Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. E. L.– C. i A. C. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 15 stycznia 2026 r., nr WI-I.7840.3.51.2025.ZK w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

K. L. i J. C. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z 15 stycznia 2026 r.,

nr WI-I.7840.3.51.2025.ZK, uchylającą decyzję Starosty Bytowskiego (dalej jako: Starosta) z 11 września 2025 r., nr AB.IG.B.6740.24.2024, i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z 12 maja 2017 r., nr 196/2017/B, znak: AB-IC-B.6740.16.2017, Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. R., prowadzącemu działalność gospodarczą pn. "F. ", pozwolenia na budowę hali magazynowo - technologicznej z częścią biurowo - socjalną (realizowaną w III etapach) oraz 15 miejsc postojowych w miejscowości S., na działkach nr [...]-[...], obręb S., gmina B.

W dniu 27 marca 2024 r. do Starosty wpłynął wniosek skarżących

o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że należące do nich działki nr [...] i [...] bezpośrednio sąsiadują z nieruchomością inwestycyjną i znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji stanowiącej przedmiot tego postępowania.

Postanowieniem z 26 kwietnia 2024 r. Starosta wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z 12 maja 2017 r., nr 196/2017/B, o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzją z 11 września 2025 r. odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu kwestionowanej ostatecznej decyzji ze względu na upływ 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a także wskazał, że nie stwierdził, aby decyzja naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili:

1. swobodną ocenę okoliczności wydania decyzji z 12 maja 2017 r. z pominięciem szczegółowej analizy sytuacji, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i subiektywne, nie poparte żadnym materiałem dowodowym, stwierdzenie, iż decyzja nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania;

2. naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku przesłanek do jego zastosowania oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie upłynęło pięć lat od daty doręczenia decyzji z 12 maja 2017 r., poprzez uznanie, że upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu nie zaś osobie pominiętej w postępowaniu, która również - na mocy postanowienia z 26 kwietnia 2024 r. o wznowieniu postępowania - posiada status strony postępowania.

Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda - decyzją z 15 stycznia 2026 r. - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie ocenił należycie kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Z samego wniosku wynikało, że wnioskodawcy i reprezentujący ich pełnomocnik uzyskali informację o wydanej decyzji z 12 maja 2017 r. z wyszukiwarki RWDZ w dniu 26 marca 2024 r. i data ta stanowiła podstawę uznania przez Starostę, że został zachowany jednomiesięczny termin do złożenia wniosku. Jednakże organ nie dostrzegł, że wniosek złożony za pośrednictwem operatora pocztowego został nadany w dniu 25 marca 2024 r., co poddaje w wątpliwość oświadczenie stron o dacie powzięcia wiadomości o treści kwestionowanej decyzji. Ponadto organ powinien ustalić termin, w jakim strony dowiedziały się o decyzji, w odniesieniu do każdego z wnioskodawców odrębnie.

Dalej Wojewoda stwierdził, że Starosta w ogóle nie zajął stanowiska odnośnie tego czy w sprawie doszło do zaistnienia przesłanki, o której mowa w art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem celem postępowania wznowieniowego jest w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a dopiero następnie - w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Przebieg i ocena obu etapów postępowania wznowieniowego powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu do wydanej decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Co więcej, przesłanka wznowieniowa wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinna co do zasady zostać przeanalizowana dla każdej z wnioskujących stron, w szczególności jeśli są one właścicielami różnych nieruchomości. Natomiast z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, w odniesieniu do jakich działek i jakiej zabudowy dokonywana była analiza oddziaływania inwestycji i jakie przepisy prawa, np. plan miejscowy, warunki techniczne, były brane pod uwagę przy ocenie statusu strony osób wnioskujących o wznowienie. Z treści wniosku o wznowienie wynikało, że skarżący są właścicielami działek nr [...] i [...] w S., a więc w sprawie konieczne było ustalenie położenie tych działek względem inwestycji oraz wnikliwe przeanalizowanie wszelkich okoliczności związanych z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomości należące do tych osób. Wykazanie możliwości wystąpienia ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu w powiązaniu z konkretnym przepisem prawa leżało w obowiązku organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Starosta nie mógł też wydać decyzji, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej z tego powodu, że upłynął 5 letni termin od doręczenia (ogłoszenia) tej decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Z art. 151 k.p.a. wynika bowiem bezsprzecznie, że odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej związana jest wyłącznie z brakiem podstaw do jej uchylenia wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i art. 145b k.p.a. Jeżeli takie podstawy zaistniały, organ administracji zobowiązany jest uchylić decyzję dotychczasową i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy upłynął wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. termin od doręczenia (ogłoszenia) decyzji ostatecznej lub mogłaby zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej, należy wydać decyzję o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Tymczasem w kontrolowanej decyzji organ I instancji wprawdzie powołał się na art. 151 § 2 k.p.a., ale z uzasadnienia decyzji nie wynika, że w sprawie zaszła przesłanka wznowieniowa. Ponadto, w sytuacji, gdy zaszła pozytywna przesłanka wznowienia (tu: z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i jednocześnie wystąpiła przesłanka negatywna, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a., organ, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., zamiast "odmawiać uchylenia ostatecznej decyzji" powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przy czym organ stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa w orzeczeniu, a w uzasadnieniu wskazuje okoliczności z powodu, których nie uchylił decyzji.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że konieczne jest ponowne wydanie decyzji, której rozstrzygnięcie będzie spójne z uzasadnieniem i wskazywać na prawidłowo przeprowadzone postępowanie wznowieniowe. W toku tego ponownego postępowania Starosta zobowiązany będzie ustalić, czy faktycznie wnioskodawcy dotrzymali terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., w sposób wyczerpujący przeprowadzić analizę obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, z uwzględnieniem argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą i w oparciu o wszystkie obowiązujące przepisy, a na koniec wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom art. 151 k.p.a.

W sprzeciwie od tej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez określenie wytycznych dotyczących wykładni przepisów prawa, które dotyczą sposobu w jaki organ I instancji ma rozstrzygnąć sprawę co do istoty (czyli jakich ustaleń faktycznych organ I instancji ma dokonać), domagając się uchylenia w części zaskarżonej decyzji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, i zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wnoszący sprzeciw zarzucili, iż organ odwoławczy w jawny sposób udziela wytycznych w jaki sposób organ I instancji ma rozstrzygnąć sprawę. Wynika to wprost z treści uzasadnienia decyzji, w której organ II instancji przywołuje swoje wątpliwości co do podstawy wznowienia postępowania przez organ I instancji w sytuacji, gdy skarżący oraz ich pełnomocnik o wydanej decyzji uzyskali informację po nadaniu wniosku o wznowienie postępowania za pośrednictwem operatora pocztowego. Stanowi to sugerowanie, w jaki sposób ma być prowadzone postępowanie w dalszej części przez organ I instancji w sytuacji, gdy w złożonym przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania z 25 marca 2024 r. doszło do oczywistej omyłki pisarskiej w dacie, kiedy skarżący mieli możliwość zapoznania się decyzją. Oczywistym jest, iż skarżący sporządzając wniosek o wznowienie postępowania, świadomość o decyzji pozyskali wcześniej a nie dopiero po wystąpieniu z wnioskiem. Wskazuje na to min. całokształt dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wymagający szczegółowej analizy przy rozpatrywaniu odwołania przez organ II instancji przed wydaniem skarżonej decyzji. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie zwracał się do skarżących o udzielenie wyjaśnień tej kwestii.

Zdaniem wnoszących sprzeciw sugerowanie lub narzucanie sposobu rozstrzygnięcia pozbawia stronę prawa do faktycznego dwukrotnego rozpoznania sprawy i jest uchybieniem proceduralnym, które może skutkować uchyleniem decyzji ostatecznej przez Sąd. Takim zaś sugerowaniem rozstrzygnięcia jest użyty przez Wojewodę zwrot "Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania, w tym ustali, czy faktycznie wnioskodawcy dotrzymali terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a ,(...) a na koniec wyda decyzję odpowiadającą wymogom art. 151 k.p.a".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, Sąd oddala sprzeciw.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym - co do zasady - nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny - rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten z kolei stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej - oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny, czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. - w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się też, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, lecz tylko na tyle i w takim zakresie, w jakim ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a., nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt

I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17; por też wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt

II OSK 1484/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczy się na skutek złożonego przez skarżących wniosku o wznowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowania zakończonego decyzją Starosty Bytowskiego z 12 maja 2017 r., nr 196/2017/B, znak: AB-IC-B.6740.16.2017, którą Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. R., prowadzącemu działalność gospodarczą pn. "F.", pozwolenia na budowę hali magazynowo - technologicznej z częścią biurowo - socjalną (realizowaną w III etapach) oraz 15 miejsc postojowych w miejscowości S., na działkach nr [...]-[..], obręb S., gmina B.

Instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Stwarza bowiem możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością określoną wyczerpująco w przepisach art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, którą ustanawia art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1) i postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Następnie, zgodnie z art. 151 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 tej ustawy wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (§ 1). W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2).

Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Organ ma przy tym obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dochowania terminu, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 502/18, CBOSA). Ponieważ organ bada spełnienie tej przesłanki z urzędu, stwierdzenie - w fazie wstępnej postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, ponieważ musi skutkować odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowiłoby więc rażące naruszenie prawa, godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych (wyrok NSA z 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2813/16, CBOSA).

Trafnie w zaskarżonej decyzji uznano, że organ I instancji nie ustalił w sposób wystarczający, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Analiza wniosku i akt doprowadziła Wojewodę do słusznych wniosków, że podana przez skarżących data dowiedzenia się o kwestionowanej decyzji ostatecznej jest późniejsza, niż data nadania wniosku o wznowienie postępowania przez operatora pocztowego. Kwestia ta wymagała dalszego wyjaśnienia, np. poprzez uzyskanie oświadczeń stron o faktycznej dacie dowiedzenia się o decyzji ostatecznej oraz dowodów na potwierdzenie ich wersji zdarzeń.

Dodatkowo słusznie organ odwoławczy zauważył, że termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., powinien być analizowany w odniesieniu do każdego z wnioskodawców osobno, gdyż możliwa jest sytuacja, że jeden z nich dochował terminu złożenia wniosku, zaś drugi mu uchybił, co prowadzić winno do różnych rozstrzygnięć wobec każdego z wnioskodawcy. Nie jest bowiem uprawnione rozciąganie skutków zachowania terminu przez jednego z wnioskodawców na wszystkich. Brak poczynienia właściwych ustaleń przez organ I instancji w tym zakresie stanowił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co w konsekwencji mogło doprowadzić do naruszenia art. 148 § 2 k.p.a.

Wbrew też twierdzeniom wnoszących sprzeciw, zwrot "Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania, w tym ustali, czy faktycznie wnioskodawcy dotrzymali terminu, o którym m owa w art. 148 § 2 k.p.a ,(...) a na koniec wyda decyzję odpowiadającą wymogom art. 151 k.p.a", nie stanowi o przesądzeniu sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, narzucony przez Wojewodę w decyzji kasatoryjnej. We wskazanym fragmencie Wojewoda wprost bowiem wskazuje, że kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie ma być ponownie przez organ I instancji ustalona. W żadnym miejscu nie stawia on tezy, że wnioskodawcy nie dochowali terminu z art. 146 § 2 k.p.a. Wojewoda przypomniał też, że rozstrzygnięcie wydane ponownie przez Starostę ma odpowiadać treści możliwych rozstrzygnięć wprost wynikających

z art. 151 k.p.a., nie wskazał jednak, które z możliwych rozwiązań ma zastosować Starosta.

W ocenie Sądu powyższe wskazania co do dalszego postępowania Starosty nie naruszają więc art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a.

Słusznie również Wojewoda wytknął organowi I instancji, że ten nie mógł wydać decyzji, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej z tego powodu, że upłynął 5 letni termin od doręczenia (ogłoszenia) tej decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Z art. 151 k.p.a. wynika bowiem bezsprzecznie, że odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej związana jest wyłącznie z brakiem podstaw do jej uchylenia wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i art. 145b k.p.a. Jeżeli takie podstawy zaistniały, organ administracji zobowiązany jest uchylić decyzję dotychczasową i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy upłynął wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. termin od doręczenia (ogłoszenia) decyzji ostatecznej lub mogłaby zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej, należy wydać decyzję o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Tymczasem w kontrolowanej decyzji organ I instancji wprawdzie powołał się na art. 151 § 2 k.p.a., ale z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby ustalił, że w sprawie zaszła przesłanka wznowieniowa wskazywana przez skarżących.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że podstawa prawna decyzji organu I instancji ujawniona w jej sentencji, tj. przepis art. 151 § 2 k.p.a., pozwalająca stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, może zostać zastosowana dopiero po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko bowiem rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając stronie drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 163/20, Baza Orzeczeń LEX nr 3503614).

Inaczej mówiąc, decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. zostaje wydana dopiero wówczas, gdy jednocześnie spełnione zostają przesłanki pozytywne (określone w art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b k.p.a.) i negatywna - upływ czasu.

Dlatego też słusznie Wojewoda w niniejszej sprawie stwierdził, że konieczne jest ponowne wydanie decyzji przez organ I instancji, której rozstrzygnięcie będzie spójne z uzasadnieniem i wskazywać musi na prawidłowo przeprowadzone postępowanie wznowieniowe. W toku tego ponownego postępowania Starosta zobowiązany będzie ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy faktycznie każdy z wnioskodawców dotrzymał terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., a następnie w sposób wyczerpujący przeprowadzić analizę obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, z uwzględnieniem argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą i w oparciu o wszystkie obowiązujące przepisy, co pozwoli organowi na ustalenie czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa wskazywana przez skarżących, a na koniec wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom art. 151 k.p.a. Nie czyniąc tego organ I instancji naruszył wskazywane powyżej przepisy dotyczące postępowania wznowieniowego a także przepisy regulujące postępowanie dowodowe, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. a także art. 80 k.p.a., a braki w uzasadnieniu jego decyzji wytknięte przez Wojewodę spowodowały, że została ona wydana także z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

Z przytaczanych już powyżej przepisów wynika bowiem jednoznacznie, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, pierwszą czynnością jaką organ powinien podjąć jest ustalenie, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Jest to istotny etap postępowania, gdyż od jego wyniku uzależniony jest dalszy sposób procedowania orzekającego organu administracji publicznej. Uznanie, że wniosek o wznowienie jest bezzasadny powoduje, że brak jest możliwości ponownego merytorycznego orzekania w sprawie, zaś uznanie, że przesłanka wznowieniowa istotnie wystąpiła otwiera drogę do merytorycznej oceny sprawy administracyjnej. Gdy organ uznaje, że podmiotowi, który zainicjował postępowanie, nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, wówczas nie ma uprawnień do ponownego orzekania w tej sprawie, a więc na gruncie niniejszej sprawy nie może badać prawidłowości postępowania i weryfikować oceny projektu budowlanego dokonanej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Organ może w takiej sytuacji jedynie w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., czyli z powodu braku przesłanki wznowieniowej. Istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. uznanie, że skarżący winien być stroną w sprawie pozwolenia na budowę, powinno co do zasady skutkować podjęciem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że organ stwierdzi, że zachodzą przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., wówczas prawidłową formą rozstrzygnięcia jest decyzja przewidziana w art. 151 § 2 k.p.a.

Niewątpliwie również wskazany przez Wojewodę zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego wykraczał znacznie poza możliwy do przeprowadzenia przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., a zatem wydanie decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę było w pełni uzasadnione.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał sprzeciw za niezasadny, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi go oddalił. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.