Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Kierownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Kierownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej D. J. z dnia 19 grudnia 2024 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z doręczeniem odpisu wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Kierownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...] na rzecz skarżącej D. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi D. J. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest bezczynność Kierownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...] (dalej w skrócie: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 19 grudnia 2024 r. skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) udostępnienie dokumentów, w tym faktur, obejmujących rozliczenie kosztów ogrzewania w sezonie grzewczym [...] lokali użytkowych położonych pod adresem [...], stanowiących we wskazanym sezonie grzewczym mienie komunalne Gminy [....], w zakresie jakim Zakład Gospodarki Mieszkaniowej wykonuje zarząd mieniem komunalnym w imieniu i na rachunek Gminy [...];

2) udostępnienie wskazań urządzeń pomiarowych (ciepłomierzy lub podzielników ciepła) w lokalach wskazanych w pkt 1, będących podstawą rozliczenia kosztów ogrzewania w sezonie grzewczym 2023/2024.

Skarżąca wniosła, aby żądaną informację przesłać na adres wskazany we wniosku.

W piśmie z dnia 8 stycznia 2025 r. nr Z.G.M.4110.2.2025, doręczonym skarżącej w dniu 8 stycznia 2025 r. organ wezwał do wskazania interesu publicznego w uzyskaniu informacji wskazanej we wniosku z dnia 19 grudnia 2024 r. W ocenie organu, wniosek odnosi się do informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. - dalej: "u.d.i.p."), udostępnienie której wymaga podjęcia dodatkowych czynności, w szczególności: przeanalizowania posiadanych dokumentów, ich zanonimizowania, w końcu - skopiowania (ewentualnie zeskanowania).

W dniu 13 stycznia 2025 r. do siedziby organu wpłynęła skarga skarżącej na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niemające umocowania w przepisach prawa nieudzielenie odpowiedzi pomimo upływu terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wniosła o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

5) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi:

- kserokopii pisma skarżącej z dnia 19 grudnia 2024 r.;

- kserokopii pisma organu z dnia 8 stycznia 2025 r. nr Z.G.M.4110.2.2025, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

6) zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ do dnia upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie powiadomił skarżącej stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a także nie wdał się w spór co do charakteru żądanej informacji. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce i tym samym dopuścił się bezczynności.

O uznaniu, że bezczynność ma charakter rażący, w ocenie skarżącej przesądza treść pisma z dnia 8 stycznia 2025 r. w którym organ wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, którego wniosek dotyczy, co świadczy o próbie uniemożliwienia skarżącej dostępu do żądanej informacji. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że pismo to zostało doręczone po upływie terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Skarżąca podkreśliła, że żądany przez nią zakres dokumentów dotyczy tylko czterech lokali i krótkiego okresu od czerwca 2023 r. do maja 2024 r. Nadto wszystkie dokumenty, zarówno faktury, jak i dokumenty tzw. rozliczenia oraz odczyty urządzeń pomiarowych tworzone są i magazynowane w formie cyfrowej za pomocą oprogramowania komputerowego służącego prowadzeniu rozliczeń. Wskazane oprogramowanie pozwala na natychmiastową analizę dokumentacji poprzez wprowadzenie danych (numeru lokalu oraz okresu rozliczeniowego) i wyodrębnienie żądanych dokumentów. Odczytów urządzeń pomiarowych również dokonuje się sezonowo.

Skarżąca wskazała, że organ nie przedstawił szacunku nakładu pracy, ilości żądanych dokumentów oraz czasu, który byłby właściwy do realizacji żądania. Czynność anonimizacji polega natomiast jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu.

W piśmie z dnia 23 stycznia 2025 r. organ poinformował skarżącą, że uzyskała wszelkie wnioskowane informacje już w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 23 września 2024 r., w tym kopie faktur za dostawę paliwa gazowego za okres czerwiec 2023 r. - maj 2024 r. oraz kopię odczytów ciepłomierzy.

W ocenie organu, multiplikowanie dalszych wniosków o uszczegółowienie informacji publicznej oraz wnioskowanie o przesyłanie dalszych, bardziej szczegółowych informacji należy postrzegać jako nadużycie prawa podmiotowego wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę z dnia 27 stycznia 2025 r. organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Organ podtrzymał stanowisko, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Realizacja wniosku jest bowiem na tyle skomplikowana, że wymaga sięgnięcia po dokumentację częściowo archiwizowaną, wyselekcjonowania informacji, opracowania ich oraz skserowania dokumentacji źródłowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej, w związku z czym, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie przepisu art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że organ nie kwestionował swego statusu, jako podmiotu co do zasady zobowiązanego do udzielania informacji publicznej; nie kwestionował także, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Niewątpliwie Kierownik Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądane informacje dotyczą majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). Stąd, z uwagi na spełnienie obu przesłanek udostępnienia informacji publicznej (przedmiotowej i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.

Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi natomiast, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.).

Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.).

W sytuacji zatem gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy; 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi więc wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianych w u.d.i.p. terminach odpowiednich czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu.

Skoro wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 19 grudnia 2024 r., to termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upływał w dniu 2 stycznia 2025 r., który nie był wolny od pracy. Sąd podkreśla, że termin czternastodniowy określony w powołanym przepisie dotyczy również obowiązku poinformowania wnioskodawcy o tym, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony i że w związku z tym faktem, w zakreślonym przez organ terminie, powinien on wykazać szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu. Sąd stwierdza, że w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ nie podjął żadnych czynności w celu jego rozpoznania, ani też nie przedłużył terminu do jego rozpoznania w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wymaga również podkreślenia, że w piśmie z dnia 8 stycznia 2025 r. organ nie zakreślił skarżącej terminu, jak również nie wskazał skutków jego niedotrzymania, co w konsekwencji czyniło je bezskutecznym. Oznacza to, że organ nie wezwał skarżącej w sposób skuteczny do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 19 grudnia 2024 r. Dlatego też Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej przetworzonej może nastąpić poprzez udostępnienie przetworzonej informacji publicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skoro organ stoi na stanowisku, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, to w przypadku uznania (po uprzednim skutecznym wezwaniu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), że skarżąca nie wykazała interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej i wyjaśnić w uzasadnieniu wydanej decyzji, że żądana informacja jest "informacją przetworzoną", a okoliczności wskazane przez skarżącą nie uzasadniają istnienia "szczególnej istotności dla interesu publicznego".

Z uwagi na treść przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma wątpliwości, że każda stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Natomiast nie w każdej stwierdzonej bezczynności lub przewlekłości postępowania Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, które stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającym miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ administracyjny, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, bądź też ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2771/21). Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ zareagował bowiem na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przekroczenie terminu nie było znaczne (6 dni). Sposób procedowania organu świadczy natomiast o niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej, a nie o tym, że organ celowo uchyla się od rozpoznania wniosku. Dlatego też na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku.

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i oddalił w tym zakresie skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd miał przy tym na uwadze fakt, że organ nie dopuścił się rażącej bezczynności.

Sąd działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzekł ponadto w pkt IV wyroku o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł (pkt IV sentencji wyroku).