Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 350/16 w sprawie ze skargi M. G. na czynność Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części kwoty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 350/16, po rozpoznaniu skargi M. G., stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] polegającej na odmowie zwrotu części kwoty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu oraz stwierdził, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 25 marca 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł, którą uiścił w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy o nr [...] marki V.

W odpowiedzi na ten wniosek Prezydent Miasta B. pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmówił zwrotu wymienionej kwoty uznając, że opłata w wysokości 500 zł pobrana podczas pierwszej rejestracji ww. samochodu w dniu [...] grudnia 2005 r. była opłatą pobraną na podstawie i w granicach prawa. Wskazał, że ustawową podstawę do pobierania opłaty za kartę pojazdu stanowi art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Jej wysokość określało zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Prezydent Miasta B. zauważył, że z uwagi na fakt, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 stycznia 2006 r. orzekł o niezgodności z Konstytucją RP i ustawą Prawo o ruchu drogowym - § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia - Minister Transportu i Budownictwa wydał nowe rozporządzenie obniżające wysokość opłaty za kartę pojazdu do 75 zł (Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 421). Przepis ten dotyczy jednak pojazdów zarejestrowanych po 14 kwietnia 2006 r. Zdaniem Prezydenta wyrok Trybunału nie burzy porządku prawnego ustanowionego rozporządzeniem w czasie, gdy zachowywał on moc obowiązującą. Moc obowiązująca takiego orzeczenia nie rozciąga się na stany faktyczne powstałe przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału lub przed innym wyznaczonym przez Trybunał terminem utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, w tym przypadku § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r.

W dniu 15 kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezzasadnej odmowie prawa do zwrotu niesłusznie pobranej kwoty 425 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu.

Organ w odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. podtrzymał swoje stawisko zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Ponownie podkreślono, że opłata za kartę pojazdu została pobrana na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa.

W związku z powyższym stanowiskiem organu M. G. wywiódł skargę do sądu administracyjnego na czynność Prezydenta Miasta B. (pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]) i wniósł o stwierdzenie jej bezskuteczności, uznanie uprawnienia do otrzymania zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie, wnosząc o jej oddalenie.

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., podnosząc, że skarżący po raz pierwszy wezwał organ do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w dniu 24 listopada 2006 r. W odpowiedzi na to pismo Prezydent odmówił zwrotu opłaty pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. Skarżący został pouczony o sposobie i terminie do zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego, jednakże z możliwości tej nie skorzystał. Ponowił natomiast swoje wezwanie do zwrotu omawianej opłaty w pismach z dnia 4 stycznia 2008 r. i 25 marca 2016 r. W odpowiedzi na te pisma organ podtrzymywał swoje dotychczasowe stanowisko co do braku podstawy do zwrotu żądanej przez skarżącego opłaty. W związku z powyższym - aktem organu, który stanowi przedmiot kontroli w niniejszej sprawie jest akt (pismo) organu z dnia [...] grudnia 2006 r., zaś kolejne pismo z dnia [...] stycznia 2008 r. w ocenie organu stanowiło pisemne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 P.p.s.a. Powyższe wezwanie zostało jednakże złożone z ponad rocznym uchybieniem terminu, wobec czego wniesienie skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. stało się niedopuszczalne. Ponowne zaś wezwanie dokonane pismem z dnia 25 marca 2016 r. uznać należy za bezskuteczne. Dalej organ wskazał, że nawet gdyby liczyć termin do złożenia skargi od odebrania odpowiedzi na wezwanie z dnia 25 marca 2016 r. udzielonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. co miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2016 r., to i tak skarga została złożona z uchybieniem terminu określonego w art. 52 § 2 P.p.s.a., co powinno skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: "P.p.s.a."). Wskazał, że czynność w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno – technicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa co oznacza, że strona zamierzająca poddać taką czynność kontroli sądu powinna wyczerpać, przed wniesieniem skargi, drogę postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że skarżący dopełnił tego formalnego wymogu, albowiem pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. wezwał Prezydenta Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa, którego dopuścił się odmawiając mu w dniu [...] kwietnia 2016 r. (data doręczenia – [...] kwietnia 2016 r.) zwrotu części opłaty. Pismo to, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. wpłynęło do organu w terminie 14 dni od dnia podjęcia przedmiotowej czynności, a następnie w terminie 30 dni od dnia uzyskania odpowiedzi na wezwanie – art. 53 § 2 P.p.s.a. (co nastąpiło 29 kwietnia 2016 r.) – skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego w dniu 25 maja 2016 r. W okolicznościach niniejszej sprawy, brak zatem jest podstaw do twierdzenia, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminów, o których mowa wyżej i w konsekwencji podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 lub pkt 2 P.p.s.a. Nadto Sąd wskazał, że opłata za wydanie karty pojazdu, dotycząca uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa jest czynnością materialno-techniczną i nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Nie ma zatem przeszkód prawnych ku temu, by pomimo odmowy przez organ w 2006 r. i 2008 r. zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, osoba zainteresowana wystąpiła ponownie o dokonanie określonej czynności materialno – technicznej. Regulacja, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. dotyczy wyłącznie spraw rozstrzygniętych wyrokiem orzekającym co do istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Przechodząc do kwestii merytorycznych Sąd I instancji stwierdził, że późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą - Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, iż powołany przepis, nie był zgodny z ww. ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała bowiem w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydanie karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania przedmiotowych danin dla materii ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokość opłat za kartę pojazdu mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Tymczasem wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 zł Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania prawodawcy, co nie mogło się ostać. Obliguje to skład orzekający w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej w dacie jego obowiązywania, do niezastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r., a przez to do oceny, że pobrana w dniu 30 grudnia 2004 r. opłata w części ponad faktyczne koszty wydania karty, była niezgodna z prawem. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że w dacie podejmowania czynności w sprawie zwrotu części opłaty wskazany akt podustawowy już nie obowiązywał, bowiem został zastąpiony nowym rozporządzeniem ustalającym wysokość tej opłaty na kwotę 75 zł. Organ miał zatem, rozpoznając sprawę o zwrot opłaty, która jest sprawą nową w stosunku do sprawy jej uiszczenia, zastosować przepisy obowiązujące w dacie podejmowania czynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ewentualnie - na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 52 § 3 P.p.s.a. przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że termin czternastu dni, o którym mowa w tym przepisie, biegnie na nowo po każdym kolejnym wezwaniu organu do rozstrzygnięcia o uprawnieniu lub obowiązku w tej samej sprawie w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w sytuacji, gdy właściwa interpretacja art. 52 § 3 P.p.s.a. powinna prowadzić do przyjęcia, że termin do wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa biegnie tylko jeden raz od dnia otrzymania pierwszego rozstrzygnięcia organu o uprawnieniu lub obowiązku w danej sprawie,

2) art. 53 § 2 P.p.s.a. przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że termin trzydziestu dni, o którym mowa w tym przepisie, biegnie na nowo po każdym kolejnym wezwaniu na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa w tej samej sprawie, w sytuacji gdy właściwa interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do przyjęcia, że termin do złożenia skargi biegnie tylko jeden raz od dnia otrzymania odpowiedzi organu na pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w danej sprawie,

3) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo że wniesienie skargi było niedopuszczalne, jako że skarga nie została poprzedzona, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., wezwaniem na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, złożonym w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący odebrał pismo organu z dnia 24 listopada 2006 r.,

4) art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo że skarga została wniesiona z uchybieniem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a.

W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w niej zarzuty sprowadzają się do kwestii dopuszczalności skargi. Organ stoi bowiem na stanowisku, że terminy, o których mowa w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a., a które przesądzają o zachowaniu formalnych warunków do wniesienia skargi (terminy do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienia skargi) powinny być liczone od dnia otrzymania pierwszej odpowiedzi organu na wniosek oraz pierwszej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa, a co miało miejsce w sprawie w 2006 r.

Zgodzić należy się z organem, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością przysługującą danemu podmiotowi jednokrotnie, jednak w niniejszej sprawie nie to jest jej istotą.

Kwestią zasadniczą jest bowiem charakter obowiązku uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu oraz sposób załatwiania sprawy przez organ. Przesądzająca o tym jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 stwierdzająca, że żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które służy skarga do sądu administracyjnego, jednak nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej. Brak obowiązku rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, natomiast załatwienie jej w drodze aktu lub czynności pociąga za sobą skutki wynikające z różnicy pomiędzy tymi sposobami załatwienia sprawy. Istotna w sprawie jest kwestia powagi rzeczy osądzonej. Z takiej korzysta tylko decyzja kończąca postępowanie, co oznacza, że wystąpienie po raz drugi przez ten sam podmiot z tym samym żądaniem może być skuteczne tylko wówczas, gdy uprzednio zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja ostateczna, wydana w sprawie. Natomiast jeśli idzie o czynność materialno-techniczną, jaką jest załatwienie sprawy o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, to czynność taka z powagi rzeczy osądzonej nie korzysta, bowiem jest to przymiot należny tylko decyzji administracyjnej (czy zrównanym z nią w przypadkach wskazanych w k.p.a. postanowieniu).

Załatwienie sprawy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w drodze czynności materialno-technicznej na gruncie przepisów Prawa o ruchu drogowym powoduje, iż roszczenie o zwrot nie ulega przedawnieniu. O zwrot zatem nadpłaty, jako nienależnie pobranej przez organ, można wystąpić w każdym czasie, nawet jeśli już raz żądanie zwrotu spotkało się z odmową organu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2028/16).

M. G. wystąpił o zwrot nadpłaty w 2006 r., jednak Prezydent załatwił jego wniosek negatywnie. Z powodów wyżej wskazanych nie było przeszkód do ponownego wystąpienia z tym samym żądaniem, a następnie ze skargą do sądu administracyjnego. Terminy, od których zależy dopuszczalność skargi, wskazane w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a. – do wezwania usunięcia naruszenia prawa i wniesienia skargi, liczone być musiały nie od wniosku pierwotnego z 2006 r., ale z bezpośrednio poprzedzającego skargę, tj. z 2016 r., a te zostały zachowane.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał dopuszczalność skargi, z punktu widzenia terminów, wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej, a co za tym idzie zasadnie rozpoznał ją merytorycznie.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.