rozbudowy wymienionych obiektów; nie może tego zmienić zbędne - być może - wyznaczenie linii zabudowy od ich strony.

W ocenie Sądu nie stanowią też istotnej wadliwości niespójności MPZP, gdy chodzi o kwestie realizacji parkingów. Wprawdzie w § 3 ust. 1 nie wymieniono dopuszczonych miejsc lokalizacji parkingów podziemnych, jako postanowienia wiążącego, jednakże z jednoznacznego brzmienia tekstu MPZP w dalszych fragmentach wynika, że wolą Rady było dopuszczenie realizacji parkingów podziemnych wyłącznie w obszarach wyznaczonych na rysunku. Chybiony jest również zarzut, gdzie istotnej wadliwości upatrywano w zamieszczeniu na rysunku MPZP granic parkingu na terenie [...], wyłącznie jako informacji (elementu niewiążącego). O ile teren parkingu nie ma stanowić obiektu budowlanego, miejsce jego lokalizacji może być oznaczone, jako niewiążąca informacja w MPZP. Trafne jest stanowisko Rady, iż nie ma sprzeczności, gdy chodzi o możliwość realizacji zabudowy na terenie oznaczonym [...].

W kwestii zarzutów dotyczących wadliwości planu upatrywanych w regulacjach kształtujących zasady zagospodarowania terenu w obrębie strefy potencjalnych uciążliwości linii wysokiego napięcia Sąd podniósł, że wiążąca w tym zakresie jest ocena wyrażona w wyroku NSA z 19 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1063/13. Sąd Wojewódzki związany jest oceną prawną dotyczącą jednej z działek ewidencyjnych (nr [...]), położonych na terenie objętym także zakresem skargi, oraz - analogicznie - w kontekście innych jednostek planistycznych. Dla wyeliminowania niezgodności MPZP z prawem, Sąd stwierdził nieważność stosownych postanowień MPZP co do całego terenu oznaczonego [...] oraz analogicznych postanowień, odnoszących się do innych terenów objętych skargą, wobec tych samych naruszeń prawa (pkt 1 lit. g, i-o oraz q-r wyroku).

Skuteczny okazał się również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, gdy chodzi o reguły ochrony przed polami elektromagnetycznymi (zarzut określony w pkt 2 skargi). Dla usunięcia stosownych wadliwości wystarczającym było wyeliminowanie z obrotu wyłącznie wskazanych w orzeczeniu postanowień MPZP. Wyeliminowano także wadliwy zapis, co do jednostki planistycznej, gdzie - jak trafnie wskazano w skardze (zarzut naruszenia przepisów wymienionych w pkt 3 skargi, w kontekście kwestii wskazanej w tiret 3) - jego zamieszczenie było generalnie zbędne. Teren o stosownym oznaczeniu nie znajduje się w strefie potencjalnego oddziaływania pól elektromagnetycznych z linii wysokiego napięcia (pkt 1 lit. p. wyroku).

Za chybione Sąd uznał z kolei w większości zarzuty skargi, gdzie wadliwości MPZP upatrywano w braku określenia w nim wszelkich wymaganych wskaźników zabudowy (zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w pkt 4, 5 oraz 6 - w odniesieniu do kwestii wskazanej w tiret 3 skargi). Nieustalenie określonych parametrów nie może być istotnym uchybieniem w sytuacji, gdy nie odgrywają one żadnego znaczenia z punktu widzenia ochrony ładu przestrzennego, czemu służyć ma w istocie wyznaczenie poszczególnych parametrów zabudowy. Podzielając stanowisko Rady, Sąd przyjął je za własne, z uwzględnieniem jednej, sformułowanej poniższej uwagi, dotyczącej terenu oznaczonego jako [...]. W kontekście zarzutów niewyznaczenia linii zabudowy, pbc, czy też gęstości zabudowy, problematyka ta była przedmiotem rozważań w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13. Wyrażone tam stanowisko jest wiążące w niniejszej sprawie, gdzie przedmiotem oceny są postanowienia także dla tych samych jednostek planistycznych, ale też dla innych jednostek terenowych, gdzie sytuacja jest analogiczna.

Sąd zauważył, że w swoim stanowisku Rada nie odniosła się jedynie do kwestii braku wyznaczenia linii zabudowy na terenie oznaczonym [...]. Według tekstu MPZP ma być on przeznaczony pod realizację parkingu (§ 150 pkt 1 MPZP). Z kolei konfiguracja terenu, gdy stanowi on wąski pas gruntu położony pomiędzy terenami, stanowiącymi ciągi komunikacyjne, pozwala przyjąć, że wolą Rady była realizacja parkingu w obrębie całego terenu, wyznaczonego liniami podziału jednostek planistycznych. W takiej sytuacji oznaczenie linii zabudowy nie znajdowało także uzasadnienia. Pokrywałyby się one z granicami terenu o danym oznaczeniu. Brak wrysowania linii nie skutkuje przy tym powstaniem tego rodzaju istotnych wątpliwości, aby uzasadniało to eliminację postanowień MPZP dla całej jednostki planistycznej. Ocena kwestionowanych skargą zapisów MPZP wykazała tylko w jednym przypadku ich wadliwość. Konieczna była więc ingerencja Sądu w takim zakresie, aby wyeliminować zasygnalizowaną w skardze nieprawidłowość (pkt 1 lit. h wyroku). Wobec faktu, że ujawnione nieprawidłowości w postanowieniach MPZP odnoszą się do terenów publicznych (tereny zieleni), orzekając o nieważności w stosownym zakresie Sąd faktycznie nadał postanowieniom MPZP brzmienie, zgodnie z zadeklarowaną obecnie intencją Rady, która uprzednio przyjęła dany akt prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu trafnie wywiedziono w skardze, iż dla terenu oznaczonego [...] w § 25 ust. 2 pkt 1 lit. f MPZP ustalono, że dopuszcza się realizację obiektu kubaturowego, związanego z funkcją podstawową terenu (o maksymalnej powierzchni zabudowy do 200 m2 i maksymalnej wysokości zabudowy 6 m), natomiast na jego rysunku nie wskazano, za pomocą linii zabudowy, dopuszczonej lokalizacji obiektu kubaturowego, o którym mowa w tych ustaleniach. Skutkuje to zatem wadliwością MPZP w kontekście obowiązku ustalenia koniecznych parametrów zabudowy. Miejsce posadowienia dopuszczonego obiektu nie jest bowiem także determinowane innymi zapisami MPZP. Nie stanowi istotnej wadliwości MPZP nieokreślenie linii kształtujących zabudowę, gdy chodzi wyłącznie o realizację obiektów tymczasowych. Skoro intencją Rady było dopuszczenie realizacji wyłącznie tego rodzaju obiektów, za nieważne uznano zapisy, którymi przewidziano realizację obiektów innych niż tymczasowe. Po uprawomocnieniu orzeczenia będzie miało ono ten skutek, że - w świetle postanowień MPZP - nie będzie dopuszczalna realizacja na danym terenie funkcjonalnym innych obiektów niż tymczasowe. W tej sytuacji chybione są w większości zarzuty skargi, co do naruszenia nią prawa materialnego, zakreślających wymagany zakres MPZP.

Za pozbawione doniosłości prawnej Sąd uznał zarzuty dotyczące wadliwości MPZP, gdy chodzi o zdefiniowanie i użycie w jego tekście pojęcia "działka budowlana", określenia zasad, jakie tereny mogą stanowić tego rodzaju działkę oraz co do braku wyznaczenia reguł scalania i podziału nieruchomości na działki ewidencyjne, jak również ustanowienia w planie zasady zabudowy w całości określonych jednostek planistycznych w ramach jednego przedsięwzięcia (brak możliwości wydzielania osobnych działek budowlanych). Kwestia zastosowanego w MPZP rozwiązania, opartego na zdefiniowaniu pojęcia "działki budowlanej", a następnie określenia warunków wydzielania tak rozumianych działek oraz zakreślenia minimalnej powierzchni zdefiniowanej planem działki budowlanej, była już przedmiotem rozważań Sądu w sprawie o sygn. akt II OSK 66/13. Wyrażono tam pogląd, że był to zabieg dopuszczalny dla osiągnięcia celów zakładanych planem. Kwestia ta nie może być więc przedmiotem ponownych ocen, w kontekście legalności stosowania samego pojęcia "działki budowlanej", zdefiniowanego planem, oraz wskazania w planie minimalnych parametrów w danym zakresie. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia sformułowano również ocenę, że nie jest istotnym uchybieniem brak ustalenia zasad scalenia i podziału nieruchomości, gdy w MPZP nie przewiduje się objęcia określonych terenów tą procedurą, ani z uwarunkowań faktycznych nie wynika konieczność jej wdrożenia. Ocena ta pozostaje wiążąca w kontekście rozpoznawania niniejszej skargi.

Odnosząc się zaś do zarzutu wprowadzenia w pewnych przypadkach wymogu całej jednostki planistycznej i odnoszenia do takiego terenu parametrów zabudowy, Sąd podniósł, że jest to dopuszczalne, skoro możliwym jest określenie minimalnej powierzchni działki budowlanej. Ustanowienie obowiązku zabudowy całej jednostki planistycznej oznacza odniesienie normatywu działki budowlanej właśnie do całego terenu. Skoro możliwe jest ustalenie takich normatywów konkretnymi wartościami przez określenie powierzchni gruntu wartością liczbową, można to uczynić także poprzez opis, odwołując się do oznaczeń terenów, zamieszczonych na rysunku MPZP. W tej sytuacji za chybione uznano zarzuty, co do naruszenia wymagań określonych w art. 15 u.p.z.p.

4. Następnie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1874/18 NSA sprostował z urzędu wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1560/17 w ten sposób, że w punkcie 1 lit. x zamiast "§ 157 pkt 2 ppkt 2 lit. c" wpisuje "§ 157 pkt 2 ppkt 2 lit. b" (pkt 1 wyroku), uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu 1 lit. a oraz punktu 2 sentencji i w tym zakresie przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania (pkt 2 wyroku), zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3 wyroku).

W uzasadnieniu NSA wskazał, że naruszony został art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności § 2 pkt 8 w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków", co w konsekwencji doprowadziło do niedopuszczalnego redagowania przez Sąd ustaleń MPZP w związku z faktyczną modyfikacją znaczenia pojęcia "maksymalnej wysokości zabudowy". W żadnym razie Sąd nie był uprawniony do nadawania nowego brzmienia tym ustaleniom MPZP. W tym zakresie konieczne stało się zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 lit. a sentencji wyroku, w zakresie sformułowania "(...) w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków".

NSA wskazał również, że naruszony został art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z całkowitym brakiem wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd oddalając wniosek o stwierdzenie nieważności zawarty w pkt IV tiret pierwszy skargi zwykłej i w pkt V z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami [...] oraz naruszony został art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 7 ust. 3 pkt 2, § 16 pkt 1 lit. b, § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g i § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i MPZP.

Ponadto NSA wskazał, naruszony został art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, polegającym na sprzeczności uzasadnienia wyroku z sentencją w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g i § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i MPZP. Wyjaśnił, że w istocie z uzasadnienia wyroku wynika, iż ww. jednostki jako objęte zarzutem nr 7 skargi winny zostać objęte stwierdzeniem nieważności, co nie znajduje potwierdzenia w tenorze wyroku.

NSA stwierdził, że w sposób nieuprawniony Sąd wyłączył również z zakresu swojej kontroli zbadanie zgodności z prawem ustaleń planu miejscowego objętych rozstrzygnięciem w sprawach o sygn. akt II OSK 66/13 i sygn. akt II OSK 842/13, pomimo braku tożsamości skargi i zakresu badania oraz ze względu na braki formalne skutkujące determinacją orzeczenia Sądu II instancji. Powyższe dwa wyroki wydane zostały w sprawach, w których skargi zostały wniesione w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i ustalenia planu podlegały ocenie przez pryzmat naruszenia interesu prawnego skarżących. Naruszony został zatem art. 170 oraz art. 190 p.p.s.a.

Zdaniem NSA, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd dokona pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń MPZP, eliminując dotychczasowe uchybienia w tym zakresie i da temu wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniając wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnił, że dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem ocenę legalności MPZP w tej części. Zaznaczył również, że przy tym oceniając ww. MPZP należy mieć na uwadze, że nie on dotyczy terenu dotychczas niezurbanizowanego, wymagającego masowej parcelacji i urządzenia od podstaw przestrzeni publicznej i prywatnej, lecz obszaru stanowiącego zaplanowaną i urządzoną przestrzeń urbanistyczną tj. [...].

5. Pismem z 8 października 2021 r. odpowiadając na wezwanie Sądu skarżący poinformował, że zaskarżenie MPZP, obejmuje zakres zawarty po słowach "oraz wnoszę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń: (...)" (str. 3-6) przedstawiony w skardze zwykłej z 25 maja 2017 r. znak: [...]. W obszernym uzasadnieniu przywołał ponadto szereg przepisów prawa powszechnie obowiązującego i odwołał się do obszernie cytowanego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, ponownie rozpoznając sprawę, co następuje.

Skarga w części jest zasadna, zaś w części podlega oddaleniu.

1. Wskazać należy, że Sąd podzielił zastrzeżenia skarżącego jedynie do kilku postanowień MPZP stwierdzając nieważność następujących postanowień części tekstowej MPZP (tj.: § 16 pkt 1 lit b MPZP w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach uzgodnionych z ich zarządcą", oraz w całości postanowień części tekstowej planu, tj.: § 21 pkt 1 MPZP; § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g MPZP oraz § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i MPZP). W pozostałym zaś zakresie skarga została oddalona. Wyrok taki oznacza, że po ponownej kontroli przez Sąd I instancji kwestionowanego MPZP, nieważne pozostają te postanowienia, w odniesieniu do których WSA w Warszawie w wyroku z 12 grudnia 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1560/17) stwierdził nieważność kontrolowanego MPZP (a NSA nie uchylił tego wyroku w tym zakresie) oraz te postanowienia MPZP, które zostały wskazane w sentencji niniejszego wyroku (w części I sentencji). Pozostałe zaś zarzuty wskazywane w skardze Wojewody, jej uzasadnieniu oraz dodatkowym piśmie procesowym z 8 października 2021 r. odnośnie do nieważności szeregu postanowień zaskarżonego MPZP okazały się w całości bezzasadne.

2. W pierwszej kolejności, w celu pewnego uprządkowania niniejszej sprawy, wskazać należy na kilka zasadniczych aspektów formalnoprawnych odnoszących się do przedmiotowej sprawy. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, gdyż sposób i forma zaskarżenia MPZP przez Wojewodę kontrolowanego MPZP jest, w ocenie Sądu, przykładem na niepotrzebne komplikowanie sprawy, zaś obszerne ujmowanie zarzutów i ich "zakres" wskazują na niezwykle chaotyczne i bezrefleksyjne podejście skarżącego do istoty sprawy. To nie ilość stron skargi i obszerność cytowań wyroków sądów administracyjnych świadczą o jakości pisma procesowego ale jego treść. Niestety, w niniejszej sprawie, stopień komunikatywności pism procesowych skarżącego Sąd uznaje za daleki od poprawnego. Dodatkowo należy podkreślić, że pełnomocnik skarżącego Wojewody nie stawił się na rozprawę pomimo prawidłowego zawiadomienia o rozprawie przez Sąd (co byłoby niezwykle cenne przy próbie dookreślenia i ewentualnego wyjaśnienia zakresu zaskarżenia MPZP w niniejszej sprawie).

Zaznaczyć trzeba, że niniejsza sprawa jest skutkiem skargi Wojewody do sądu administracyjnego a nie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Przypomnieć trzeba, że jakkolwiek przepisy prawa nie ograniczają terminów zaskarżania do sądu uchwał rady gminy, to nie ulega wątpliwości, że czynności kontrolne Wojewody w odniesieniu do treści uchwalanych MPZP, stanowiących prawo miejscowe i mogących powodować nieodwracalne skutki prawne, powinny być podejmowane - co do zasady - bez zbędnej zwłoki (por. wyrok WSA w Lublinie z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 206/18). Wskazać trzeba, że zaskarżony MPZP jest to plan miejscowy z 2011 r. a skarga Wojewody jest datowana na 2017 r. (czyli skargę złożono już po 6 latach obowiązywania i funkcjonowania na danym obszarze MPZP). Z akt sprawy wynika, że skarżona uchwała (MPZP) była po jej podjęciu przedstawiona Wojewodzie celem dokonania oceny jej legalności. Wojewoda [...] stycznia 2012 r. wskazał, co prawda, iż MPZP został podjęty z naruszeniem prawa. Korzystając z tej podstawy prawnej organ nadzoru zakwalifikował naruszenia tam wskazane jako "nieistotne" a co za tym idzie nie widział podstawy do stwierdzenia nieważności w tym zakresie. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wojewoda w sposób zasadniczy zmienił własną ocenę prawną uchwały (pierwotnie bowiem wskazał, że naruszenia MPZP są "nieistotne" zaś po 6 latach uznał je za tak istotne i to w takim zakresie, że konieczne jest to do stwierdzenia nieważności szeregu postanowień MPZP – jak twierdzi pełnomocnik organu: "obszaru dotyczącego 80% powierzchni terenu objętego MPZP"). Zdaniem Sądu, tego rodzaju zmiana stanowiska przez ważny w systemie prawa organ administracji, wykonujący władzę publiczną jest prawnie dopuszczalna. Z drugiej jednak strony nie może w państwie praworządnym budzić pełnej aprobaty w kontekście bezpieczeństwa prawnego i stabilności prawa (również prawa miejscowego). Nie sposób jednak wywieść per analogiam, aby w aktualnym systemie prawnym wyrażenie stanowiska w stosownej formie zamykało drogę do wywiedzenie skargi dla organu nadzoru (nawet po kilku latach obowiązywania danego MPZP). O ile taka byłaby intencja prawodawcy, musiałbym wyrazić w tym zakresie swoje stanowisko jednoznacznie. A takiego przepisu w obowiązującym systemie prawa w Polsce nie ma. Inaczej mówiąc, znaczny upływ czasu od podjęcia uchwały - nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę (por. wyrok WSA w Łodzi z 30 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 722/12).

3. Przypomnieć trzeba, że niniejsza sprawa jest ponownie rozpatrywana przez WSA w Warszawie, gdyż:

a) WSA w Warszawie w wyroku z 12 grudnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1560/17) stwierdził nieważność szeregu postanowień MPZP (pkt 1 wyroku) i oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2 wyroku);

b) NSA w wyroku z 25 maja 2021 r. (sygn. akt II OSK 1874/18) uchylił powyższy wyrok WSA w Warszawie w części dotyczącej punktu 1 lit. a oraz punktu 2 sentencji (oddalającym skargę) i w tym zakresie przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania wskazując dodatkowe wytyczne w treści uzasadnienia.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd musi zatem mieć również na względzie to, że w przedmiocie zaskarżonego MPZP wydawane były już różne orzeczenia przez sądy administracyjne. Wskazać należy między innymi na:

- wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 66/13) ze skargi spółki [...] S.A. (w którym oddalono skargę);

- wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 876/12), gdzie stwierdzono nieważność § 7 ust. 3 pkt 2 oraz § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c MPZP w odniesieniu do konkretnej działki; NSA (wyrok z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1063/13) rozpoznając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I (pierwszym) w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 pkt 2 MPZP i w tym zakresie skargę oddalił.

Przedmiotem rozważań Sądu w obu wskazanych wyżej sprawach, wobec zaskarżenia konkretnych postanowień MPZP, dotyczących określonych działek ewidencyjnych, były także kwestie legalności przyjętych rozwiązań w kontekście zagadnień szerszych niż dotyczące tylko naruszenia indywidualnego interesu osób wnoszący wówczas skargę. Co do wyrażonych ocen, dotyczących generalnie przyjętych w MPZP reguł i rozwiązań (tzw. ustalenia dotyczące praw i obowiązków ogółu adresatów planu miejscowego), prawomocne orzeczenia, choć dotyczące faktycznie konkretnych działek, stworzyły powagę rzeczy osądzonej (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 842/13). Nie do zaakceptowania jest bowiem w państwie praworządnym, aby - w kontekście oceny tych samych regulacji normatywnych - sądy wyrażały odmienne oceny tylko ze względu na to, że określone postanowienia danego aktu dotyczą innych nieruchomości, gdy wszelkie uwarunkowania prawne (np. w zakresie definicji pojęć) sprawy są identyczne.

Zgodnie z 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne - co w dalszym rzędzie może wskazywać, jednak nie wprost, jaki powinien być kierunek rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. akt II FSK 3130/19). Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 64/20).

Zatem rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było ponowne odniesienie się w szczególności do "zakresu" skargi, wytycznych NSA i braku uzasadnienia przesłanek przemawiających za "oddaleniem skargi w pozostałym zakresie" przez WSA w Warszawie po raz pierwszy rozpatrującego niniejszą sprawę. Istotne znaczenie mają również te wyroki sądów administracyjnych, które co prawda były skutkiem tzw. skarg indywidualnych, ale NSA odniósł się w nich do szerszych rozważań mających zasadnicze znaczenie dla wykładni ogólnych postanowień zaskarżonego MPZP (np. w zakresie definicji, czy też szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy).

4. W pierwszej kolejności Sąd musi odnieść się do "zakresu zaskarżenia" wynikającego z niniejszej skargi. Jest to o tyle istotne, gdyż NSA w wyroku uchylającym wyrok Sądu I instancji, wskazał na konieczność odniesienia się między innymi do braku uzasadnienia i wskazania przesłanek odnośnie do oddalenia skargi właśnie "w pozostałym zakresie". Aby zatem odnieść się do "pozostałego zakresu" niezbędne jest zatem ustalenie właśnie tego "zakresu" sprawy.

W niniejszej sprawie zasadniczy problem formalnoprawny dotyczył złożonej przez Wojewodę skargi i innych pism procesowych stanowiących jej uzupełnienie w kontekście również złożonej skargi kasacyjnej do NSA.

Nie ulega wątpliwości to, że podstawowe funkcje (istota) konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy ściśle wiążą się z funkcjami, które powszechnie przypisuje się uzasadnieniom sądowym (por. wyrok TK z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 30/05). Z tego względu TK w postanowieniu z 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt SK 48/04), w sprawie uzasadnienia kasacji karnej, wyraził pogląd, że uzasadnianie orzeczeń sądowych jest decydującym komponentem prawa do rzetelnego sądu jako konstytucyjnie chronionego prawa jednostki. Uzasadnienie sądowe pełni następujące funkcje: - wymusza samokontrolę sądu, który musi wykazać, że orzeczenie jest materialnie i formalnie prawidłowe oraz odpowiada wymogom sprawiedliwości; - dokumentuje argumenty przemawiające za przyjętym rozstrzygnięciem; - jest podstawą kontroli zewnętrznej przez organy wyższych instancji; - służy indywidualnej akceptacji orzeczenia; - umacnia poczucie zaufania społecznego i demokratycznej kontroli nad wymiarem sprawiedliwości; - wzmacnia bezpieczeństwo prawne. Dodatkowo wskazać należy, że uzasadnienie wyroku sądowego powinno mieć również charakter edukacyjny i porządkujący. W niniejszym przypadku jest to o tyle konieczne, gdyż skarga i inne pisma procesowe w sprawie są sporządzone w sposób wyjątkowo nieczytelny. Zatem Sąd był zobligowany do zwrócenia uwagi na rolę profesjonalnego pełnomocnika w zakresie formułowania wypowiedzi pisemnych w sposób zrozumiały, klarowny, niesprzeczny wewnętrznie i dający się zrozumieć bez żadnych domysłów i domniemań.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, to właśnie rolą skarżącego (w tym przypadku Wojewody) jest wskazanie, czego właściwie dotyczy skarga. Sąd administracyjny nie może domniemywać przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, co do zasady, związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z 17 marca 2021 r. , sygn. akt II SA/Rz 158/21). Inaczej mówiąc, prawidłowe określenie zakresu żądania jest obowiązkiem strony skarżącej, a sąd administracyjny może jedynie poinformować o skutkach niewłaściwego wypełnienia tego obowiązku i wezwać do sprecyzowania skargi pod rygorem jej odrzucenia (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 70/18). Oczywiście Sąd jest zobligowany brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 697/21). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 509/21). Nie oznacza to jednak tego, że Sąd powinien rekonstruować lub domyślać się jakie są zarzuty skargi, szczególnie gdy chodzi o plan miejscowy. Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 15 września 2021 r., sygn. akt III FSK 2734/21). Sąd zatem niejako z urzędu bada cały zaskarżony akt (w tym przypadku MPZP) w kontekście takich naruszeń, które mogłyby powodować konieczność ich usunięcia z obrotu prawnego (stwierdzenia nieważności). Oczywiście nie może to oznaczać bierności skarżącego w tym zakresie lub takiego formułowania skargi z której nie można wyczytać intencji podmiotu wnoszącego skargę.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą Wojewody na MPZP (ale nie w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego). W orzecznictwie wskazuje się, że organ nadzoru poprzez podanie w sentencji i uzasadnieniu aktu nadzoru jednostek redakcyjnych kontrolowanej uchwały, które w tej uchwale nie występują, narusza art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 91 ust. 3 u.s.g. Takie naruszenie nie może zostać zakwalifikowane jako wynik oczywistej omyłki pisarskiej. Każde bowiem rozstrzygnięcie i uzasadnienie zawarte w orzeczeniu winno być jasne i czytelne, nie powinno także pozostawiać żadnych wątpliwości co do jego zakresu (por. wyrok WSA w Opolu z 19 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 623/14). Z kolei w literaturze przedmiotu podnosi się, że nieprawidłowe wskazanie jednostek redakcyjnych kontrolowanej uchwały w sentencji oraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozostaje bez wpływu także na rozstrzygnięcie Sądu, który nie może się domyślać w stosunku do jakiego aktu (uchwały, załącznika do uchwały) rozstrzygnięcie nadzorcze w istocie zapadło, a tym bardziej nie może go w tej materii zastępować. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu wynikającego z art. 91 ust. 3 u.s.g. obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Lexis - Nexis, Warszawa 2010, s. 760).

Wskazane rozważania należy odnieść również do niniejszej sprawy, gdyż w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zarówno skarga zwykła jak i dalsze pismo procesowe skarżącego (tzn. jej uzupełnienie) są akademickim przykładem jak nie należy formułować skarg i pism procesowych do sądu administracyjnego. Artykuł 46 p.p.s.a. określa ogólne warunki, którym musi odpowiadać każde pismo strony, a zatem nie tylko skarga, lecz również każde kolejne pismo wnoszone w toku sprawy. Wymagania te są z reguły określane jako formalne, choć w istocie można je podzielić na dotyczące zewnętrznej formy samego pisma (np. oznaczenie rodzaju pisma), merytorycznej treści (osnowa wniosku lub oświadczenia) oraz niezbędnych załączników (pełnomocnictwo). Mając na uwadze treść art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego (por. postanowienie NSA z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 535/13). Przepis ten, określając wymogi skargi, wskazuje jednoznacznie, że dla kompletności tego środka wymagane jest m.in. precyzyjne podanie zaskarżonego aktu (w analizowanym przypadku konkretnego postanowienia MPZP). Tymczasem w niniejszej sprawie wskazać należy na:

- wewnętrzne sprzeczności skargi zwykłej (zakres zaskarżenia wynikający ze s. 1-3 ale także ze s. 3-6 oraz to, że skarżący wskazuje dodatkowe postanowienia MPZP w samym uzasadnieniu skargi zwykłej, które nie były ujęte na s. 1-6 skargi zwykłej);

- skarga kasacyjna zakres zaskarżenia formułuje w następujący sposób (s. 2): (...), w zakresie pkt 2 sentencji wyroku, tj. w części dotyczącej oddalenia skargi w zakresie(...)" wskazanych postanowień MPZP (wskazane w skardze kasacyjnej postanowienia MPZP to tylko "wycinek" tych postanowień wskazywanych w skardze zwykłej co do których WSA oddalił skargę; jak można się jedynie domyślać, skarżący akceptuje oddalenie skargi przez WSA "w pozostałym zakresie" – tj. zakresie nie wskazanym w skardze kasacyjnej; zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym; jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy; na stronie ciąży więc obowiązek sprecyzowania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie) – por. wyrok NSA z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 488/21);

- uzupełnieniem i wyjaśnieniem "zakresu zaskarżenia" miało być pismo procesowego skarżącego Wojewody z 8 października 2021 r.; skarżący w jednym zdaniu wskazał w sposób wyraźny na zakres skargi (s. 3-6 skargi zwykłej), zaś w pozostałej części pisma zacytował przepisy prawa i orzecznictwo sądowe, które nie wnosi nic nowego do niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu, to nie ilość stron decyduje o jakości pisma procesowego lecz zawarta w nich rzeczowa argumentacja (a tej niestety w niniejszej sprawie zabrakło). Wskazać bowiem należy, że skarga zawiera 50 stron, uzupełniające pismo procesowe – 18 stron na których argumentacja merytoryczna jest niezwykle szczątkowa (pisma zawierają głównie przytoczenie treści postanowień MPZP, brzmienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i wybrane orzecznictwo sądowe bez jego rzeczowej analizy).

W związku z tym należy wskazać na następujące okoliczności formalne, mające zasadnicze znaczenie dla próby odkodowania "zakresu" niniejszej sprawy wszczętej skargą Wojewody:

a) postanowienia MPZP w odniesieniu do których WSA w Warszawie w wyroku z 12 grudnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1560/17) stwierdził nieważność: § 2 pkt 8 (po sprostowaniu postanowieniem WSA); § 10 pkt 2, 7; § 13 ust. 2; § 18 ust. 2 pkt 1; § 21 pkt 2; § 24 pkt 2 ppkt 2 lit. e; § 25 pkt 2 ppkt 1 lit.f; § 43 pkt 2 ppkt 2 lit. e; § 46 pkt 2 ppkt 2 lit. c; § 48 pkt 2 ppkt 2 lit. e; § 54 pkt 2 ppkt 2 lit. e; § 84 pkt 2 ppkt 2 lit. g; § 94 pkt 2 ppkt 2 lit. e; § 109 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 111 pkt 2 ppkt 2 lit. c; § 112 pkt 2 ppkt 2 lit. c; § 113 pkt 2 ppkt 2 lit. c; § 152 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 153 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 154 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 155 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 156 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 157 pkt 2 ppkt 2 lit. b; (po sprostowaniu postanowieniem NSA); § 158 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 159 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 160 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 161 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 162 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 163 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 164 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 165 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 166 pkt 2 ppkt 2 lit. b; § 167 pkt 2 ppkt 2 lit. b;

b) zakres zaskarżenia wynikający z części pierwszej skargi zwykłej (s. 1-3) oraz części drugiej (s. 3-6) a także z treści uzasadnienia skargi (postanowienia MPZP zawarte wyłącznie w uzasadnieniu skargi - bold): § 2 pkt 5 lit. a,b; § 2 pkt 5,6,8,11,13,15; § 3 ust.1; § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a; § 6 pkt 3 lit. a; § 7 ust. 3 pkt 1,2; § 9 pkt 2; § 10 pkt 2,7; § 11 pkt 1,2,3,4,5; § 13 ust. 2,3; § 16 ust. 26 pkt 2 lit. f; § 18 ust. 2 pkt 1; § 21 pkt 1,2; § 24 ust. 2 pkt 1 lit. b; § 24 ust. 2 pkt 2 lit. d,e; § 25 ust. 1; § 25 ust. 2 pkt 1 lit. f; § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g,i; § 29 ust. 2 pkt 1 lit. a,b; § 30 ust. 2 pkt 1 lit. c; § 32 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 32 ust. 3; § 33 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 33 ust. 3; § 34 ust. 2,3; § 35; § 37 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 39; § 40 pkt 1; § 40 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 42 ust. 2 pkt 1 lit. a,b; § 43 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 43 ust. 2 pkt 2 lit. b, e; § 45 pkt 1; § 46 ust. 2 pkt 1 lit. a,b; § 46 ust. 2 pkt 2 lit. c; § 47 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 48 ust. 2 pkt 1 lit. a,b ; § 48 ust. 2 pkt 2 lit. b, e; § 49 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 52 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 54 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 54 ust.2 pkt 2 lit. e; § 55 ust. 2 pkt 1 lit. a,b; § 56 ust. 1 pkt 2 lit. c ; § 56 ust. 2 pkt 1 lit. c, d,e; § 56 ust. 4 pkt 2 lit. a, b; § 57 ust. 2 pkt 1 lit. b, c, d; § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i; § 60; § 65 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 66 ust. 2 pkt 1 lit. a,b; § 67 ust.2 pkt 1 lit. c,d; § 68 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 70 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 71 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 72 ust.2 pkt 1 lit. a,b; § 73 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 74 ust. 2 pkt 1 lit. b; § 75 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 76 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 77 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 78; § 81 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 83 ust. 1 pkt 2 lit. c; § 83 ust. 2 pkt 1 lit. a,b,i ; § 83 ust. 4 pkt 2 lit. a ; § 84 ust. 2 pkt 2 lit. g; § 86 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 88; § 90 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 91 ust.1 pkt 1,2 ; § 91 ust.2 pkt 1 lit. a, b, c, d, e, f, g, h, i, j; § 92 ust. 2 pkt 1 lit. d,e; § 93; § 95 ust. 2 pkt 1 lit. b; § 96 ust. 2 pkt 1 lit. d,e; § 97 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 98 ust. 2 pkt 1 lit. d,e; § 99 ust. 2 pkt 1 lit. d,e; § 100 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 101 ust. 2 pkt 1 lit. d,e; § 102 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 109 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 109 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 111 ust. 1; § 111 ust. 2 pkt 1 lit. c,d, i; § 111 ust. 2 pkt 2 lit. c, i ; § 112 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 112 ust. 2 pkt 2 lit. c ; § 113 ust. 2 pkt 1 lit. a,b; § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c ; § 114 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 115 ust. 1 pkt 2 lit. b; § 115 ust. 2 pkt 1 lit. c,d, j; § 115 ust. 4 pkt 2 lit. a,b; § 116 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 117 ust. 2 pkt 1 lit. d,e; § 119 ust. 2 pkt 1 lit. d,e; § 122; § 123 ust.1 pkt 2 lit. c; § 123 ust.2 pkt 1 lit. a,b, h; § 123 ust.4 pkt 2 lit. a; § 125 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 126 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 132 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 133; § 134 ust. 2 pkt 1 lit. d,e; § 136 ust. 2 pkt 1 lit. c,d; § 137 ust. 2 pkt 1 lit. d,e; § 138 ust. 2 pkt 1 lit. d,e; § 139 ust. 2 pkt 1 lit. d,e; § 142 ust. 2 pkt 1 lit. a,b; § 143 ust. 2 pkt 1 lit. d,e; § 146; § 149; § 150 ust. 1; § 150 ust. 2 pkt 1 lit. a, b,c; § 151 ust. 2 pkt 1 lit. b,c; § 152 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 153 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 154 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 155 ust. 2 pkt (nie wskazano na s. 3 skargi) lit. b; § 155 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 156 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 157 ust. 2 pkt 2 lit. b,c; § 158 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 159 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 160 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 161 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 162 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 163 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 164 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 165 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 166 ust. 2 pkt 2 lit. b; § 167 ust. 2 pkt 2 lit. b; naruszenie załącznika nr 1 do uchwały (s. 31 uzasadnienia skargi); części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...];

c) zakres zaskarżenia wynikający ze skargi kasacyjnej do NSA: § 2 pkt 6; § 2 pkt 8; § 2 pkt 11; § 2 pkt 15, § 7 ust. 3 pkt 2 w odniesieniu do ustaleń warunkowych; § 9 pkt 2 w zakresie sformułowania: "(...) przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza, czy maszynownie wind"; § 16 pkt 1 lit b w odniesieniu do ustaleń warunkowych; § 21 pkt 1; § 25 ust. 2 pkt 2 lit g; § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i; części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...];

d) zakres zaskarżenia wynikający z pisma procesowego Wojewody z 8 października 2021 r.; zarządzeniem z 29 września 2021 r. WSA w Warszawie postanowił: "Ze względu na konieczność doprecyzowania zakresu zaskarżenia w sprawie (...) Sąd zobowiązuje do wskazania zakresu zaskarżenia skargi (...) poprzez precyzyjne wskazanie zaskarżonych postanowień MPZP, tj.: - czy skarga obejmuje zaskarżone postanowienia MPZP zawarte w pkt. I-VII (s. 1-3), czy też wyłącznie zawarte po słowach: "oraz wnoszę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej ustaleń "s. 3-6); czy też zakres zaskarżenia obejmuje zarówno postanowienia MPZP wskazane w pkt. I-VII skargi (s. 1-3) oraz części drugiej skargi (s. 3-6) – biorąc pod uwagę wskazywany wyrok NSA z 25 maja 2021 r. (sygn. akt. II OSK 1874/18); - czy ewentualnie zakres skargi należy wywodzić ze skargi kasacyjnej z 22 lutego 2018 r. do NSA (skarga kasacyjna zawierała bowiem inny zakres zaskarżenia). Ze względu na stopień skomplikowania sprawy, Sąd oczekuje na złożenie wyjaśnień na piśmie w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego zarządzenia":

- "W wykonaniu wezwania z 29 września 2021 r., niniejszym informuję, że zaskarżenie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego plami zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru [...], obejmuje zakres zawarty po słowach: "oraz wnoszę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej ustaleń: (...) " (str. 3 — 6), przedstawiony w skardze zwykłej Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. znak: [...]".

Dodatkowo należy również wskazać na podstawowe wytyczne NSA zawarte w wyroku z 25 maja 2021 r. (sygn. akt II OSK 1874/18):

- "ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji dokona pełnej kontroli kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, eliminując dotychczasowe uchybienia w tym zakresie i da temu wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniając wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.";

- "oceniając ww. plan należy mieć na uwadze, że nie on dotyczy terenu dotychczas niezurbanizowanego, wymagającego masowej parcelacji i urządzenia od podstaw przestrzeni publicznej i prywatnej, lecz obszaru stanowiącego zaplanowaną i urządzoną przestrzeń urbanistyczną tj. [...]";

- "zasadnie zarzuca się naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, polegającym na sprzeczności uzasadnienia wyroku z sentencją w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g i § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i planu. W istocie z uzasadnienia wyroku wynika, iż ww. jednostki jako objęte zarzutem nr 7 skargi winny zostać objęte stwierdzeniem nieważności, co nie znajduje potwierdzenia w tenorze wyroku";

- "na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 7 ust. 3 pkt 2, § 16 pkt 1 lit. b, § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g i § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i planu";

- "na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w związku z całkowitym brakiem wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd Wojewódzki oddalając wniosek o stwierdzenie nieważności zawarty w pkt IV tiret pierwszy skargi zwykłej i w pkt V z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami [...]";

- "w sposób nieuprawniony Sąd I instancji wyłączył również z zakresu swojej kontroli zbadanie zgodności z prawem ustaleń planu miejscowego objętych rozstrzygnięciem w sprawach II OSK 66/13 i II OSK 842/13, pomimo braku tożsamości skargi i zakresu badania oraz ze względu na braki formalne skutkujące determinacją orzeczenia Sądu II instancji. Powyższe dwa wyroki wydane zostały w sprawach, w których skargi zostały wniesione w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i ustalenia planu podlegały ocenie przez pryzmat naruszenia interesu prawnego skarżących. Naruszony został zatem art. 170 oraz art. 190 Ppsa".

4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w pierwszej kolejności wskazuje na te postanowienia MPZP w odniesieniu do których stwierdzono nieważność MPZP (pkt I sentencji niniejszego wyroku).

Przypomnieć trzeba, że w wytycznych NSA wskazano na sprzeczności uzasadnienia kontrolowanego wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1560/17) z sentencją w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g i § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i MPZP. NSA wskazał, że z uzasadnienia wskazanego wyroku WSA wynika, iż ww. jednostki jako objęte zarzutem nr 7 skargi winny zostać objęte stwierdzeniem nieważności, co nie znajduje potwierdzenia w tenorze wyroku. NSA odniósł się również do § 16 pkt 1 lit. b ("Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu w odniesieniu do ustaleń zawartych w (...) § 16 pkt 1 lit. b").

Zatem Sąd ponownie rozpatrujący skargę takie wytyczne NSA sformułowane: "winny zostać objęte stwierdzeniem nieważności" rozumie w sposób jednoznaczny. Skoro we wcześniejszym wyroku WSA w Warszawie stwierdził nieważność niektórych postanowień MPZP a NSA dodatkowo wskazał, że inne (podobne regulacje MPZP) również "winny zostać objęte stwierdzeniem nieważności" – to wskazówka taka nie budzi żadnych wątpliwości. Biorąc to pod uwagę, Sąd stwierdził nieważność wskazanych postanowień MPZP.

W ocenie Sądu, rzeczywiście jest tak, że Rada Miasta [...], uzależniła możliwość dokonania określonych czynności od zawarcia umowy z właścicielem nieruchomości, dokonania uzgodnienia na warunkach i zgodnie z zasadami udzielanych przez podmioty takie jak: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zarządca sieci, zarządca drogi, zarządca sieci, czy też od wykonania dokumentacji geologiczno- inżynierskiej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza plan miejscowy zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, i jako taki, powinien zawierać w swojej treści bezwzględnie obowiązujące normy, takie jak nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie terenów nim objętych i nie powinien wprowadzać ustaleń, które nie wyrażają żadnych norm prawnych, bądź też ustaleń o charakterze warunkowym, które mogą być realizowane - o zaistnieniu zdarzeń przyszłych i niepewnych. MPZP zawiera ustalenia nienormatywne, warunkowe oraz wykraczające poza zakres art. 15 u.p.z.p.

Sąd podziela zatem rozważania WSA w Warszawie zawarte w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1560/17, że: "(...) zasadne są w części zarzuty, gdzie podnoszono, że w MPZP zamieszczono szereg zapisów, które wykraczają poza zakres materii, jaka może być uregulowana w tego rodzaju akcie prawa miejscowego (zarzuty naruszenia przepisów, sformułowane w pkt 7 skargi). Dotyczy to obowiązku dokonywania określonych uzgodnień, sporządzania dokumentacji, czy też określenie, kiedy jest możliwe przeprowadzenie urządzeń infrastrukturalnych przez działkę osoby trzeciej. Reguły w danym zakresie bądź są już zamieszczone bądź mogą być wyłącznie zamieszczone w regulacjach odrębnych (przekroczenie granic upoważnienia). Skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności Planu w zakresie wskazanym w pkt 1. lit. b–f oraz s-hh wyroku".

W związku z tym, skoro WSA w Warszawie we wcześniejszym wyroku (sygn. akt IV SA/Wa 1560/17) nie stwierdził nieważności wskazanych postanowień MPZP, konieczne było stwierdzenie ich nieważności w celu sprecyzowania (dopełnienia) sentencji poprzedniego wyroku Sądu z uzasadnieniem oraz w kontekście wytycznych NSA (NSA nie uchylił wcześniejszego wyroku WSA w zakresie stwierdzenia nieważności a zatem te postanowienia MPZP są nieważne).

Biorąc to pod uwagę, Sąd w niniejszej sprawie stwierdził nieważność następujących postanowień MPZP:

- § 16 pkt 1 lit b MPZP w zakresie sformułowania "na warunkach uzgodnionych z ich zarządcą"; postanowienie to obowiązywało w brzmieniu: "Ustala się, że odprowadzanie wód opadowych odbywać się będzie: (...) dla nowo projektowanej zabudowy wody opadowe lub roztopowe w pierwszej kolejności będą zagospodarowane w miejscu ich powstawania; wody te należy odprowadzać na własny teren nieutwardzony, w granicach działki budowlanej, na warunkach określonych w przepisach odrębnych, z uwzględnieniem wielkości powierzchni biologicznie czynnej; dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do powierzchniowych cieków wodnych na warunkach uzgodnionych z ich zarządcą"; zatem stwierdzenie nieważności tego postanowienia MPZP nie eliminuje z obrotu prawnego całej treści zaskarżonego postanowienia MPZP, lecz tylko we wskazanym przez Sąd zakresie;

- § 21 pkt 1 MPZP: "ustala się obowiązek wyposażenia nieruchomości w odpowiednie urządzenia (oraz miejsca) służące do zbierania odpadów, w tym zbieranych selektywnie oraz ustala się obowiązek zbierania tych odpadów zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie"; w tym przypadku stwierdzono nieważność całego punktu co stanowi konsekwencję stwierdzenia nieważności przez WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1560/17) § 21 pkt 2 MPZP;

- § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g: "(...) szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu: g) wszelkie działania inwestycyjne planowane nad istniejącymi sieciami infrastruktury technicznej i w przylegających do niego pasach terenu o szerokości 5 m należy uzgadniać z zarządcami sieci"; w tym przypadku stwierdzono nieważność całego punktu MPZP;

- § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i: "szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu: (...) wszelkie działania inwestycyjne planowane nad istniejącymi sieciami infrastruktury technicznej i w przylegających do niego pasach terenu o szerokości 5 m należy uzgadniać z zarządcami sieci"; w tym przypadku stwierdzono nieważność całego punktu MPZP.

5. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest znaczenie dla niniejszej sprawy wyroków NSA o sygn. akt II OSK 66/13 i NSA o sygn. akt II OSK 842/13 (wyroki te wskazał NSA w wytycznych dla Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę).

W wyroku NSA o sygn. akt II OSK 66/13 oddalono skargę na MPZP z [...] grudnia 2011 r. nr [...] r. [...] (co bardzo istotne - kontrolowany był zatem ten sam plan miejscowy). W wyroku tym rozpatrywano sprawę w wyniku skargi indywidualnej (skarżącym była spółka [...] S.A). Generalnie stwierdzono, że planowane zagospodarowanie przestrzenne terenu działek należących do inwestora nie narusza ustaleń studium. Wskazać należy na zasadnicze (kluczowe) analizy NSA, które również maja znaczenie dla niniejszej sprawy:

- w wyroku wyrok WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 542/12), wskazano, że: "(...) Skarżąca spółka zakwestionował również ustalenia dla terenu [...], wskazując iż: minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosi 4.000 m2, minimalna szerokość frontu działki budowlanej wynosi 40 m, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 1,5, maksymalna wysokość zabudowy wynosi 12 m, pomimo, że działki ewidencyjne (...) będące własnością skarżącej, objęte obszarem o symbolu [...] nie spełniają ww. wymagań, zaś wskaźnik intensywności zabudowy oraz maksymalna wysokość zabudowy na terenie sąsiednim ([...]) są wyższe, odpowiednio 2,5 oraz 20 m, co wskazuje na brak uwzględnienia prawa własności przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o symbolu [...]. Zakwestionowała również ustalenie dla terenu [...], iż: minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosi 2.000 m2, minimalna szerokość frontu działki budowlanej wynosi 30 m, maksymalna wysokość zabudowy wynosi 20 m, szerokość elewacji frontowej do 50 m, pomimo, że część nieruchomości będących własnością skarżącej, objętych w Uchwale obszarem o symbolu [...] nie spełnia ww. wymagań, brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wskazywania wysokości zabudowy na poziomie 20 metrów i elewacji frontowej do 50 metrów, zaś określenie, iż zjazd na teren będzie się odbywał z drogi wewnętrznej [...], implikuje jednoznacznie brak uwzględnienia prawa własności przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o symbolu [...]";

- w wyroku wyrok WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 542/12), wskazano, że: "(...) zdaniem strony skarżącej ustalenie minimalnych wskaźników zagospodarowania terenu na poziomie przewyższającym parametry działek gruntu skarżącej, ujętych w obszar stosowania tych wskaźników wyklucza możliwość zrealizowania na nieruchomościach przeznaczenia określonego w planie. (...) W ocenie Sądu zarzut ten uznać należy za bezasadny, zauważyć bowiem należy, iż ustalone w planie parametry odnoszą się do powierzchni działek budowlanych a nie ewidencyjnych (które mogą rzeczywiście tych parametrów nie posiadać). Odnosząc się do ustalonej w zaskarżonej uchwale szerokości elewacji frontowej, organ wyjaśnił, iż skarżąca w toku postępowania planistycznego złożyła uwagę do wyłożonego w wglądu publicznego projektu planu (uwaga z dnia 6 czerwca 2011 r. 2011 r.) wnosząc o zmianę ustaleń poprzez zmianę szerokości elewacji frontowej z 30 metrów na 50 metrów. Uwaga została w tym zakresie uwzględniona";

- NSA (sygn. akt II OSK 66/13) przyjął, że: " (...) w zakresie przyjętych w planie parametrów działek budowlanych strona skarżąca kasacyjnie nie rozumie, że nie każda działka ewidencyjna może być uznana za budowlaną. Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. "działka budowlana" to pojęcie, przez które należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z zapisu tego wynika, że działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa składająca się z jednej lub kilku wydzielonych geodezyjnie działek. Działka budowlana jest więc taka, które spełnia określone wymagania, w tym w zakresie minimalnej powierzchni. To właśnie w taki sposób ma być realizowana zasada ładu przestrzennego, stawiając m.in. wymóg jaką wielkość powinien mieć teren podlegający konkretnemu zagospodarowaniu. W pełni w ten sposób definiuje pojęcie działki budowlanej § 2 pkt 6 planu. Dlatego wszystkie zarzuty w zakresie określenia parametrów zabudowy jakie skarżąca Spółka odniosła do działek ewidencyjnych, a nie budowlanych nie zawierają usprawiedliwionych podstaw";

- NSA (sygn. akt II OSK 66/13) przyjął, że: "w zakresie braku określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej zarzuty skargi kasacyjnej wskazują konkretnie, których terenów ten problem dotyczy, w tym tereny o symbolu [...] oraz [...]. Rzeczywiście w stosunku do tych terenów plan nie określa wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Jest to niewątpliwie wada planu, jednak nie mająca wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że na tych terenach obowiązują ogólne zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz szczególne zasady przy inwestowaniu i zagospodarowaniu terenów, o czym stanowią § 7 i § 10 planu. Brak wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do tych terenów ma zatem swoje uzasadnienie. Tu ochrona powierzchni biologicznie czynnej następuje poprzez ustalenie określonych nakazów, stref zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych, gdzie ochronie podlegają istniejące drzewa i zadrzewienia. Poza tym jak widać na rysunku planu teren zabudowy tych terenów nie pokrywa się z wielkością tych terenów. W ocenie NSA takie postanowienia planu stanowią niezbędne minimum dla zachowania powierzchni biologicznie czynnej na gruntach o słabej nośności, czemu z reguły ma służyć określenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Jednak w stosunku do omawianych terenów planu brak takiego wskaźnika nie powoduje wady, która uzasadniałaby wyeliminowanie w tej części planu z obrotu prawnego, ponieważ plan przewiduje też inne formy ochrony środowiska naturalnego";

- NSA (sygn. akt II OSK 66/13) przyjął, że: "Co do wskaźnika intensywności zabudowy, to zgodnie z § 2 pkt 7 plan dotyczy tylko kondygnacji nadziemnych budynków. Jak wynika zaś z § 35 i § 39 planu, parkingi w nich wskazane nie będą posiadały kondygnacji nadziemnej, a jedynie niekubaturową przestrzeń na II drugim poziomie. Zgodnie z tymi postanowieniami planu I poziom parkingu powinien być zagłębiony poniżej terenu rodzimego. W tym miejscu wskazania wymaga, że kondygnacja w budownictwie to część budynku zawarta pomiędzy bezpośrednio nad sobą położonymi stropami. Poziom zaś to płaszczyzna pozioma prostopadła do kierunku działania siły ciężkości na powierzchni Ziemi lub w jej pobliżu. Nie są to więc pojęcia tożsame, co oznacza, że brak wskaźnika intensywności zabudowy dla ww. terenów nie stanowi o istotnej wadzie planu, ponieważ de facto II poziom tych parkingów nie będzie kondygnacją. Parkingi te nie będą bowiem posiadały stropu nad II poziomem, bo plan wyklucza realizowanie na nich kubatur, w tym dachów. Takie stanowisko jedynie potwierdzają zapisy planu w stosunku do parkingów o jakich mowa w §§ 49, 60, 78, 88, które mogą posiadać kondygnację nadziemną"

- NSA (sygn. akt II OSK 66/13) przyjął, że: "odnosząc się do wskaźnika zabudowy, wskazania wymaga, że omawiany teren oznaczony w studium jako [...], nie jest terenem jednorodnym pod względem sposobu funkcji zabudowy. Zastosowane wskaźniki zabudowy dla terenów oznaczonych w planie symbolami [...] oraz [...] dotyczą terenów o różnych funkcjach, nawiązując wskaźnikami zabudowy do terenów odpowiadającym ich funkcji, tj. odpowiednio usług oświaty i sportu oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ramach tych funkcji plan przewiduje więc jednolite wskaźniki, co niewątpliwie sprzyja realizacji zasady ładu przestrzennego"

- NSA (sygn. akt II OSK 66/13) przyjął, że: "w zakresie zasad scalania i podziału plan w tym zakresie nie wprowadza żadnych zasad. Paragraf 11 planu odnosi się do zasad tworzenia działek budowlanych, które nie są tożsamym pojęciem z działką ewidencyjną, o czym już wyżej była mowa. Nie chodzi tu więc o podział i scalanie, lecz jak przy inwestowaniu określić co jest działką budowlaną. Natomiast w § 11 pkt 6 plan stwierdza, że "na obszarze planu nie wyznacza się obszarów do scaleń i podziałów". Przywołana w skardze kasacyjnej teza zawarta w wyroku NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10, jedynie potwierdza, że w niniejszej sprawie mogło dojść do braku ustalenia zasad podziału i scalania. Taki zaś brak musi być uzasadniony istniejącym stanem faktycznym na obszarze objętym planem, co w konsekwencji nie daje podstaw do zamieszczenia ww. zasad w planie. Skarga kasacyjna jednak nie formułuje w tym zakresie zarzutu, jak i nie wypowiada w tej kwestii stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podniesienie zarzutu w tym zakresie wymagało bowiem odniesienia się do kwestii czy istniejący stan faktyczny terenu objętego planem uzasadniał brak postanowień planu w zakresie zasad podziału i scalania";

- NSA (sygn. akt II OSK 66/13) przyjął, że: "trudno w zasadzie polemizować z zarzutem odnoszącym się do nieczytelności rysunku planu. Rysunek ten został sporządzony na mapie o zgodnej z prawem skali 1:1000, a z jego treści wynika gdzie są tereny zielone, w tym strefa zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych, wartościowe drzewa do zachowania; oraz gdzie jest sieć uzbrojenia, co rysunek obrazuje tylko w zakresie napowietrznej linii elektrycznej. Strona skarżąca nie wykazała też jaki wpływ na wynik sprawy ma brak w postaci poświadczenia mapy za zgodność z oryginałem. Na tym etapie postępowania strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, że przedmiotowa mapa nie odpowiada stanowi rzeczywistemu i w jakim konkretnie zakresie. Sam brak poświadczenia mapy za zgodność z oryginałem nie stanowi o istotnej wadzie postępowania, choć w określonej sytuacji taką wadą jest, co jednak nie zostało wykazane w niniejszej sprawie"

- NSA (sygn. akt II OSK 66/13) przyjął, że: "niezrozumiały jest też zarzut dotyczący uprawnienia do zmiany przeznaczenia terenu i linii rozgraniczających. Taki zakres działania planu nie wynika z treści § 13 ust. 2, § 16 pkt 1 lit. b i § 25 ust. 2 pkt 1 lit. c";

- NSA (sygn. akt II OSK 66/13) przyjął, że: "(...) zaskarżona uchwała określa prawidłowo datę jej wejścia w życie, tj. 30 dni po jej ogłoszeniu, co umożliwiało jej skontrolowanie w trybie nadzoru przez wojewodę jeszcze przed wyjściem w życie uchwały".

Sad rozpoznający ponownie sprawę w pełni zgadza się z twierdzeniem zawartym w wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1560/17), że: "(...) trafne jest generalnie w tym zakresie stanowisko Rady. Wobec szczegółowego zreferowania, jego powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne, z uwzględnieniem jednej, sformułowanej poniższej uwagi, dotyczącej terenu oznaczonego jako [...]. Dość wskazać, że obowiązek określenia wszelkich parametrów zabudowy musi być zawsze odnoszony do realnej sytuacji w obrębie jednostki planistycznej w planie miejscowym. W kontekście zarzutów nie wyznaczenia linii zabudowy, PBC, czy też gęstości zabudowy problematyka ta była zresztą przedmiotem rozważań w sprawie zakończonej wyrokiem o sygn. akt II OSK 66/13. Wyrażone tam stanowisko jest wiążące w tej sprawie, gdzie przedmiotem oceny są postanowienia także dla tych samych jednostek planistycznych (lecz nie w kontekście naruszenia interesu konkretnego podmiotu, jak w sprawie poprzedniej) ale też dla innych jednostek terenowych, gdzie sytuacja jest analogiczna".

Zdaniem Sądu, kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma właśnie wyrok NSA o sygn. akt II OSK 66/13. I nie ma przy tym znaczenia to, ze wyrok ten był efektem skargi indywidualnej a w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze skargą Wojewody. Ustalenia zawarte w cytowanym wyroku NSA odnoszą się bowiem również do ogólnych zasad kwestionowanego MPZP.

Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 54/21). Podkreślić trzeba, że wyrażenie przez sąd administracyjny w danej sprawie po raz pierwszy oceny prawnej oraz wiążących wskazań w takim samym stanie faktycznym i prawnym powinno zamykać dalszą możliwość konstruowania kolejnych wskazań o odmiennej treści (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 159/21). Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1264/20). Przepis art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 października 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 531/20). Przepis art. 190 p.p.s.a. powoduje, pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, iż pewne kwestie sporne w sprawie zostają ostatecznie przesądzone. Prowadzi to w konsekwencji do zawężenia granic ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4150/18).

Inaczej mówiąc, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.. Co więcej, owe granice wyznaczane są zarówno przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa materialnego, jak również - wbrew literalnemu odczytaniu art. 190 p.p.s.a. - w stosunku do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej a przyjętych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1373/19).

Inne znaczenie dla sprawy ma jednak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 842/13 (wskazywany w uzasadnieniu wyroku NSA jako kolejna "wytyczna" konieczna do uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy). NSA po rozpoznaniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych od wyroku WSA w Warszawie z 15 stycznia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2074/12) na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddalił skargi kasacyjne. Spawa ta dotyczyła jednak zupełni innego planu, gdyż dotyczyła MPZP [...] (przedmiotowa sprawa dotyczy [...]). Znaczenie tego wyroku jest również istotne, ale bardziej w sensie uzasadnienia, z którego wynika, że: "(...) związanie sądu powtórnie orzekającego o legalności planu miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek rozpoznania zarzutów, które maja charakter indywidualny".

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, jeżeli dany MPZP był już wcześniej kontrolowany przez Sąd, tak jak w niniejszej sprawie przez NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 66/13, to ustalenia Sądu zawarte tym wyroku, które odnoszą się do kwestii dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów dla sądów administracyjnych po raz kolejny rozpatrującego sprawę dotyczącą danego MPZP – są wiążące. W związku z tym, w niniejszej sprawie nie ma potrzeby powielania argumentacji NSA odnoście do wskazanych w skardze zarzutów, których i tak "zakres" jest dalece "rozproszony". Sąd w pełni bowiem akceptuje ustalenia i wnioski zawarte w sprawie o sygn. akt II OSK 66/13, odnoszące się przecież również do ogólnych postanowień zaskarżonego MPZP.

6. Biorąc pod uwagę kolejne wytyczne wskazane w wyroku NSA przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania, Sąd odniósł się do następujących zagadnień, które w swej istocie obejmują "pozostały zakres zaskarżenia".

Po pierwsze – NSA wskazał, że naruszony został art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności § 2 pkt 8 w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków", co w konsekwencji doprowadziło do niedopuszczalnego redagowania przez Sąd I instancji ustaleń planu w związku z faktyczną modyfikacją znaczenia pojęcia "maksymalnej wysokości zabudowy". W żadnym razie Sąd I instancji nie był uprawniony do nadawania nowego brzmienia tym ustaleniom planu. W tym zakresie konieczne stało się zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 lit. a sentencji wyroku, w zakresie sformułowania "(...) w zakresie, w jakim po słowach "maksymalnej wysokości zabudowy" nie użyto wyrazów "w odniesieniu do budynków". W ocenie Sądu, ponownie rozpoznającego sprawę w niniejszym wyroku nie stwierdzono zatem nieważności § 2 pkt 8 MPZP ("maksymalnej wysokości zabudowy - należy przez to rozumieć nieprzekraczalny wymiar pionowy budynków, mierzony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do najwyżej położonego punktu jego konstrukcji przekrycia, nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej"). Sąd w pełni zgadza się z argumentacją Rada Miasta wskazującą na to, że definicja "wysokości zabudowy" konieczna jest dla prawidłowego stosowania MPZP. Konieczne jest bowiem zdefiniowanie "wysokości zabudowy" a więc w praktyce określenie jak należy dokonywać pomiarów po to by wielkość gabarytów była czytelna i możliwa do weryfikacji przez organy architektoniczno-budowlane. Ponadto, odnosząc się do kwestii modyfikacji tejże definicji względem sposobu pomiaru wysokości budynku określonego w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gmina podniosła, że w art. 6 r.w.t. nie została zawarta definicja legalna "wysokości budynku". Cechą definicji legalnej jest bowiem określenie powszechnego znaczenia pojęcia prawnego w obowiązującym systemie prawnym. Tymczasem zgodnie z § 6 r.w.t. "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Oznacza to, że przepis ten ma charakter operacyjny wyłącznie na potrzeby tego konkretnego - niższego rangą, niż ustawa - aktu prawnego (rozporządzenia) i nie może być odnoszony wprost do innych przepisów prawa. Służy bowiem przyporządkowaniu budynku np. do budynków średnich czy wysokich, co przekłada się na zastosowanie odpowiednich przepisów np. pożarowych. Definicja ta ma więc ograniczone, związane z kwestiami technicznymi, znaczenie. W odniesieniu do warunków technicznych są to przede wszystkim wymogi konstrukcyjne oraz zapewnienia bezpieczeństwa. Przesądza o tym § 1 r.w.t. zgodnie z którym ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Co istotne § 6 r.w.t w poprzednim brzmieniu stanowił, że wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2009 nr 56, poz. 461) treść tego przepisu uległa zmianie z dniem 8 lipca 2009 r. i brzmi następująco: "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się (...)". Aktualnie przepis ten wprowadza zatem wyraźne określenie zakresu jego zastosowania. Jest to zatem świadomy zabieg prawodawcy. Zastosowanie zasad wykładni historycznej nakazuje uznać, że sformułowanie "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia", wskazuje, że zamiarem prawodawcy było ograniczenie stosowania definicji zawartej w § 6 r.w.t. do sytuacji związanych z oceną spełnienia przez budynek wymagań zawartych w tym rozporządzeniu. Wprowadzona w § 6 r.w.t. definicja może być zatem używana tylko w obrębie zespołu przepisów tego rozporządzenia albo przepisów wyraźnie z nim powiązanych. Włączenie do definicji takich elementów jak czerpnie powietrza, czy maszynownie ma na celu zapobieżenie sytuacjom, gdzie dokonywany pomiar nie uwzględnia ww. elementów i de facto powstaje zabudowa nie rzadko o kilka kondygnacji wyższa, gdzie inwestorzy na najwyższych piętrach umieszczają elementy techniczne, które podwyższają budynek o kilka lub kilkanaście metrów, co jest zjawiskiem niepożądanym jeśli chodzi o wymogi zapewnienia ładu przestrzennego w [...], czy ochronę środowiska np. ze względu na korytarze przewietrzające i ograniczenia wysokości zabudowy, czy w końcu na ochronę wartości widokowych, osi kompozycyjnych itp. elementów z zakresu urbanistyki. Sąd w pełni akceptuje takie twierdzenia.

Po drugie – nie można zgodzić się również ze skarżącym, że inne definicje zwarte w MPZP wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz naruszają przepisy odrębne. Argumentacja ta jest zbieżna z argumentacją odnośnie do definicji "działki budowlanej" i "powierzchni zabudowy" i nie wymaga ponownego przytaczania. Chodzi tu o następujące postanowienia MPZP: § 2 pkt 11 (definicja powierzchni zabudowy - należy przez to rozumieć powierzchnię działki budowlanej zajętą przez naziemną część wykończonych obiektów budowlanych, wyznaczoną przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi obiektu budowlanego na powierzchnię tej działki; do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni elementów drugorzędnych (schodów zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego); § 2 pkt 15 (definicja powierzchni sprzedaży - należy przez to rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, w której odbywa się bezpośrednią sprzedaż towarów - bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, itp.); § 9 pkt 2 w zakresie sformułowania: "(...), przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind" (Na terenach objętych planem obowiązują następujące zasady kształtowania zabudowy: 2) ustala się maksymalną wysokość nowej zabudowy - zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów, przy czym włącza się do wysokości zabudowy takie elementy budynków, jak czerpnie powietrza czy maszynownie wind).

Po trzecie - NSA w wytycznych wskazał na brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się WSA w Warszawie oddalając wniosek o stwierdzenie nieważności zawarty w pkt IV tiret pierwszy skargi zwykłej i w pkt V z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami [...]. W istocie chodzi zatem o brak określenia linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: [...]. Sąd w pełni zgadza się z twierdzeniami Rady Miasta, która wskazała, że zgodnie z § 25 MPZP: "Dla terenu [...] ustala się: 1. Przeznaczenie terenu: 1) podstawowe: a) zieleń parkowa 2) uzupełniające: a) usługi sportu, rekreacji i wypoczynku realizowane jako obiekty niekubaturowe (boiska, ogrody jordanowskie, place zabaw itp.)". Zgodnie z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy, o której mowa w § 2 ust. 5 dotyczy ona sytuowania budynków. Zgodnie z art. 3 pkt 2 p.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Dla tego terenu w § 25 ust. 1 pkt 2 ustala się usługi sportu, rekreacji i wypoczynku realizowane jako obiekty niekubaturowe (boiska, ogrody jordanowskie, place zabaw). Dla obiektów niekubaturowych nie ustala się linii zabudowy. Jeśli chodzi zaś o § 25 ust. 2 pkt f MPZP "dopuszcza się realizację obiektu kubaturowego związanego z funkcja podstawową terenu, o maksymalnej powierzchni zabudowy do 200 m2 maksymalnej wysokości zabudowy 6 m." należy go odczytywać łącznie z § 22 ust. 1 tekstu MPZP: "dopuszcza się lokalizowanie tymczasowych obiektów budowlanych w granicach obszarów służących organizacji imprez masowych na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]." Dla tymczasowych obiektów budowlanych, a tym bardziej służących organizacji imprez w plenerze także nie wyznacza się linii zabudowy.

Po czwarte – NSA wskazał równie jako wytyczną to, że WSA w Warszawie nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 7 ust. 3 pkt 2 MPZP. Tak sformułowaną wytyczną Sąd odczytuje jedynie jako dodatkowy aspekt argumentacji odnośnie do zaskarżonego MPZP, gdyż NSA w wyroku z 19 listopada 2014 r. (sygn. akt II OSK 1063/13) uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 876/12) w punkcie I (pierwszym) w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 pkt 2 MPZP i w tym zakresie skargę oddalił. W wyroku tym NSA wskazał między innymi na to, że z mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". Niesporne było, że przez działkę skarżącego przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV, która jest źródłem promieniowania elektromagnetycznego. Nie można także nie dostrzec, że z mocy § 314 rozporządzenia z 2002 r. "budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Nie jest także kwestionowane, że działka skarżącego jest położona w konturze przeznaczonym m. in. pod budownictwo. Z tych względów Rada była umocowana do tego, aby w MPZP w § 7 ust. 3 pkt 2 określić szerokość strefy potencjalnego oddziaływania linii elektroenergetycznej oraz wskazać, że lokalizacja pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w tym obszarze uwarunkowana jest wykazaniem, przy uwzględnieniu pomiarów terenowych, braku przekroczenia dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego. Sprzeczny z takim przepisem, mającym charakter ogólnego ustalenia dla całego obszaru planu, jest § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c MPZP, który wyklucza dla terenu zabudowę w obszarze strefy powyższej linii elektroenergetycznej 110 kV. Dla usunięcia tej, wewnętrznej sprzeczności treści MPZP, wbrew stwierdzeniu sądu I instancji, zresztą niczym nie uzasadnionemu, wystarczało jednak – zdaniem NSA – ograniczenie się do stwierdzenia nieważności § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c MPZP. Skoro Rada miała obowiązek umieszczenia w planie treści określającej "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu", to § 7 ust. 3 pkt 2 MPZP stanowi realizację obowiązku wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Przepis nie narusza zatem zasad sporządzania planu (o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Powyższy przepis określa, że "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Ten przepis jest podstawą orzekania, także przez sądy administracyjne, w kwestii legalności uchwały będącej, jak w analizowanym przypadku, planem miejscowym. Tymczasem WSA w Warszawie nie dostrzegł tej okoliczności, przez co skuteczny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskutek jego niewłaściwego zastosowania. W judykaturze wskazuje się, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną − uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną − zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (por. wyrok NSA z 28 października 2011 r., II OSK 1670/11). Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych MPZP nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe postanowienia planu, które dezintegrują postanowienia całego MPZP, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1287/11). Nie budzi także wątpliwości, że z art. 147 § 1 p.p.s.a wynika, że sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, dlatego w każdym przypadku stosowania tego przepisu obowiązkiem sądu jest wskazanie pełnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2329/12). Art. 147 § 1 p.p.s.a., regulując stosowanie sankcji nieważności uchwały, nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania, co nie oznacza, że pominąć można art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdy przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej był plan miejscowy. Przeciwnie – obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na plan miejscowy jest rozważenie, czy doszło do naruszeń prawa wskazanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w jakim zakresie. W skarżonym wyroku nie wskazano, z jakich względów sąd wojewódzki, wobec stwierdzonej sprzeczności między § 7 ust. 3 pkt 2 MPZP a § 113 ust. 2 pkt 2 lit. c MPZP uznał, że usuwając oba przepisy działał będzie przy uwzględnieniu dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie NSA, stwierdzenie nieważności pierwszego ze wskazanych przepisów stanowiło naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie tych przepisów, to zaś nakazywało uwzględnić skargę kasacyjną w części poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w pkt 1 w części, w jakiej stwierdzono nieważność § 7 ust. 3 pkt 2 MPZP. Ponieważ dopatrzono się wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego, NSA z mocy art. 188 p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok może rozpoznać skargę. Z powyższych względów, zasadne jest oddalenie skargi Wojewody [...], gdy chodzi o zakwestionowany przez sąd wojewódzki § 7 ust. 3 pkt 2 MPZP.

Po piąte – w odniesieniu do pozostałych wytycznych wskazanych przez NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 1874/18, tj. (§ 16 pkt 1 lit. b; § 21 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. g, § 57 ust. 2 pkt 2 lit. i – WSA w Warszawie w niniejszym wyroku stwierdził nieważność tych postanowień MPZP (wcześniej już to uzasadniając).

Po szóste – skarga Wojewody nie jest również zasadna w zakresie zarzutów braku określenia w jednoznaczny sposób na rysunku planu linii zabudowy na terenach przeznaczonych w MPZP pod zabudowę, oznaczonych symbolami: [...]. W ocenie Sądu, bezpodstawne jest twierdzenie, że nie można w jednoznaczny sposób określić na rysunku planu linii zabudowy i tym samych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Na rysunku MPZP tereny przeznaczone pod zabudowę są ograniczone liniami zabudowy i linią strefy zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych o jednorodnym charakterze, gdzie zgodnie z tekstem planu z § 10 pkt 5) ppk 6) ustalony został zakaz realizacji zabudowy. Ustalone zgodnie z § 10 pkt 4 MPZP strefy zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych o jednorodnym charakterze zostały oznaczone na rysunku planu w sposób jednoznaczny i bardzo czytelny — zostały ograniczone i zamknięte ulicami a cały teren w ww. strefie jest wyróżniony graficznie poprzez zakropkowanie tworząc szary obszar w MPZP. Strefy zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych o jednorodnym charakterze (z zakazem realizacji zabudowy) zgodnie z § 3 ust 1 pkt 9 tekstu MPZP i legendą rysunku planu są obowiązującym ustaleniem MPZP. Na rysunku MPZP tereny przeznaczone pod zabudowę są jednoznacznie ograniczone zamkniętymi, Uniami ciągłymi - tylko Unie strefy zieleni pozbawione są trójkątów. W przypadku terenu [...] zamknięta Unn zabudowy ogranicza teren pod zabudowę nie pozostawiając żadnych wątpliwości, gdzie odbywać się może ruch budowlany.

Po siódme - skarga nie jest również zasadna w zakresie zarzutów braku określenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami: [...]. Wszelkie kwestie związane z brakiem powierzchni biologicznie czynnej na określonych terenach były już przedmiotem rozpoznania w sprawie, w której zapadł wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13. MPZP określa minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej tam gdzie jego wprowadzenie było możliwe. Zatem w przypadku wymienionych przez skarżącego terenów, dla których MPZP nie określa wspomnianego wskaźnika wskaźnik ten wynosi w stanie istniejącym 0% i ustalone w planie zagospodarowanie nie daje możliwości znacznego zwiększenia tego wskaźnika ze względu na sposób lub intensywność zagospodarowania. Wskazane tereny w większości są ustalone jako tereny parkingów na już istniejących parkingach, pozostałe tereny są w całości jedną działką budowlaną i jednym obiektem np. [...]. Wyjątek to teren [...] istniejąca publiczna przychodnia zdrowia oraz teren [...], dla których nie została ustalona powierzchnia biologicznie czynna. NSA w wyroku z 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 66/13) stwierdził: "w zakresie braku określenia powierzchni biologicznie czynnej zarzuty skargi kasacyjnej wskazują konkretnie, których terenów ten problem dotyczy, w tym tereny o symbolu [...] oraz [...]. Rzeczywiście w stosunku do tych terenów plan nic określa wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Jest to niewątpliwie wada planu, jednak nie mającą wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że na tych terenach obowiązują ogólne zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz szczególne zasady przy inwestowaniu i zagospodarowaniu terenów, o czym stanowią § 7 MPZP i § 10 MPZP. Brak wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do tych terenów ma zatem swoje uzasadnienie. Tu ochrona powierzchni biologicznie czynnej następuje poprzez ustalenie określonych nakazów, stref zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych, gdzie ochronie podlegają istniejące drzewa i zadrzewienia. Poza tym jak widać na rysunku planu teren zabudowy tych terenów nie pokrywa się z wielkością tych terenów. W ocenie NSA, takie postanowienia planu stanowią niezbędne minimum dla zachowania powierzchni biologicznie czynnej na gruntach o słabej nośności, czemu z reguły ma służyć określenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Jednak w stosunku do omawianych terenów planu brak takiego wskaźnika nie powoduje wady, która uzasadniałaby wyeliminowanie tej części planu z obrotu prawnego, ponieważ plan przewiduje też inne formy ochrony środowiska naturalnego. Na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. przed tutejszym Sądem pełnomocnik Rady Miasta dodatkowo sprecyzował powyższe ustalenia. Sąd w pełni akceptuje takie uzasadnienie i zgodność wskazanych postanowień MPZP z prawem.

Po ósme - skarga nie jest również zasadna w zakresie zarzut braku określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: [...]. Wskaźniki intensywności nie zostały określone jedynie dla terenów ustalonych w MPZP pod funkcje parkingów dla samochodów osobowych, ale dla tych terenów zostały bardzo dokładnie określone ograniczenia dotyczące maksymalnej możliwości zagospodarowania terenu i maksymalnej wysokości obiektu. Kwestia ta także była przedmiotem rozpoznania przez NSA, który w wyroku z 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 66/13) uznał: " co do wskaźnika intensywności zabudowy, to zgodnie z § 2 pkt 7 plan dotyczy tylko kondygnacji nadziemnych budynków. Jak wynika zaś z § 35 i § 39 planu, parkingi w nich wskazane nie będą posiadały kondygnacji nadziemnej, a jedynie niekubaturową przestrzeń na II poziomie. Zgodnie z tymi postanowieniami planu I poziom parkingu powinien być zagłębiony poniżej terenu rodzimego. W tym miejscu wskazania wymaga, że kondygnacja w budownictwie to część budynku zawarta pomiędzy bezpośrednio nad sobą położonymi stropami. Poziom zaś to płaszczyzna pozioma prostopadła do kierunku działania siły ciężkości na powierzchni Ziemi lub w jej pobliżu. Nie są to więc pojęcia tożsame, co oznacza, że brak wskaźnika intensywności zabudowy dla ww. terenów nie stanowi o istotnej wadzie planu, ponieważ de facto II poziom tych parkingów nie będzie kondygnacją. Parkingi te nie będą bowiem posiadały stropu nad II poziomem, bo plan wyklucza realizowanie na nich kubatur, w tym dachów. Takie stanowisko jedynie potwierdzają zapisy planu w stosunku do parkingów o jakich mowa w § 49, 60, 78, 88, które mogą posiadać kondygnację nadziemną." Sąd w pełni akceptuje takie uzasadnienie.

Po dziewiąte - skarga nie jest również zasadna w zakresie zarzut braku ustalenia zasad scalania i podziału nieruchomości, za wyjątkiem określenia kąta położenia granicy działek w stosunku do pasa drogowego, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...]. W cytowanym już wielokrotnie wyroku NSA z 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 66/13) co do skarżonego MPZP uznano, iż "(...) w zakresie zasad scalania i podziału plan w tym zakresie nie wprowadza żadnych zasad. Paragraf 11 planu odnosi się do zasad tworzenia działek budowlanych, które nie są tożsamym pojęciem z działką ewidencyjną, o czym już wyżej była mowa. Nie chodzi tu więc o podział i scalanie, lecz jak przy inwestowaniu określić co jest działką budowlaną. Natomiast w § 11 pkt 6 plan stwierdza, że "na obszarze planu nie wyznacza się obszarów do scaleń i podziałów". Przywołana w skardze kasacyjnej teza z w wyroku NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10, jedynie potwierdza, że w niniejszej sprawie mogło dojść do braku ustalenia zasad podziału i scalania. Taki zaś brak musi być uzasadniony istniejącym stanem faktycznym na obszarze objętym planem, co w konsekwencji nie daje podstaw do zamieszczenia ww. zasad w planie." Przekonywujące są argumenty organu, że w stanie istniejącym są to parkingi dla samochodów osobowych, które powstały w latach 70-tych w czasie kiedy powstawało Osiedle [...]. W większości parkingi te wybudowane zostały jako zagłębione aby w przyszłości było możliwe ich spiętrzenie. Jedynie przy ul. [...] są już wielopoziomowe i zadaszone. Obszary parkingów są stosunkowo niewielkie i na ogół stanowią jedną lub kilka dz. ewid. Z tych powodów nie ma potrzeby scalania i podziału nieruchomości. Dodatkowo wskazany stan faktyczny nie daje podstaw do zamieszczenia zasad scalania i podziału nieruchomości w MPZP.

Po dziesiąte - skarga nie jest również zasadna w zakresie zarzutów określenia parametrów do działki budowlanej oraz ustalenia minimalnej powierzchni działek budowlanych. Art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. sprzed noweli, która weszła w życie 21 października 2010 r. stanowił, jedynie iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Wobec powyższego w ocenie Skarżącego, wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy i wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej może być określony do działki ewidencyjnej lub terenu. Z wyżej przytoczoną argumentację Skarżącego nie można się zgodzić. Prawdą jest, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień podjęcia przez Radę Miasta uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania MPZP nie regulował w stosunku do czego organ ma określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jednak w ocenie organu (Sąd akceptuje tą argumentację) można uznać, iż określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury pojęcie "działka" odnosi się do działki ewidencyjnej. Przyjęcie takiej koncepcji stanowiłoby zaprzeczenie istoty parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a tym samym zaprzeczenie pojęcia zabudów zasad jej lokalizacji. Jak wskazał w uzasadnieniu skargi Wojewoda, dopiero ustawa z 25 czerwca 2010 r. o zmianie u.p.z.p., ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprost wymieniła w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu i doprecyzowała maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Jednak wyżej przytoczona zmiana brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jedynie potwierdziła, że pojęcie "działki" w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. odnosić należy do "działki budowlanej", a nie do jakiejkolwiek innej "działki ewidencyjnej". Za taką argumentacją przemawia również fakt, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i wskaźnik udziału powierzchni biologiczne czynnej został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wymieniony w § 4 pkt 6 MPZP jako ustalenie dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Gdyby przyjąć za zasadną argumentację Skarżącego jakoby wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i wskaźnik udziału powierzchni biologiczne czynnej miał odnosić się do "działki ewidencyjnej" a nie do "działki budowlanej", to w praktyce mielibyśmy do czynienia z takimi sytuacjami kiedy wielkość danej działki ewidencyjnej nie spełniałaby wymogów techniczno-budowlanych umożliwiających wybudowanie na niej budynku pomimo tego, iż dana działka ewidencyjna w przedmiotowym miejscowym planie znajdowałaby się na terenie oznaczonym np. symbolem [...], co jednocześnie pozbawiłoby właściciela takiej działki ewidencyjnej jego faktycznego prawa własności w postaci uniemożliwienia mu posadowienia na jego działce ewidencyjnej danego budynku. Dodatkowo należy wskazać, że przytoczona argumentacja znajduje również potwierdzenie w wyroku NSA z 13 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2570/12) w którym, wskazano, iż z art. 15 ust. 2 pkt 6 w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały, wynikał obowiązek określenia m.in. parametrów i wskaźników kształtowania pudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Szczegółową charakterystyki ustaleń planu miejscowego w tym zakresie zawiera rozporządzenia Ministra Infrastruktury w prawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego. Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Powyższe elementy składają są zatem na wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zakres ustaleń planistycznych, których analiza nie pozwala na przyjęcie, że organ uprawniony jest do określenia wielkości powierzchni zabudowy w liczbach bezwzględnych, bez uwzględnienia powierzchni działki lub terenu. Ustalenia te bowiem mają określać stosunkowe wartości powierzchni zabudowań w odniesieniu do powierzchni terenu. W wyroku WSA w Warszawie z 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1634/11) wskazano również, ze ustalenie minimalnych wskaźników zagospodarowania terenu na poziomie przewyższającym parametry działki gruntu skarżących ujętej w obszar stosowania tych wskaźników wykluczą możliwość zrealizowania na tej czyści działki gruntu przeznaczenia określonego w zaskarżonej uchwale, wykluczając tym samym jakikolwiek sposób jej zagospodarowania przy skarżących w granicach tej czyści działki gruntu.". Podsumowując, można przyjąć, że określone w MPZP wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i wskaźnika udziału powierzchni biologiczne czynnej do działki ewidencyjnej a nie do działki budowlanej byłoby przekroczeniem władztwa planistycznego i bezprawną ingerencją w prawa własności ponieważ takie regulacje pozbawiałyby właścicieli danej działki ewidencyjnej na wybudowanie budynku na niej. Określone w MPZP parametry byłyby niemożliwe do zastosowania na danej działce ewidencyjnej, która swoją powierzchnią nie spełniałaby wymogów p.b. do wybudowania na niej danego budynku. Podkreślić trzeba, że działka ewidencyjna nie służy celom budowlanym, czyli posadowieniu budynku a jedynie służy do celów ewidencyjnych. Uzasadnienie do interpretacji, że pojęcie "działki" wymienione w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. odnosi się do działki budowlanej a nie do działki ewidencyjnej ma również swoje podstawy m. in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to rozporządzenie w § 1 wyraźnie wskazuje, że rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 p.b. i art. 6 p.b. Ponadto, dział II wyżej wymienionego rozporządzenia jest zatytułowany "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej". Należy pamiętać, że MPZP mają określać m. in. parametry nowej zabudowy. Zabudować zaś można jedynie "działkę budowlaną" a nie "działkę ewidencyjną". Tym samym określenie przez Radę Miasta wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i wskaźnika udziału powierzchni biologiczne czynnej do działki budowlanej jest słuszne. Pozwala przez to racjonalnie kształtować zabudowę na terenie MPZP.

Po jedenaste - jeśli chodzi o kwestie regulacji działek budowlanych i określanie ich minimalnej powierzchni, należy zauważyć, iż MPZP nie posługuje się pojęciem "działka nowo wydzielona", tylko ustala parametry dla "działki budowlanej" (§ 11 pkt 2 MPZP ustala się minimalne powierzchnie działek budowlanych). W związku z tym nie można twierdzić, że Rada Miasta przekroczyła swoje kompetencje tworząc zasady podziału działek. Nowela u.p.z.p. z 2010 r. dotyczy literalnie nowo wydzielonych działek budowlanych, natomiast, określanie minimalnej powierzchni działek budowlanych do tego czasu następowało na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. a mianowicie był to jeden z podstawnych parametrów zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo należy wskazać, że w cytowanym już wyroku NSA (sygn. akt II OSK 66/13) dotyczącym skarżonego MPZP, Sąd badał także kwestie ustalenia parametrów działek budowlanych tj. właśnie ich minimalnej powierzchni i stwierdził między innymi, że: "w zakresie przyjętych w planie parametrów działek budowlanych strona skarżąca kasacyjnie nie rozumie, że nie każda działka ewidencyjna może być uznana za budowlaną. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "działka budowlana" to pojęcie, przez które należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z postanowienia tego wynika, że działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa składająca się z jednej lub kilku wydzielonych geodezyjnie działek. Działka budowlana jest więc taka, które spełnia określone wymagania, w tym w zakresie minimalnej powierzchni. To właśnie w taki sposób ma być realizowana zasada ładu przestrzennego, stawiając m.in. wymóg jaką wielkość powinien mieć teren podlegający konkretnemu zagospodarowaniu. W pełni w ten sposób definiuje pojęcie działki budowlanej § 2 pkt 6 planu."

Po dwunaste – całkowicie bezzasadne są zarzuty Wojewody odnośnie do: § 29 ust. 2 pkt 1 lit. a, b MPZP w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 32 ust. 2 pkt 1 lit. b, c uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 37 ust. 2 pkt 1 lit. b, c uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 42 ust. 2 pkt 1 lit. a, b uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 47 ust. 2 pkt 1 lit. b, c uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 52 ust. 2 pkt 1 lit. b, c uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 55 ust. 2 pkt 1 lit. a, b uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 65 ust. 2 pkt 1 lit. c, d uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 66 ust. 2 pkt 1 lit. a, b uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 68 ust. 2 pkt 1 lit. c, d uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 70 ust. 2 pkt 1 lit. c, d uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 71 ust. 2 pkt 1 lit. b, c uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 72 ust. 2 pkt 1 lit. a, b uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 75 ust. 2 pkt 1 lit. c, d uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 76 ust. 2 pkt 1 lit. c, d uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 77 ust. 2 pkt 1 lit. b, c uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 84 ust. 2 pkt 2 lit. g uchwały; § 86 ust. 2 pkt 1 lit. c, d uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 90 ust. 2 pkt 1 lit. b, c uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 92 ust. 2 pkt 1 lit. d, e uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 96 ust. 2 pkt 1 lit. d, e uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 97 ust. 2 pkt 1 lit. b, c uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;§ 98 ust. 2 pkt 1 lit. d, e uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 101 ust. 2 pkt 1 lit. d, e uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 111 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały; § 114 ust. 2 pkt 1 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości;§ 116 ust. 2 pkt 1 lit. b, c uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 117 ust. 2 pkt 1 lit. d, e uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 126 ust. 2 pkt 1 lit. c, d uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 132 ust. 2 pkt 1 lit. c, d, uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 134 ust. 2 pkt 1 lit. d, e uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 136 ust. 2 pkt 1 lit. c, d uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 137 ust. 2 pkt 1 lit. d, e uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 138 ust. 2 pkt 1 lit. d, e uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 139 ust. 2 pkt 1 lit. d, c uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 142 ust. 2 pkt 1 lit. a, b uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości; § 151 ust. 2 pkt 1 lit. b, c uchwały, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz w zakresie, w jakim nie dotyczy scalania i podziału nieruchomości. Podkreślić trzeba, że Wojewoda formułując taki zarzut sugeruje prawotwórczą interpretację postanowień MPZP przez sąd. W żadnym razie sąd administracyjny nie jest uprawniony do nadawania nowego brzmienia postanowień MPZP (tak też NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 1560/17 uchylającym wcześniejszy wyrok WSA). Jeżeli normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne, bądź ze sobą sprzeczne to należy je w całości kwestionować. Wadliwość tego typu nie uprawnia jednak do wykładni przepisów aktu prawa miejscowego w sposób oczywiście odbiegający od ich literalnego znaczenia - poprzez dopisanie treści normatywnej, której nie ustanowił lokalny prawodawca (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2106/13). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni akceptuje powyższe ustalenia.

Sąd administracyjny nie dokonuje kontroli legalności MPZP w kontekście "zaniechania" lub "pominięcia" postanowień MPZP (tak jak np. Trybunał Konstytucyjny w zakresie ustaw i innych aktów). Wskazać można, że "zaniechanie" ustawodawcze ma miejsce, gdy ustawodawca pozostawia w całości określone zagadnienie lub sferę poza regulacją prawną. Z zaniechaniem legislacyjnym mamy z nim do czynienia, gdy zakres regulacji jest zbyt wąski lub gdy w określonym akcie normatywnym występuje pominięcie istotnych kwestii mających znaczenie z perspektywy koniecznego poszanowania zasad i wartości konstytucyjnych. Zaniechanie ustawodawcy (czy też w tym przypadku uchwałodawcy odnośnie do MPZP), polegające na nieuregulowaniu określonego zagadnienia - pozostaje poza sferą kognicji sądów administracyjnych.

7. Na koniec rozważań wskazać również należy na to, że NSA przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki podkreślił, że "(...) oceniając ww. plan należy mieć na uwadze, że nie on dotyczy terenu dotychczas niezurbanizowanego, wymagającego masowej parcelacji i urządzenia od podstaw przestrzeni publicznej i prywatnej, lecz obszaru stanowiącego zaplanowaną i urządzoną przestrzeń urbanistyczną tj. [...]". Dodatkowo należy pamiętać, że dokonując wykładni przepisów planu miejscowego tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa należy zakładać, że prawodawca jest prawodawcą racjonalnym (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1804/19). Do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2775/14).

Na rozprawie przed tutejszym Sądem pełnomocnik Rady Miasta wskazał także na dodatkową argumentację przemawiającą za oddaleniem skargi w pozostałym zakresie. Pełnomocnik organu wskazał, bowiem że stwierdzenie nieważności MPZP w domniemanym zakresie proponowanym przez Wojewodę - dotyczy 80% powierzchni danego obszaru i stanowi to około 100 ha. Taka sytuacja powodowałaby istotne problemy związane z pozwoleniami na budowę i konieczność uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że stabilność prawa należy postrzegać nie tylko jako wartość samą w sobie, ale przede wszystkim jako jeden z elementów pewnego schematu - systemu prawa, w którym zakłócenie jednego ze składowych elementów wywiera wpływ na pozostałe oraz na sam system jako całość. Innymi słowy, stabilność prawa jest składową pewności prawa, ta z kolei nierozerwalnie łączy się z bezpieczeństwem prawnym i zaufaniem obywateli do prawa. Brak zatem stabilności prędzej czy później skutkuje uwypukleniem się obrazu chaosu stanu prawnego urągającego regułom stanowienia prawa i godzącego nie tylko w sam system prawa, ale i we wszystkie dziedziny życia (por. B. Stępień-Załucka, Stabilność prawa. Zadanie na dziś czy na wczoraj? Przegląd Prawa Publicznego z 2017 r. nr 12, s. 9-22).

Zadaniem planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalanie celowego przeznaczenia określonych terenów zgodnie z przyjętymi lokalnymi potrzebami oraz w ramach zakreślonych przez szereg ustaw dotyczących gospodarki przestrzennej. W tej sytuacji miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego realizują na danym terenie przepisy związane z ochroną przyrody, ochroną środowiska, ochroną gruntów rolnych, ochroną zabytków, terenami zurbanizowanymi itp. Ustalają linie podziału i linie rozgraniczające dla części przestrzeni o jednorodnym użytkowaniu lub wyodrębniającej się głównej funkcji. Plany muszą być ściśle osadzone w konkretnych stanach faktycznych. Wykładnia przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od postanowień innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie. Należy zwrócić uwagę na potrzebę stosowania przepisów miejscowego planu zgodnie z wykładnią systemową, zapewniającą spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 440/20).

Tylko postanowienia planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 803/12). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w odniesieniu do analizowanych postanowień MPZP. Stąd skarga w pozostałym zakresie została oddalona. Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie MPZP nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Zatem oceniając niniejszy MPZP, Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania (stwierdzenia nieważności) innych niż wskazanych w punkcie 1 sentencji postanowień MPZP.

8. Biorąc pod uwagę powyższe, WSA w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji, zaś wobec treści art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie II sentencji wyroku.