IV SA/Wa 2355/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-08-12	
Data wpływu	2019-09-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anita Wielopolska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Sygn. powiązane	II OSK 2928/20	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 147 § 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność w części tekstowej zaskarżonej uchwały w: – § 3 pkt 2 uchwały; – § 3 pkt 18 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i utwardzonych dróg rowerowych (...)"; – § 34 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w liniach rozgraniczających (...)"; – § 35 ust. 3 uchwały i odpowiednio w części graficznej uchwały; - § 35 ust. 5 uchwały; – § 38 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi oraz (...)"; – § 58 ust. 2 pkt 3 uchwały; – § 58 ust. 3 uchwały i odpowiednio w części graficznej uchwały; 2. stwierdza nieważność w części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C18.1IG; 3. stwierdza nieważność w części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B19.1I-Kp; 4. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. w pozostałej części skargę oddala.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wojewody [...] (dalej także Wojewoda) jest uchwała Rady [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie:

- art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "ustawa o p.z.p.), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 4 pkt 3, § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p."), art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 19 ust. 6 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. f tiret pierwsze zarządzenia Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r. poz. [...]), poprzez brak zachowania minimum 60 % powierzchni biologicznie czynnej, bilansowanej w skali strefy F otuliny rezerwatu przyrody [...];

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust, 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z uchwałą Nr [...] Rady [...] z [...] października 2006 r., (z późn. zm.) w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zwanego dalej "Studium", poprzez brak zachowania zgodności w zakresie przeznaczenia terenów oraz poprzez brak zachowania minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenów znajdujących się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym w Studium symbolem ZP1;

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 1, art. 2, art. 4 pkt 11a, art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez brak jednoznacznych ustaleń w zakresie określenia komunikacji rowerowej, w odniesieniu do dróg rowerowych oraz poprzez brak powiązania w tym zakresie części tekstowej z częścią graficzną uchwały;

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9, § 7 pkt 7, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez brak jednoznacznych ustaleń w zakresie określenia układu komunikacyjnego, w odniesieniu do dróg wewnętrznych oraz poprzez brak powiązania w tym zakresie części tekstowej z częścią graficzną uchwały;

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 i pkt 11 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 9 i pkt 10 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez wykroczenie poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez wykroczenie poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, w związku z art. 7 i art. 7a ustawy o drogach publicznych;

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i pkt 6, rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w zakresie braku jednoznacznego określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami C18.1IG i B19.1I-Kp.

Wobec powyższego Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zakresie ustaleń:

- § 3 pkt 2 uchwały;

- § 3 pkt 18 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i utwardzonych dróg rowerowych (...)";

- § 34 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w liniach rozgraniczających (...)";

- § 35 ust. 3 uchwały;

- § 35 ust. 5 uchwały;

- § 38 ust. 2 pkt 3 .uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) W uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi oraz (...)";

- § 58 ust. 2 pkt 3/uchwały;

- § 58 ust. 3 uchwały;

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C18.1IG;

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B19.1I-Kp;

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie F otuliny rezerwatu przyrody [...];

a także o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do poszczególnych jej zarzutów, Wojewoda min. wskazał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia dyspozycji przepisów ustawy o p.z.p. oraz przepisów odrębnych, w związku ustaleniami dotyczącymi określenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenów znajdujących się w strefie F otuliny rezerwatu przyrody [...]. Naruszono postanowienie § 9 ust. 1 pkt 3 lit. f tiret pierwsze zarządzenia Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...], poprzez nie zachowanie minimum 60 % powierzchni biologiczno czynnej w obrębie otuliny rezerwatu, w ustalonych tam strefach oznaczonych symbolami: A, B, C, D, E, F: - w strefie F. Z załącznika Nr 11 do ww. zarządzenia wynika, że strefa F otuliny ww rezerwatu przyrody obejmuje obszar funkcjonalny oznaczony na rysunku Studium Nr 14, symbolem (M2).12, w granicach którego obowiązuje minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej ustalony w Studium na poziomie 60 % oraz obszar funkcjonalny oznaczony symbolem ZP1, w granicach którego obowiązuje minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej ustalony w Studium na poziomie 90 %.

Natomiast z dokonanej przez skarżącego analizy danych liczbowych zawartych w tabeli "Obliczenia dla strefy urbanistycznej A - PBC otulin [...] C i F" zamieszczonej, w załączonym do dokumentacji prac planistycznych uchwały - Aneksie do prognozy oddziaływania na środowisko z lutego 2019 r. wynika, że w strefie F błędnie obliczono (podsumowano) powierzchnię terenów, co tym samym zmienia obliczony procent powierzchni biologicznie czynnej, tj. według obliczeń Wojewody:

- powierzchnia terenów powinna faktycznie wynosić 38,65 ha, tj. 386 500 m";

- procent powierzchni biologicznie czynnej wynosi 57,67 %;

- łączna powierzchnia terenów biologicznie czynnych wynosi 228 885 m2.

Powyższe oznacza, iż w uchwale nie zachowano minimum 60 % powierzchni biologicznie czynnej, obowiązującej w strefie F otuliny rezerwatu przyrody [...], bilansowanej w skali tej całej strefy, co narusza wymogi § 9 ust. 1 pkt 3 lit, f tiret pierwsze ww. zarządzenia. Wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w strefie F, ustalono faktycznie o ok. 3% mniejszy niż obowiązujący dla tej strefy, określony w ww. przepisie zarządzenia.

Odnośnie powyższych wartości Wojewoda, w piśmie z dnia 20 listopada 2019 roku, stanowiącego odpowiedź Wojewody na odpowiedź na skargę organu, po przeprowadzeniu ponownej analizy powierzchni terenów rzeczywiście znajdujących się w otulinie strefy F wskazał, iż wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w powyższej strefie wynosi około 57,85 %, tym samym nadal nie zachowano wymaganej ww. wartości 60 %. Wskaźnik ten bowiem jest mniejszy od minimalnego, obowiązującego dla tej strefy o 2,15 %. Wobec powyższego uchwała w istotny sposób narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. winno skutkować stwierdzeniem nieważności części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie F otuliny rezerwatu przyrody [...].

Wojewoda podniósł także, iż część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, jest również niezgodna z ww. Studium. Skarżący podniósł, iż analiza rysunku i tekstu Studium prowadzi do wniosku, iż ustalenia planu odnoszące się do jednostki terenowej oznaczonej w Studium symbolem ZP1, są niezgodne z ustaleniami Studium, w zakresie określenia przeznaczenia terenów oraz minimalnego wskaźnika procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej, w odniesieniu do przeważającej części terenów oznaczonych symbolami: A1.1MW, A1.2MW, A1.3MW, A1.4MW, A1.5MW, znajdujących się w granicach jednostki ZP1. Zgodnie z postanowieniami Studium dotyczącymi powyższego terenu - rozdział XII pn. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów (Rysunek Studium Nr 14) pkt A. ppkt 2. pn. Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów, obszar o symbolu ZP1 stanowi tereny zieleni urządzonej, dla których wprowadzono zakaz zmniejszania powierzchni terenu, zachowanie powierzchni biologicznie czynnej (PBC) minimum 90%. Jednocześnie dopuszczono modernizację i realizację nowej zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej, przeznaczonej m.in. na funkcję usługową (np. kawiarnie, cukiernie), gospodarczą (oranżerie. cieplarnie), dekoracyjną (np. altany. pergole, groty), komunikacyjną (np. schody, ścieżki, mostki), urządzenia wodne (np. fontanny, studnie, stawy), urządzenia związane z placami zabaw dla dzieci, urządzenia sportowe i rekreacyjne (np. boiska) a także dopuszcza obiekty pamiątkowe i ogrodzenia, zachowanie, remont i przebudowę istniejących obiektów budowlanych jak i przekształcenie ogrodów działkowych w tereny zieleni urządzonej o charakterze publicznym. A także, dla terenów położonych w zasięgu Systemu Przyrodniczego [...] (SP[...]) do powierzchni biologicznie czynnej nie wlicza się sumy powierzchni tarasów i stropodachów urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki.

Wojewoda stwierdził, iż przyjęcie w przedmiotowym planie miejscowym, minimalnych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej o wartościach znacznie odbiegających niż określone w Studium, wskazuje na niezgodność ustaleń planu z zapisami Studium, co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p. W tym zakresie wskazał, iż na rysunku Studium Nr 14, tereny przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, oznaczone na rysunku planu symbolami: A1.1MW, A1.2MW, A1.3MW, A1.4MW, A1.5MW, znajdują się w przeważającej części w granicach jednostki terenowej oznaczonej symbolem ZP1, przeznaczonej pod zieleń urządzoną oraz w zasięgu Systemu Przyrodniczego [...] (SP[...]), dla której obowiązują przytoczone powyżej ustalenia Studium, w tym odnoszące się do możliwości jej zagospodarowania i zabudowy.

Na terenach A1.3MW. A1.4MW i A1.5MW wyznaczone zostały na rysunku planu obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy, które nie pokrywają się z obrysem istniejących na tych terenach budynków, o czym świadczą powszechnie dostępne dane przestrzenne pochodzące z Geoportalu Otwartych Danych Przestrzennych (http://polska.e-mapa.net/), przedstawiające aktualny stan zainwestowania na tych terenach. Powyższe oznacza, że pod zabudowę wyznaczono obszar większy niż wynikający z istniejącej zabudowy, co de facto umożliwia sytuowanie nowej zabudowy w granicach obszaru wyznaczonego tymi liniami zabudowy. Ponadto, zgodnie z § 40 ust. 2 pkt 2 uchwały, dla tych terenów określono parametry zabudowy i wskaźniki zagospodarowania, w tym minimalny PBC na działce wynoszący 60 % - Studium 90 %.

Natomiast na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną A1.1MW i A1.2MW, co wynika także z geoportalu, nie ma istniejącej zabudowy, a mimo tego, podobnie dla tych terenów w § 40 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały, powyższy wskaźnik ustalono również niezgodnie z ww. zapisami Studium na poziomie 60 %.

Powyższe zatem oznacza, że w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: A1.1MW. A1.2MW, A1.3MW. A1.4MW i A1.5MW. znajdującymi się w przeważającej części w granicach obszaru oznaczonego symbolem ZP1, uchwała w części tekstowej i graficznej jest niezgodna z ustaleniami Studium, co w istotny sposób narusza dyspozycję przepisów art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 ww. rozporz. co, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., winno skutkować stwierdzeniem nieważności części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do części ww. terenów, pozostających w granicach obszaru funkcjonalnego ZP1. Przy czym, jak podkreślił skarżący, powyższe jednostki terenowe znajdują się w strefie F otuliny rezerwatu przyrody [...], objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w całości.

W ocenie Wojewody doszło także do naruszenia dyspozycji przepisów ustawy o p.z.p. oraz przepisów odrębnych tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o drogach publicznych w związku z ustaleniami dotyczącymi określenia komunikacji rowerowej, w szczególności odnoszących się do dróg rowerowych oraz do powstania, w tym zakresie, ewidentnej sprzeczności zarówno pomiędzy ustaleniami części tekstowej uchwały, jak też pomiędzy jej częścią tekstową i graficzną. Wojewoda wskazał, iż z regulacji zawartej w § 3 pkt 2 i pkt 18, § 35 ust. 5 uchwały wynika, iż dotyczy ona dróg rowerowych, których przebieg został utożsamiony z wyznaczonym na rysunku planu "orientacyjnym" przebiegiem powiązań pieszo-rowerowych, stanowiącym "oznaczenie informacyjne" planu, zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 9 uchwały oraz legendą rysunku planu, w której zostało ono zamieszczone w grupie oznaczeń o charakterze informacyjnym, a więc nie stanowiących obowiązujących ustaleń planu. Tym samym powyższe oznacza, że w § 3 pkt 2 i pkt 18, § 35 ust. 3 i ust. 5 uchwały sformułowane zostały ustalenia odnoszące się do elementów informacyjnych planu, a więc nie mających mocy obowiązującej. Powyższe ustalenia uchwały nie znajdują odzwierciedlenia zarówno w ustaleniach szczegółowych uchwały, jak też na rysunku planu, na którym nie wyznaczono za pomocą linii rozgraniczających terenów przeznaczonych pod drogi rowerowe, co oznacza wzajemną sprzeczność pomiędzy ustaleniami uchwały, jak też brak powiązania rysunku planu z jego tekstem, co narusza dyspozycję § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Do istotnego naruszenia zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego doszło także poprzez brak jednoznacznego określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami C18.1IG i B19.1I-Kp. jak też poprzez ewidentną sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały oraz pomiędzy ustaleniami części tekstowej uchwały. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4 lit. b i lit. c uchwały Plan wyróżnia min. przeznaczone 4) inne tereny: (...) b) teren stacji gazowej, oznaczony symbolem IG, c) teren pompowni ścieków, oznaczony symbolem I-Kp. Ponadto, zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 3 uchwały, tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: UO, KP/ZP, KD-PJ, KD-KP, KP/P, IH/ZP, WS, IG, I-Kp oraz tereny o symbolu ZP i tereny dróg publicznych przeznaczone są pod inwestycje celu publicznego.

Natomiast, z ustaleń zawartych w § 56 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k jak i w § 57 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k uchwały wynika, iż pomimo ustalenia na terenach C18.1IG i B19.1I-Kp realizacji nowej zabudowy nie określono dla tych terenów, w związku z zapisem "nie dotyczy" wskaźników dotyczących zagospodarowania działki, za wyjątkiem ustalonego minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej. Skoro na terenach C18.1IG i B19.1I-Kp ustalono realizację nowej zabudowy, wyznaczając jej lokalizowanie na rysunku za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, to stosownie do wymogu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 ww rozporządzenia uchwała powinna określać wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w tych przepisach, umożliwiające realizację tej zabudowy. Brak stosownych parametrów zabudowy oznacza również, iż ustalenia § 56 ust. 1 pkt 2 lit. b i d oraz § 57 ust. 1 pkt 2 lit. b i d uchwały, pozostają w sprzeczności z zakresem ustaleń planu zawartym w § 2 pkt 5 uchwały, dotyczącym określenia w planie wskaźników intensywności zabudowy, jak też nie spełniają wymogów wskazanych przepisów ustawy o p.z.p. oraz cyt. rozporządzenia. Powyższe oznacza także wzajemną sprzeczność ustaleń § 56 ust. 1 pkt 2 lit. b, d uchwały z ustaleniami § 56 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, f, g, h, i, j, k uchwały; § 57 ust. 1 pkt 2 lit. b, d uchwały z ustaleniami § 56 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, f, g, h, i, j, k uchwały co, w ocenie Wojewody, także stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego skutkującym stwierdzeniem nieważności części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów C18.1IG i B19.1I-Kp.

Nadto, skarżący zwrócił uwagę, iż podejmując przedmiotową uchwałę, Rada [...] nie posiadała umocowania do wprowadzenia ustaleń zawartych w § 38 ust. 2 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi". W przepisach ustawy o p.z.p i ww rozporządzenia wskazano jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania, mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Wobec powyższego, wskazane uregulowania uchwały, nakładające obowiązek w postaci uzyskania uzgodnienia udzielanego przez określone podmioty, wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. W tym kontekście, kwestie dotyczące zadań zarządcy dróg określa ustawa o drogach publicznych. Nakładanie zatem obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód, dokonania uzgodnień, uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. oraz § 9 cyt. rozporządzenia. Stąd też, zawarcie w § 38 ust. 2 pkt 3 uchwały, ustaleń w zakresie sformułowania: "(...) W uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi oraz (...)", należy uznać jako wykraczające poza kompetencję przyznaną radzie gminy mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. i winno skutkować stwierdzeniem ich nieważności.

Podobnie, zdaniem Wojewody, do przekroczenia kompetencji wynikających z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 9 ww rozporz. oraz do naruszenia dyspozycji przepisów odrębnych, tj. ustawy o drogach publicznych, doszło również poprzez ustalenia zawarte w § 58 ust. 2 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "2. Dla terenów komunikacji - terenów dróg wewnętrznych, oznaczonych symbolem KD-W, ustala się: (...) 3) dopuszcza się przekształcenie dróg wewnętrznych w drogi publiczne, za zgodą właścicieli". Tymczasem, zgodnie z art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu zaś ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych, następuje w drodze uchwały rady gminy. Powyższe ustalenia uchwały, w związku z art. 7 ust. 2 i art. 7a ustawy o drogach publicznych, naruszają również dyspozycję art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., zobowiązującego do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego i również powinno skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej w części dotyczącej:

- § 3 pkt 2 uchwały;

- § 3 pkt 18 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) i utwardzonych dróg rowerowych (...)" ;

- § 35 ust. 3 uchwały;

- § 35 ust. 5 uchwały;

- § 58 ust. 3 uchwały;

- § 58 ust. 3 uchwały;

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie F otuliny rezerwatu przyrody "[...]".

Jednocześnie podniosła (Ad.4 odpowiedzi na skargę), iż Wojewoda słusznie:

- kwestionuje § 34 pkt 3 uchwały w zakresie sformułowania "(...) w liniach rozgraniczających (...)";

- wskazuje, że na terenach Cl8.1IG i BI9.1I-Kp omyłkowo nie wskazano wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnego procentu zabudowy;

- wskazuje, że w ustaleniach dot. sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania urządzania i użytkowania terenu w § 38 ust. 2 pkt 3 uchwały zawarto omyłkowo sformułowanie: " (...) W uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi (...)";

- wskazuje, że w § 58 ust. 2 pkt 3 zawarto omyłkowo sformułowanie: "dopuszcza się przekształcenie dróg wewnętrznych w drogi publiczne za zgodą właścicieli" gdyż zaliczenie do kategorii dróg gminnych, w istocie, następuje w drodze odrębnej uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Odnosząc się zatem do zarzutu nie dotrzymania wymogu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w strefie F otuliny rezerwatu przyrody "[...]" wskazała, że wbrew stanowisku Wojewody, w planie dotrzymano minimalny wskaźnik 60 % powierzchni biologicznie czynnej, bilansowany w skali strefy F otuliny rezerwatu przyrody "[...]" w związku z ww ustaleniami zarządzenia Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2012 r. Aby spełnić wymogi w planie miejscowym dotyczące zachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w obszarze strefy F dla obszaru funkcjonalnego oznaczonego symbolem M2(12) i ZP1 wprowadzono dwie definicje minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej z rozróżnieniem sposobu liczenia dla różnych obszarów: jedną dla obszaru znajdującego się w zasięgu Systemu Przyrodniczego [...] (SP[...]) oraz drugą definicję dla obszaru znajdującego się poza jego granicami. Zarzuty skargi w tym zakresie oparte są na obliczeniach, zawartych w opracowaniu pt.: "Aneks do Prognozy oddziaływania na środowisko" z lutego 2019 r. Prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem obligatoryjnym w procesie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W toku prac planistycznych [...] "Prognoza oddziaływania na środowisko" podlegała opiniowaniu i uzgadnianiu wraz z projektem planu przez właściwe, wymagane prawem organy, wobec czego ten wymóg został spełniony. Podlegała również udostępnieniu opinii społecznej na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wobec czego na etapach dwukrotnego wyłożenia do publicznego wglądu w 2014 oraz w 2018 r. każdorazowo prognoza oddziaływania na środowisko była udostępniona opinii społecznej. W trakcie przeprowadzania procedury planistycznej [...] wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej był liczony inaczej w projekcie przed I wyłożeniem a inaczej przed II wyłożeniem do publicznego wglądu, co wynikało między innymi z konieczności uwzględniania rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody [...] i wyroków Sądów Administracyjnych. Zgodnie z zasadą przyjętą przy opracowaniu wcześniejszej wersji projektu planu ustalono, że wymagany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, będzie traktowany jako wskaźnik brutto dla całego obszaru funkcjonalnego M2.(12) wskazanego w Studium, należącego do Systemu Przyrodniczego [...], w większości leżącego w strefy urbanistycznej "A" na poziomie 60%. Z tego względu na terenie tym plan proponował wyznaczenie terenów zieleni parkowej, urządzeń hydrograficznych i usług sportu z bardzo wysokim wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej (80-90%) a dla terenów położonych bliżej rezerwatu "[...]" - stref terenów zabudowy jednorodzinnej - ze wskaźnikiem p.b.c. na poziomie 70%. Na terenach oddalonych od rezerwatu, szczególnie w strefach najważniejszych dla kształtowania przestrzeni publicznych ulic i placów wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej był niższy. Natomiast na etapie procedury planistycznej po I wyłożeniu a przed II wyłożeniem do publicznego wglądu, wobec uwag m.in. Burmistrza [...], które zostały uwzględnione oraz rozstrzygnięć Wojewody [...] dla innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynikła interpretacja tego wskaźnika, jako obowiązującego dla poszczególnych działek - konieczne zatem było ujednolicenie wskaźnika w całym tym rejonie. Dlatego na wszystkich terenach w tej strefie (oprócz terenów ulic) przyjęto wskaźnik na poziomie co najmniej 60%. Przygotowując projekt planu do ponownego wyłożenia do publicznego wglądu dokonano więc zmian w sposobie liczenia wskaźnika terenu biologicznie czynnego i sporządzono "Aneks do Prognozy oddziaływania na środowisko", w którym wyjaśniono w sposób opisowy na czym polegała ta zmiana.

W ocenie organu, Wojewoda niezasadnie powołuje się w skardze na obliczenia dołączone do "Aneksu do Prognozy oddziaływania na środowisko" z lutego 2019 r. Przedmiotowa tabela, zawierająca zakwestionowane przez Wojewodę obliczenia nie jest bowiem, w myśl przepisu art. art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obligatoryjnym wymogiem w dokumentacji, który określa co powinna prognoza oddziaływania na środowisko zawierać i została ono dodatkowo dołączona, jako materiał planistyczny, wykonany na potrzeby wewnętrzne, właśnie w celu weryfikacji powierzchni biologicznie czynnej po zmianie przed II wyłożeniem do publicznego wglądu ustaleń planu, poprzez odnoszenie jej do działek budowlanych a nie do terenów. Autor ww. aneksu do Prognozy z lutego 2019 r. zawarł zestawienie tabelaryczne poszczególnych powierzchni, służące większej transparentności dokumentu. W tym kontekście Rada Miasta podniosła, iż skoro w nieobligatoryjnym zestawieniu tabelarycznym nastąpiły błędy matematyczne, to nie oznacza to błędnie przyjętej metody. Natomiast, mając na uwadze zauważone przez Wojewodę [...] i podniesione w skardze omyłki matematyczne, organ dokonał ponownej wnikliwej analizy, w wyniku której zauważono, że w przedmiotowej tabeli nie zostały ujęte wszystkie tereny, które obejmuje otulina F. W tabeli omyłkowo nie uwzględniono terenów [...] o symbolach w mpzp - A 16.1 WS i A 16.2 WS , które należą do obszaru otuliny F i powinny być ujęte w obliczeniach. Wobec powyższego organ dokonał obliczeń włączając wszystkie ww. tereny, które należą do strefy F. Jednocześnie podniosła, iż wbrew zarzutom skargi, tereny dróg: 7KD1,11KDL, 12KD-D, 18KD-D, 20KD-D, 21KD-D, 22KD-D, 24KD- D, 25KD-D, 26KD-D, 27KD-D, 34KD-D, 40KD-D objęte planem, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego w § 58 ust. 5, mają ustalony wskaźnik PBC na poziomie 8%, chyba że z ustaleń szczegółowych dla tych terenów wynika inaczej. Natomiast dla terenów 42KP/ZP i 43KP/ZP przyjęto w planie miejscowym wskaźnik PBC - 10% - a więc wyższy niż wykazano omyłkowo w tabeli, co wpływa na wysokość ostatecznego wyliczenia ww. wskaźnika.

W tym zakresie Wojewoda w piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2019 roku przyznał, iż skarga odnośnie ww. terenów zawiera pomyłkę i błędnie wskazuje na wskaźnik PBC na poziomie 0 % (k.99 akt sąd.).

Ostatecznie, zdaniem Rady, organ dokładnie przeliczył powierzchnię wszystkich terenów znajdujących się w strefie F, dokonując precyzyjnych pomiarów powierzchni, co również skutkowało weryfikacją danych przyjętych w tabeli i ponownie dokonał obliczeń, z których wynika jednoznacznie, że zachowano minimalny wskaźnik 60 % powierzchni biologicznie czynnej, bilansowany w skali strefy F otuliny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu niezgodności ze Studium w zakresie terenu ZP1 organ planistyczny podniósł, iż w planie zostały dochowane ustalone w Studium kierunki w zakresie przeznaczenia terenów oraz zachowano minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenów znajdujących się w obszarze funkcjonalnym, oznaczonym w Studium symbolem ZP1. Dla tych terenów ustalono zakaz pomniejszania powierzchni terenu i dopuszczono zachowanie istniejących obiektów budowlanych (str. 112 Studium) i wbrew twierdzeniom Wojewody, nie został on pomniejszony a jedynie zostały dookreślone jego granice, poprzez nieznaczne przesunięcia (w obie strony) aby uwzględnić uprzednio zrealizowaną już zabudowę. Powyższe, w ocenie organu, spowodowało wręcz zwiększenie powierzchni terenów zieleni w północnej i południowej części ww. terenu i zachowało minimalny wskaźnik PBC 90 %.

Rada [...] wskazała natomiast, iż kwestionowane przez Wojewodę ustalenia w planie miejscowym dotyczące przebiegu powiązań pieszo-rowerowych wynikają z uzgodnienia ZDM do projektu planu (jako jednostki uzgadniającej zgodnie z upzp) a uzgodnienia wiążą organ. Pismem z dnia 14.03.2018 r. Zarząd Dróg Miejskich uzgodnił projekt mpzp [...]. Organ uzgadniający nie tylko nie dopuszczał możliwości ustalenia odrębnego terenu dla przebiegu ścieżek rowerowych, rozgraniczonego liniami rozgraniczającymi jako teren o innym przeznaczeniu, jak przedstawia to strona skarżąca, ale wręcz wskazał, jako uwagę do bezwzględnego zastosowania, na konieczność usunięcia z rysunku planu oznaczenia graficznego - orientacyjnego przebiegu ścieżek rowerowych lub pozostawienie oznaczenia graficznego przebiegu ścieżek rowerowych i umieszczenie w warstwie informacyjnej. Wobec tego przebieg powiązań pieszo-rowerowych, z uwagi na warunki uzgodnienia zgodnie z § 4 ust. 3 pkt.9 uchwały oraz legendą, w której zostało ono zamieszczone w grupie oznaczeń informacyjnych, stanowi oznaczenie informacyjne.

Podsumowując Rada [...] stwierdziła, iż poza uznanymi za zasadne zarzutami odnoszącymi się do wyżej wskazanego zakresu ustaleń planu, w pozostałej części skarga jako niezasadne powinna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g. Uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Rozpoznając zatem skargę Wojewody [...] wniesioną w trybie wyżej opisanym Sąd uznał ją w części za zasadną, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady [...], we wskazanej w powyższym wyroku zakresie.

Przepis art. 28 ust.1 u.p.z.p ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnianie zasad sporządzania planu i formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów (por. wyrok NSA z 11 września 2008 roku, II OSK 215/08). Przesłanka materialnoprawna jest dalej idąca, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje każde naruszenie prawa. Taka regulacja stwarza zatem po stronie organów gminy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, tym bardziej, że jest on aktem prawa miejscowego, który ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności. Dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją RP oraz przepisami prawa materialnego. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust.1 u.p.z.p.) nie ma charakteru absolutnego, a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń planu.

Przy czym, Sąd wskazuje, iż uchwała Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], Rada [...] podjęła w dniu [...] października 2006 r., zatem zasady i tryb sporządzania przedmiotowego planu miejscowego, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda, oparte zostały o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące przed nowelizacją ustawy z dnia 21 października 2010 roku. Zgodnie z treścią ówcześnie obowiązującego przepisu art. 28 ustawy o p.z.p., "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Powyższe stanowi, iż do stwierdzenia nieważności ww. uchwał wystarczy sam fakt naruszenia przewidzianych powołaną ustawą zasad ich podejmowania.

W przepisie art. 15 ust.2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może pominąć żadnego z wymienionych w przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (Z.Niewiadomski - ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz str. 154, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 roku). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada jest zobligowana zawrzeć je w planie. Ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art.15 ust.2 wymaga ustosunkowania się do każdego z wymienionych w pkt 1 – 12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX komentarz do art. 15, T. Bąkowski – ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zgodnie z kolei z art. 9 ust. 1 ww. ustawy w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Ponadto z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o.z.p. jednoznacznie wynika, iż organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia go, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Oznacza to, że organy gminy sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowane były do uwzględnienia w nim postanowień wynikających z przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem. Takimi przepisami, na gruncie niniejszej sprawy, są reguły zawarte w zarządzeniu Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r. poz. [...]), w ustawie Prawo ochrony środowiska czy w ustawie o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutów postawionych przedmiotowej uchwale przez skarżącego należy uznać je w części za zasadne.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż Rada [...] uznała zasadność skargi, we wskazanym w odpowiedzi na skargę zakresie (Ad.4), które to stanowisko Sąd w pełni aprobuje, wskazując, iż Wojewoda słusznie kwestionuje ustalenia zawarte w § 34 pkt 3 uchwały w zakresie sformułowania "(...) w liniach rozgraniczających (...)"; słusznie wskazuje, że na terenach C18.1IG i B19.1I-Kp omyłkowo nie wskazano wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnego procentu zabudowy; podobnie, iż w ustaleniach dotyczących sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania urządzania i użytkowania terenu w § 38 ust. 2 pkt 3 uchwały zawarto omyłkowo sformułowanie: ".(...)W uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi (...)"; a także, że w § 58 ust. 2 pkt 3 zawarto omyłkowo sformułowanie: "dopuszcza się przekształcenie dróg wewnętrznych w drogi publiczne za zgodą właścicieli". W tej części zatem, w ocenie organu, powyższa skarga jest w pełni zasadna.

Przechodząc do meritum Sąd stwierdza, iż skarga zasługuje na uwzględnienie za wyjątkiem zarzutu odnoszącego się do nieważności postanowień planu zarówno w części tekstowej jak i graficznej dotyczących obszarów objętych strefą F otuliny rezerwatu przyrody "[...]" .

A zatem odnosząc się do naruszenia dyspozycji przepisów ustawy o p.z.p. oraz przepisów odrębnych, w związku z ustaleniami dotyczącymi określenia komunikacji rowerowej, w szczególności odnoszących się do dróg rowerowych należy za Wojewodą stwierdzić, iż w tym zakresie doszło do ewidentnej sprzeczności zarówno pomiędzy ustaleniami części tekstowej uchwały jak też i pomiędzy jej częścią tekstową i graficzną.

Z regulacji zawartej w § 3 pkt 2 i pkt 18, § 35 ust. 5 uchwały wynika, iż dotyczą one drogi rowerowej, której przebieg został utożsamiony z wyznaczonym na rysunku planu "orientacyjnym", mogącym ulec zmianie, przebiegiem powiązań pieszo-rowerowych, stanowiącym "oznaczenie informacyjne" planu, zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 9 uchwały oraz legendą rysunku planu, w której zostało ono zamieszczone w grupie oznaczeń o charakterze informacyjnym, a więc nie stanowiących obowiązujących ustaleń planu. Tym samym powyższe oznacza, że w § 3 pkt 2 i pkt 18, § 35 ust. 3 i ust. 5 uchwały sformułowane zostały ustalenia odnoszące się do elementów informacyjnych planu, a więc nie mających mocy obowiązującej. Skoro powyższe ustalenia odnoszą się do dróg rowerowych, a intencją uchwałodawcy było wprowadzenie ustaleń dotyczących dróg rowerowych, to winny one zostać dokonane w sposób normatywny, poprzez ustalenie terenów przeznaczonych pod ich realizację oraz wydzielenie ich na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczenie stosownym symbolem, do tego bowiem zobowiązuje art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 i § 7 pkt 7 cyt. rozporz. zwłaszcza, że w myśl przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowią one inwestycję celu publicznego, której rozmieszczenie, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p., powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z zapisu § 5 ust. 3 uchwały (część informacyjna) w brzmieniu: "tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: UO, KP/ZP, KD-PJ, KD-KP, KP/P, IH/ZP, WS, IG, I-Kp oraz tereny o symbolu ZP i tereny dróg publicznych przeznaczone są pod inwestycje celu publicznego" nie wynika natomiast aby wśród terenów przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego znajdowały się drogi rowerowe.

Ustalenia uchwały w powyższym zakresie nie znajdują odzwierciedlenia zarówno w ustaleniach szczegółowych uchwały, jak też na rysunku planu, na którym nie wyznaczono za pomocą linii rozgraniczających terenów przeznaczonych pod drogi rowerowe, co oznacza wzajemną sprzeczność pomiędzy ustaleniami uchwały, jak też brak powiązania rysunku planu z jego tekstem, co narusza dyspozycję § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Tłumaczenie w tym zakresie Rady [...], iż powyższe wynika z treści uzgodnienia dokonanego przez Zarząd Dróg Miejskich nie może odnieść skutku, wobec obowiązujących zasad planistycznych, zwłaszcza w świetle wyżej powołanej regulacji prawnej.

Także, wśród terenów przeznaczonych pod komunikację, nie ma terenów przeznaczonych pod drogi rowerowe, co wynika z ogólnych ustaleń zawartych w § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały (część informacyjna planu), dotyczących wyznaczenia terenów komunikacyjnych. Zgodnie z jego treścią tereny komunikacyjne to wyznaczone: tereny dróg publicznych - KD-GP. KD-Z. KD-L, KD-D; tereny dróg wewnętrznych - KD-W; tereny ciągów pieszo-jezdnych - KD-PJ; tereny ciągów pieszych z zielenią publiczną - KP/ZP; tereny placów miejskich - KP/P. Podobnie też z ustaleń szczegółowych dla terenów komunikacji zawartych w § 58 ust. 1 uchwały nie wynika aby zostały wyodrębnione tereny przeznaczone pod drogi rowerowe, uchwała w tym miejscu wskazuje jedynie na tereny, które odnoszą się wyłącznie do "powiązań pieszo-rowerowych" wskazanych orientacyjnie na rysunku planu i oznaczonych zgodnie z legendą, pomimo iż ustalenia § 3 pkt 2 i pkt 18, § 35 ust. 3 i ust. 5 uchwały, odnoszą się bezpośrednio do dróg rowerowych. Nadto trzeba zwrócić uwagę, iż ustalenie prowadzenia ruchu rowerowego zostało wyznaczone na rysunku planu za pomocą wyłącznie oznaczenia informacyjnego, tj. jako przebiegu powiązań pieszo - rowerowych oznacza, że rysunek planu nie ma powiązania z jego tekstem. Ustalenia planu odnoszą się bowiem do jego elementu informacyjnego, zatem samo wprowadzenie zapisów w części tekstowej planu nie stanowi wiążącej regulacji prawnej. Powinny one znaleźć wyraz w sposób normatywny w uchwale, poprzez ustalenie terenów przeznaczonych pod ich realizację oraz wydzielenie ich na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczenie ich stosownym symbolem, co wynika z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

W uchwale nie ma terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne stanowiące drogi rowerowe, co narusza dyspozycję ustaleń § 2 pkt 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały, zobowiązujących do wyznaczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz wydzieleniu ich na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Prowadzenie ruchu rowerowego ustalono § 35 ust. 4 uchwały, na terenach dróg o ruchu uspokojonym, w ramach jezdni lub przestrzeni wspólnej dla ruchu pieszego i kołowego (bez wydzielonej jezdni i chodnika).

Stąd też Sąd stwierdza, że poprzez brak jednoznacznych ustaleń w zakresie określenia układu komunikacyjnego, w odniesieniu do dróg rowerowych oraz poprzez brak powiązania rysunku planu z jego tekstem w tym zakresie, ustalenia § 3 pkt 2, § 3 pkt 18 (w zakresie dróg rowerowych), § 35 ust. 3 i § 35 ust. 5 uchwały oraz rysunek planu naruszają w istotny sposób, zasady sporządzania planu miejscowego, wynikające z dyspozycji ww. przepisów, co na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały, w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 3 pkt 2 uchwały; § 3 pkt 18 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i utwardzonych dróg rowerowych (...)", § 35 ust. 3 uchwały, § 35 ust. 5 uchwały i § 58 ust. 3 uchwały.

Zdaniem Sądu również, z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń w zakresie odnoszącym się do dróg wewnętrznych zawartych w § 34 pkt 3 uchwały, w którym określono szerokości dopuszczonych do realizacji ulic wewnętrznych w "liniach rozgraniczających", to tereny przeznaczone pod te ulice winny zostać także wyznaczone za pomocą linii rozgraniczających na rysunku planu, stosownie do ustaleń zawartych w § 2 pkt 1 i w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały. Tymczasem na rysunku planu nie wyznaczono za pomocą linii rozgraniczających terenów pod ulice wewnętrzne, dla których ustalono szerokość w liniach rozgraniczających, o których mowa w § 34 pkt 3 uchwały, jak też nie oznaczono numerem i symbolem literowym terenów tych dróg. Szerokość tych dróg nie może być określona jako "w liniach rozgraniczających", w sytuacji kiedy nie zostały one wyznaczone na rysunku planu. Takie ustalenia (w tekście planu) zobowiązują do wyznaczenia tych dróg na rysunku planu za pomocą linii rozgraniczających. Wobec powyższego zasadnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w § 34 pkt 3 uchwały w zakresie sformułowania: "(...) w liniach rozgraniczających (...)". Trzeba mieć na uwadze, iż treść przepisów art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną, stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Należy się także zgodzić z Wojewodą, iż doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego poprzez brak jednoznacznego określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami C18.1IG (teren stacji gazowej) - § 56 ust. 1 uchwały i B19.1I-Kp (teren pompowni ścieków) - § § 57 ust. 1 uchwały, jak też poprzez ewidentną sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały oraz pomiędzy ustaleniami części tekstowej uchwały. Pomimo ustalenia na terenach C18.1IG i B19.1I-Kp, realizacji nowej zabudowy w postaci budynków, w związku z określeniem maksymalnej wysokości, kształtu dachów, wykończenia elewacji oraz sposobu lokalizowania, poprzez wyznaczenie na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy, jednocześnie nie określono dla tych terenów, w związku z zapisem "nie dotyczy" wskaźników dotyczących zagospodarowania działki, tj. maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnego procentu zabudowy, za wyjątkiem minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej na działce. Skoro na terenach C18.1IG i B19.1I-Kp ustalono realizację nowej zabudowy, wyznaczając jej lokalizowanie na rysunku za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, to stosownie do wymogu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., uchwała powinna określać wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w tych przepisach, umożliwiające realizację tej zabudowy. Brak określenia intensywności zabudowy, bądź też maksymalnego procentu zabudowy oznacza również, iż ustalenia: § 56 ust. 1 pkt 2 lit. b i d oraz § 57 ust. 1 pkt 2 lit. b i d uchwały, pozostają w sprzeczności z zakresem ustaleń planu zawartym w § 2 pkt 5 uchwały, dotyczącym określenia w planie wskaźników intensywności zabudowy, jak też nie spełnia wymogów wskazanych przepisów ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. A także, powyższe oznacza wzajemną sprzeczność ustaleń § 56 ust. 1 pkt 2 lit. b, d uchwały z ustaleniami § 56 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, f, g, h, i, j, k uchwały jak i § 57 ust. 1 pkt 2 lit. b, d uchwały z ustaleniami § 56 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, f, g, h, i, j, k uchwały. Powyższe braki i rozbieżności pomiędzy tekstem i rysunkiem planu oraz pomiędzy ustaleniami uchwały powodują, że nie jest możliwa realizacja ustalonej nowej zabudowy na terenach C18.1IG i B19.1I-Kp. A to z kolei stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu.

Także, w ocenie Sądu, nie można odmówić słuszności Wojewodzie naruszenia zasad planistycznych poprzez wprowadzenie do kwestionowanego planu nakazu zawartego w § 38 ust. 2 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: " (...) w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi (...)". Zarówno w przepisach ustawy o p.z.p jak i rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. wskazano jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania a mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Wskazane uregulowania uchwały, nakładające obowiązek w postaci uzyskania uzgodnienia udzielanego przez określone podmioty, wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Zasady obowiązywania aktów prawa powszechnie obowiązującego regulowane mogą być wyłącznie aktami rangi ustawowej. W tym kontekście wskazać należy, iż kwestie dotyczące zadań zarządcy dróg określa ustawa o drogach publicznych. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód, dokonania uzgodnień, uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi zatem wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Zgoda ta wydawana jest w oparciu o art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tymczasem, uregulowanie zawarte w planie miejscowym wkracza nieuprawnienie w materię rangi ustawowej i nieuprawnienie modyfikuje zakres zadań zarządców dróg. Wobec powyższego zawarte w § 38 ust. 2 pkt 3 uchwały, sformułowanie o treści "(...) w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi oraz (...)", jako wykraczające poza kompetencję przyznaną radzie gminy mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy ustawy o p.z.p., winno zostać wyeliminowane.

Podobnie doszło do przekroczenia kompetencji Rady Miasta poprzez wprowadzenie § 58 ust. 2 pkt 3 uchwały, ustalenia w zakresie "(...) dopuszcza się przekształcenie dróg wewnętrznych w drogi publiczne, za zgodą właścicieli". Wbrew powyższemu, zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu zaś ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego tym bardziej, iż ustalenia § 58 ust. 2 pkt 3 uchwały, w związku z art. 7 ust. 2 i art. 7a ustawy o drogach publicznych, naruszają także dyspozycję art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., zobowiązującego do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się natomiast do bardzo istotnej, z punku widzenia zarówno obszaru objętego zaskarżonym planem jak i zapewnieniem koniecznej ochrony otuliny rezerwatu przyrody "[...]" - strefy F, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów skutkujących wyeliminowaniem zapisów planu zarówno w części tekstowej jak i graficznej w odniesieniu do całej strefy F. Z Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nr [...] z dnia [...].05.2012 r. wynika, że w strefie otuliny "F", powierzchnia biologicznie czynna określona została na poziomie 60 % i zdefiniowana została jako powierzchnia terenu "wolna od jakichkolwiek sztucznych nawierzchni utrudniających wsiąkanie wody w grunt", a zatem także dróg, które stanowią sztuczną nawierzchnię, są utwardzone, utrudniają wsiąkanie wody w grunt, bilansowanej w skali całej strefy. Celem zgodności z obowiązującym dla tego obszaru ww. Studium, każda jednostka urbanistyczna poza terenami komunikacyjnymi, wchodząca w skład strefy "F" miała wyznaczony wskaźnik PBC na poziomie 60 %. W podnoszonych przez stronę skarżącą okolicznościach a dotyczących wyliczenia kwestionowanego (zbilansowanego) wskaźnika na poziomie 57,85 %, w sytuacji koniecznego zachowania poziomu co najmniej 60 % PBC, zdaniem Sądu, nie można mówić o naruszeniu prawa. Trzeba bowiem obowiązujące przepisy i w ich oparciu, wprowadzane do obrotu prawnego analizowane ustalenia, traktować systemowo a nie odnosić się do zapisów, jak w sprawie niniejszej obowiązującego ww. zarządzenia RDOŚ i Studium, wyłącznie literalnie. Zresztą w tym kontekście wypada przywołać, iż w istocie zarówno Studium, jak i ww. zarządzenie RDOŚ w [...], wskazuje konkretną dla tego terenu wartość wskaźnika PBC w wysokości 60 %, to jednak należy też mieć na uwadze, iż granice stref ochronnych wokół [...] zarówno w Studium jak i w ww. zarządzeniu RDOŚ, co ma wpływ na dokonanie dokładnych pomiarów, naniesione są orientacyjnie, gdyż nie są wyznaczone geodezyjnie, jak również nie mają nawet dokładnego opisu ich przebiegu. Wobec powyższego, nieprecyzyjny zapis skali ww. zarządzenia oraz skali w jakiej sporządza się Studium, wskazuje na brak możliwości dokonania 100 procentowo dokładnych wyliczeń arytmetycznych. Stąd też, rozbieżność w dokonanych przez skarżącego Wojewodę i organ planistyczny wyliczeniach arytmetycznych, odnoszących się do powierzchni biologicznie czynnej, w zakresie wyłącznie 2,15 %, zawiera się w "marginesie błędu" i nie może stanowić, jak wyżej Sąd wskazał, o naruszeniu ww przepisów prawa. Trzeba mieć także na względzie wyjaśnienia organu, iż celem weryfikacji, pod wpływem dokonanych przez Wojewodę wyliczeń, pracownicy Biura Architektury i Planowania Przestrzennego dokonali ponownie sprawdzenia i wyliczeń, na podstawie jedynego materiału źródłowego jakim dysponowali tj. rysunku uchwalonego planu miejscowego, naniesionego na podkład geodezyjny w skali 1:1000, za pomocą nie warstw rastrowych jak dotychczas, które, jak wskazał organ, obarczone są dużym błędem z uwagi na nieprecyzyjną skalę, ale na podstawie map wektorowych, których pomiar jest bardziej precyzyjny, i zgodnie z którymi wyliczone wartości przekraczały 60 % kwestionowanej PBC.

Oczywiście, powyższe odnosi się także do terenu ZP1, znajdującego się w strefie otuliny "F". Obszar ten, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie został pomniejszony a jedynie zostały dookreślone jego granice, poprzez nieznaczne przesunięcia (w obie strony), z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań. W centralnej części planu miejscowego (dla którego w Studium wyznaczono pas zieleni oznaczonego symbolem ZP1) wyznaczono teren A14.9IH/ZP, dla którego ustalono jako przeznaczenie podstawowe - zieleń urządzoną - zieleń parkową oraz zbiorniki retencyjne.

Przedmiotowym planem miejscowym, granice obszaru ZP1 ze Studium, zostały uszczegółowione poprzez zwiększenie powierzchni terenów zieleni w jego północnej i południowej części, co pozwoliło zachować kształt istniejącej tam zabudowy wielorodzinnej. Uwzględniono bowiem uprzednio zrealizowanie już osiedla zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi o pozwoleniu na budowę. W tym kontekście przypomnieć należy, iż z zapisów Studium (rozdz. XII Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów, pkt. 2 str. 110 tekstu Studium) wynika także, iż zasięgi poszczególnych wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je w nich uszczegóławiać.

W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu planem postanowień Studium w zakresie przeznaczenia terenów objętych symbolem w Studium ZP1. Z rysunku planu wynika, że jednostka terenowa oznaczona w Studium symbolem ZP1 stanowi w przedmiotowym planie miejscowym tereny oznaczone symbolami:

- A13.5ZP - teren przeznaczony pod zieleń parkową;

- A14.9IH/ZP - teren przeznaczony pod zieleń parkową i urządzenia wodne;

- A15.3ZPW - teren przeznaczony pod wewnętrzną zieleń parkową; co do których zachowano wskaźnik PBC na poziomie 90 % (odpowiednio: § 51 ust.3 pkt 2 lit.a, § 52 ust 1 pkt 2 lit.a i § 53 ust.3 pkt 2 lit.a) oraz

- A1.1MW, A1.2MW, A1.3MW, A1.4MW i A1.5MW - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ze wskaźnikiem PBC 60 % (§ 40 ust.1 pkt 2 li.a).

W tym ostatnim obszarze miała miejsce wcześniej prowadzona zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem wprowadzenie planem kontynuacji tego rodzaju zagospodarowania przestrzennego nie burzy harmonii ww. obszaru jak również stan ten nie powoduje, iż przy przewidzianych planem dla tego obszaru parametrach zabudowy, w tym wskaźnika PBC na poziomie 60 %, aby taka zabudowa, przy takim aktualnie już występującym zainwestowaniu tego obszaru, mogła być tam kontynuowana.

Z powyższego Sąd wywodzi, iż powyższy zarzut dotyczący kwestionowania ww. zapisów miejscowego planu [...] nie jest zasadny gdyż są one zgodne z ustaleniami zarządzenia Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie utrzymania odpowiednich wskaźników powierzchni biologicznie czynnej jak i odpowiednich postanowień Studium. Sąd stwierdza, iż w uchwale zachowano minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej, obowiązującej w strefie "F" otuliny rezerwatu przyrody "[...]", bilansowanej w skali tej całej ww. strefy "F".

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej w pkt 1, 2 i 3 wyroku części, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. W pozostałej zaś części Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 w zw z art. 205 p.p.s.a.