Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2018 roku sprawy ze sprzeciwu A. K. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], ustalił lokalizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej

- ulicy R. w L., na odcinku od ulicy M. do granicy miasta, od km 0+0,00 do km 3+332,51. Z chwilą wydania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nieruchomość położona w obrębie [...] Miasta L., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0936 ha, stanowiąca uprzednio własność A. K. przeszła na własność Województwa [...].

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 202 333,00 zł na rzecz A. K. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności ww. nieruchomości, o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W., a także zobowiązał Prezydenta Miasta L. do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta L., kwestionując wysokość przyznanego odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na powyższą decyzję A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2578/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ przedwcześnie skonstatował, jakoby zachodziły przesłanki do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym wobec występujących w ocenie organu uchybień, gdy chodzi o treść operatu szacunkowego.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta L., Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł A. K..

Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2862/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ przedwcześnie stwierdził, jakoby zachodziły przesłanki do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym wobec niewykorzystania wszelkich prawnie dostępnych możliwości zmierzających ku skutecznemu nawiązaniu kontaktu z rzeczoznawcą majątkowym w celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących sporządzonego przez niego operatu szacunkowego i ewentualnego potwierdzenia aktualności operatu.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju poinformował o ponownym rozpatrywaniu sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołał przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) w kontekście związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu.

Wskazano, że ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – art. 12 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 18 ww. ustawy.

Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] Miasta L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0936 ha, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] maja 2015 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. (numer uprawnień [...]).

Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.), operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 156 ust. 4 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Organ powołał, że powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509), jednakże zgodnie z art. 4 ust. 5 ww. ustawy do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia.

Organ uznał, że w związku z upływem ponad dwóch lat liczonych od daty sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności i zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego o wartości ww. nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Wskazano, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części albowiem treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Powołano, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, iż w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co doprowadziłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. Organ powołał się także na zasadę słusznego odszkodowania – art. 21 Konstytucji RP.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do dokładnego rozpatrzenia kwestii dotyczącej nieruchomości stanowiących podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w wskazanym wyżej zakresie powinno nastąpić zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2578/16.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył A. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W sprzeciwie zarzucono naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji tj. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2017 r., poz. 935) poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy nie wystąpiły przesłanki wskazane w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji).

W uzasadnieniu powołano, że w przedmiotowej sprawie zapadły dwa, w zasadzie identyczne w swej treści orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ale organ II instancji w ogóle się do nich nie zastosował i nie przeprowadził żadnego postępowania w zakresie wyjaśnienia wątpliwości i uzupełnienia operatu szacunkowego, nie wystąpiono również do biegłego o aktualizację operatu. Podkreślono, iż odpowiedzialność za swoiste "przeterminowanie" operatu szacunkowego ponosi wyłącznie organ II instancji, który w tak długim czasie od złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. i pomimo dwukrotnego rozpoznania sprawy przez Sądy administracyjne, nie był w stanie zakończyć merytorycznie postępowania. Powołano, że skarżący utracił własność nieruchomości której dotyczy niniejsze postępowanie ponad 7 lat temu i do dnia dzisiejszego nie otrzymał z tego tytułu należnego odszkodowania. Zakwestionowano w tym aspekcie zasadność powoływania się przez organ na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasadę możliwości dokonania wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem, albowiem wydane rozstrzygnięcie narusza interes skarżącego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obecnie obowiązującym, jak i przed zmianą z dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzoną ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy-kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017.935), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Natomiast zgodnie z art. 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Województwa [...] są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.) w zakresie sporządzania operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalana jest wysokość odszkodowania. Operat szacunkowy jest bowiem kluczowym dowodem, przeprowadzanym na okoliczność wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Natomiast art. 156 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy.

W przedmiotowej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] maja 2015 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. (numer uprawnień [...]).

Z akt sprawy wynika również, że uprzednie kasatoryjne wydane decyzje w tej sprawie przez organ odwoławczy, były przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 2578/16 i IV SA/Wa 2862/16. W obydwu rozstrzygnięciach Sąd uchylił decyzje wydane przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na zasadność podjęcia przez organ odwoławczy działań zmierzających do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego, jak również potwierdzenia jego aktualności.

Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

W przedmiotowej sprawie, w stanie fatycznym sprawy oraz obecnie obowiązującym stanie prawnym, nie jest możliwe zwrócenie się do rzeczoznawcy celem potwierdzenia aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu wprowadzonym z dniem 1 września 2017 r. ustawą z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2017 r., poz. 1509), operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 156 ust. 4 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] maja 2015 r. Rzeczoznawca nie potwierdzał aktualności tego operatu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o gospodarce nieruchomościami) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia. Z powyższego wynika, jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, że nie ma możliwości potwierdzenia aktualności sporządzonego w sprawie operatu. Od daty sporządzenia operatu na dzień wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia upłynął okres ponad 3 lat i konieczne jest sporządzenia nowego operatu szacunkowego o wartości ww. nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości.

Niewątpliwie uchybienia zaistniałe w toku postępowaniu, w postaci braku aktualnego operatu szacunkowego, skutkują koniecznością przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego w szerokim zakresie, polegającym na sporządzeniu nowego – aktualnego operatu. Dowód ten jest kluczowym w sprawach o odszkodowanie i jego przeprowadzenie wykracza poza dopuszczalnej ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, które może być prowadzone przez organ odwoławczy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie i w toku prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania, stanowiłoby naruszenie art. 136 k.p.a, jak również art. 15 k.p.a. Bezsprzecznie, sprawa w kluczowym aspekcie, zostałaby rozpoznana tylko przez jedną instancję.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, bez znaczenia pozostają zarzuty skargi wskazujące na odpowiedzialność organu odwoławczego za "przeterminowanie" operatu. Wskazać jedynie należy, że stronie przysługują środki przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dyscyplinujące organ do podejmowania czynności w terminach zakreślonych w k.p.a. i strona mogła z nich skorzystać.

Wydanie decyzji kasatoryjnej było więc uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.