Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1468/10 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1468/10, w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), dalej "ustawa o ARiMR" oraz art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję własną nr (...) z dnia (...) kwietnia 2010 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej J. B. i umorzył postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że J. B. w dniu (...) marca 2010 r. złożył, w Biurze Powiatowym ARiMR w S., wniosek o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1) ilu radców prawnych lub innych osób świadczących usługi prawne jest zatrudnionych w S. Biurze Powiatowym ARiMR,

2) które z tych osób świadczyły pracę w dniu 23 lutego 2010 r.,

3) podanie numeru pokoju, w którym przebywali radcowie,

4) wskazanie przepisów prawa, na podstawie których radcowie zostali zatrudnieni, formy oraz charakteru zatrudnienia jak również czasu, na jaki zostali zatrudnieni w P. Oddziale Regionalnym ARiMR,

5) kopii zakresów obowiązków poprzez nadesłanie kserokopii umów o pracę radców pracujących w S. Biurze Powiatowym.

Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego, do którego został przekazany wniosek, działając z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr (...) z dnia (...) kwietnia 2010 r., wydał decyzję nr (...) z dnia (...) kwietnia 2010 r. w której odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazanej w pkt 5 wniosku uznając, że przedmiotowe informacje nie stanowią informacji publicznej. W pozostałym zakresie wniosku, pismem z dnia (...) kwietnia 2010 r., Zastępca Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego udzielił wnioskodawcy żądanych informacji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. B. wniósł o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji w całości lub uchylenie i przekazanie organowi pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w decyzji z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) uchylającej decyzję pierwszej instancji i umarzającej postępowanie w sprawie podkreślił, iż w niniejszej sprawie w imieniu Prezesa Agencji działa Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego w Ł., w związku z tym zarówno decyzja pierwszej jak i drugiej instancji zostały wydane przez Prezesa Agencji, w imieniu których działa Dyrektor. Prezes wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wnioskowane dane dotyczące zakresu obowiązków radcy prawnego nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 8 ustawy o ARiMR, Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Prezes Agencji, jego zastępcy, dyrektorzy oddziałów regionalnych oraz kierownicy biur powiatowych są organami Agencji. Jedynie informację o osobach sprawujących funkcję w tych organach i ich kompetencjach, należy zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, uznać za informację publiczną. Pozostali pracownicy Agencji, w tym radcowie prawni zatrudnieni w Agencji nie sprawują funkcji w organach Agencji i dlatego informacje na ich temat nie są informacją publiczną. Stąd też, treść umowy o pracę radcy prawnego zatrudnionego w Agencji (a w tym zakres obowiązków), nie stanowi informacji publicznej i nie zachodzi okoliczność, wymagająca wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że postępowanie w sprawie pkt 5 wniosku J. B. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. wniósł o uchylenie jej w całości i decyzji z dnia (...) kwietnia 2010 r. Zarzucił sprzeczność istotnych ustaleń Prezesa Agencji z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności przez uznanie, że skarżący domagał się ujawnienia danych osobowych radcy prawnego pomimo, że w tym względzie skarżący wnosił o wyłączenie jego danych osobowych poprzez zabiałkowanie i uczynienia ich w ten sposób nieczytelnymi, naruszenie przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z aktami sprawy i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, naruszenie przepisów proceduralnych, tj. zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a. i przepisów o właściwości (art. 156 § 1 K.p.a.), przez rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na niekorzyść skarżącego, naruszenie przepisów art. 105 § 1 K.p.a. wobec braku przesłanek warunkujących umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że zakres uprawnień i obowiązków radcy prawnego nie stanowi informacji publicznej, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii wyłączenia danych osobowych radcy prawnego, poprzez zabiałkowanie oraz niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji, które dobra osobiste, wolności radcy prawnego zostaną naruszone w przypadku ujawnienia jego zakresu uprawnień i obowiązków, niewskazanie podstawy prawnej określającej rodzaj tajemnicy chronionej prawem, z powołaniem się na konkretny przepis ustawowy konstruujący tego typu tajemnice.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga J.B. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej wskazano.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację tego uprawnienia stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która z jednej strony określa zakres przedmiotowy – wskazuje jakie informacje mają walor informacji publicznej i podmiotowy ustawy – wymienia podmioty mogące ubiegać się o udostępnienie informacji i podmioty zobowiązane do jej udzielenia, z drugiej zaś strony reguluje sposób i tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej. Stąd też, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ściśle określa, w jakich sytuacjach przepisy K.p.a. mają zastosowanie dla postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej. Dodatkowo z ustawy wynika, że udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w sytuacji, gdy żądana informacja ma walor informacji publicznej, ale organ odmawia jej udostępnienia. Stąd też, gdy żądane informacje nie mają charakteru publicznego w rozumieniu ustawy, organ powinien powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę pismem. Ponadto podmiot, do którego skierowano wniosek, jest obowiązany udostępnić żądane informacje tylko w takim przypadku, gdy jest w ich posiadaniu. W sytuacji, gdy podmiot, do którego skierowano wniosek, żądanych informacji nie posiada powinien zawiadomić wnioskodawcę o powyższym fakcie, ponieważ taka informacja w istocie kończy postępowanie w sprawie wniosku. Natomiast wnioskodawca niezadowolony z takiego zakończenia sprawy będzie miał możliwość poddania zachowania podmiotu kontroli sądu, poprzez złożenie skargi na bezczynność. Zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będzie podmiot, do którego wniosek został skierowany, bez względu na fakt, czy jest on w stanie takiej informacji udzielić, czy też nie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie reguluje sposób załatwienia takiego wniosku zarówno w sytuacji posiadania żądanych informacji (udostępnienia w formie czynności materialno - technicznej), posiadania i odmowy udostępnienia (wydanie decyzji administracyjnej), ale też w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji, czy też gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej (poinformowanie wnioskodawcy pismem).

Powyższe stwierdzenie Sąd uzupełnił o uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej bardzo szeroko traktuje pojęcie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy wynika, iż podmiotami zobowiązanymi będą zarówno władze publiczne, jak i inne podmioty, a także związki zawodowe i ich organizacje oraz partie polityczne. Z tego wyliczenia wyłania się szerokie pojęcie organów władzy publicznej. Natomiast z uwagi na rodzaj wykonywanej działalności, bądź korzystanie z majątku publicznego, a także możliwość szerokiego dysponowania informacjami o charakterze publicznym ustawodawca objął tym obowiązkiem także inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Sąd wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej J.B. skierował do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., stąd też podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanych informacji był właśnie ten organ. Nie znajduje uzasadnienia, zdaniem Sądu, załatwienie powyższego wniosku przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzja pierwszej, jak i drugiej instancji została podpisana i wydana przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., który działał w imieniu Prezesa Agencji na podstawie upoważnienia nr (...) z dnia (...) kwietnia 2010 r.

Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w art. 8 ust. 1 i 2 reguluje, że organem Agencji jest Prezes powoływany przez Prezesa Rady Ministrów (...), który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych, zatem Prezes, jak i dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych są odrębnymi organami Agencji. Sąd zwrócił uwagę, że dalsze uregulowania ustawy nadają powyższym podmiotom kolejne, szersze kompetencje. Zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. W postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia, w rozumieniu K.p.a., w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych - dyrektor oddziału regionalnego. Natomiast z art. 9 ust. 2 ustawy o ARiMR wynika, iż działającymi w obrębie Agencji oddziałami regionalnymi kierują dyrektorzy, a biurami powiatowymi – kierownicy. Powyższe kompetencje, zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę szeroki zakres kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, pozwalają na stwierdzenie, że zarówno kierownicy biur powiatowych, jak i dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Powyższe stwierdzenie, zdaniem Sądu, nie zaprzecza uregulowanemu w ustawie o Agencji ustrojowi tej jednostki. Ustawa o Agencji nie zawiera bowiem odmiennych uregulowań, co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 i 2 stanowi, że informacje publiczne podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, o ile nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Skoro ustawa o Agencji takich uregulowań nie zawiera, to zastosowanie w sprawie będą miały przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też, w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., zgodnie z uregulowanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasadami, winien był być załatwiony przez tego kierownika.

Sąd zwrócił uwagę, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydając upoważnienie z dnia (...) kwietnia 2010 r., na podstawie którego została wydana decyzja pierwszej i drugiej instancji, wykazał się niekonsekwencją. Z jednej strony upoważnił do działania dyrektora oddziału regionalnego, a więc przyjął, iż podmiotem właściwym do załatwienia sprawy w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest Prezes, a z drugiej strony wskazał, że upoważnienie obejmuje wszystkie przypadki, w których właścicielem informacji jest dyrektor oddziału regionalnego. Sąd wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wskazuje, że dysponent informacji publicznej w odpowiedzi na wniosek udostępnia ją. Ustawa nie przenosi powyższych kompetencji na "zwierzchnika" dysponenta informacji. Stąd też upoważnienie, na podstawie którego wydano obie decyzje administracyjne jest wadliwe i niezgodne ze sposobem załatwienia sprawy uregulowanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 8 ust. 1 ustawy o ARiMR przez jego błędną wykładnię – poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) oraz z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...) zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż zdaniem Sądu organem właściwym w przedmiotowej sprawie był Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w sytuacji, gdy w świetle ww. przepisu jedynym organem ARiMR jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

b) art. 8 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o ARiMR przez jego błędną wykładnię – poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych są odrębnymi organami ARiMR w sytuacji, gdy w świetle art. 8 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jedynym organem ARiMR jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

c) art. 9 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR przez jego błędną wykładnię – poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej lub odmowy jej udostępnienia (a zatem i do wydawania rozstrzygnięć w tych sprawach), w sytuacji gdy właściwość do wydawania decyzji administracyjnej (pełnienia funkcji organu w rozumieniu przepisów K.p.a. przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR musi wynikać z zakresu wskazanego w odrębnych przepisach, a ustawa o udostępnienie informacji publicznej takiego uprawnienia ww. podmiotowi nie przyznaje;

d) art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR przez jego błędną wykładnię poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej lub odmowy jej udostępnienia w sytuacji, gdy organem właściwym do wydawanie decyzji w ww. zakresie dotyczącym informacji publicznej będącej w posiadaniu ARiMR jest Prezes Agencji;

e) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. należy do kręgu podmiotów posiadających właściwość do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia w sytuacji, gdy organem właściwym do wydawanie decyzji w ww. zakresie dotyczącym informacji publicznej będącej w posiadaniu ARiMR jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przez błędne zastosowanie – poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) oraz decyzja Prezesa Agencji z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w sytuacji, gdy zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 8 ust 1 i ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o ARiMR – organem ARiMR właściwym do wydawanie decyzji w ww. zakresie dotyczącym informacji publicznej będącej w posiadaniu ARiMR jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Powołując się na ww. podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 4 ust. 1 pkt 4, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. W przypadku ARiMR podmiotem tym jest, zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest Prezes Agencji. Przepisy te stanowią, że organem Agencji jest Prezes, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Powyższe ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, kto w ARiMR jest właściwy do wydawania rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Rozstrzygnięcie takie następuje w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku organów władzy publicznej wynika to wprost z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast w przypadku ARiMR wynika to z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy, który nakazuje stosować odpowiednio przepisy art. 16. Artykuł 17 ww. ustawy dotyczy rozstrzygnięć "podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji", zaś w przypadku państwowej osoby prawnej, którą jest ARiMR, będzie to podmiot ją reprezentujący (art. 4 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy), którym jak wynika z art. 8 ust 2. ustawy o ARiMR jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stąd też wszystkie decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia, dotyczące informacji publicznej będącej w posiadaniu ARiMR są decyzjami Prezesa ARiMR wydanymi przez niego lub z jego upoważnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że z treści art. 8 ust. 2 ustawy o ARiMR który określa, że Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych wynika, że "poza sporem pozostaje zatem okoliczność, iż zarówno Prezes, jak i dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych są odrębnymi organami Agencji". Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można zgodzić się z tym twierdzeniem Sądu, ponieważ jak wskazano wyżej jedynym organem jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 8 ust. 1 ustawy o ARiMR). Konsekwencją przyjęcia stanowiska Sądu, byłoby uznanie za organy Agencji również zastępców prezesa, co nie znajduje uzasadnienia.

W ocenie strony skarżącej art. 9 ust. 2 oraz 10 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR Prezes Agencji wskazują na zadania wykonywane przez dyrektorów oddziałów regionalnych i kierowników biur powiatowych (kierowanie oddziałem lub biurem) oraz określają organy wyższego stopnia w przypadku wydawania decyzji administracyjnej "w zakresie określonym w odrębnych przepisach". Aby dyrektor oddziału lub kierownik biura mógł wydać decyzję administracyjną (pełnić funkcję organu w rozumieniu przepisów K.p.a.) jego właściwość musi wynikać z zakresu wskazanego w odrębnych przepisach. Tak jest np. w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U Nr 64, poz. 427 ze zm.), gdzie właściwość taką wskazano poprzez określenie, że kierownik lub dyrektor jest "właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej". W ocenie strony powyższe przepisy nie pozwalają uznać zarówno dyrektorów oddziałów regionalnych jak i kierowników biur powiatowych ARiMR za podmioty umocowane do wydania decyzji administracyjnych w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w sprawie jej udostępnienia. Podmiotem tym jest Prezes Agencji, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 8 ust 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Za usprawiedliwione uznać należy zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego w postaci art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Z art. 8 ust. 1 i 2 ww. ustawy wynika, że organem Agencji jest Prezes powołany przez Prezesa Rady Ministrów i kieruje on działalnością Agencji oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Swoje zadania wykonuje przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych.

Z brzmienia tych przepisów wynika, że organem upoważnionym do działania w imieniu Agencji i reprezentowania jej na zewnątrz jest Prezes. Wyłomem od tej zasady jest unormowanie w art. 10 ustawy o ARiMR, z którego wynika, że decyzje administracyjne poza Prezesem Agencji mogą wydawać również dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych. Przepis jednak wyraźnie stanowi, że decyzje te mogą być wydawane w zakresie określonym w odrębnych ustawach.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera uregulowań przekazujących kompetencje dotyczące wydawania decyzji administracyjnych podmiotom innym niż Prezes Agencji, wobec czego wspomniany przepis art. 10 ust. 1 ustawy o ARiMR nie może w omawianej sprawie znaleźć zastosowania.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest, jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o ARiMR, państwową osobą prawną realizującą zadania publiczne wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zadania te, jak wynika z art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizowane są ze środków publicznych wskazanych w tym przepisie. Agencja jest więc osobą (jednostką organizacyjną) wskazaną w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wykonującą zadania publiczne i dysponującą majątkiem publicznym. Art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje jednak, że obowiązaną do udostępniania informacji publicznej, a więc tym bardziej do odmowy jej udostępnienia są podmioty reprezentujące adresatów wniosków wskazane w tym przepisie. Do reprezentowania Agencji na zewnątrz uprawniony zaś, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o ARiMR, jest Prezes Agencji. Nie zaprzecza temu poglądowi brzmienie art. 8 ust. 2 zdanie drugie oraz art. 9 ust. 2 ustawy o ARiMR. Prezes Agencji wykonuje swoje zadania przy pomocy dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych, którzy z upoważnienia ustawy kierują wyodrębnionymi jednostkami organizacyjnymi. Nie daje im to jednak, poza wypadkami wskazanymi w art. 10 ust. 1 ustawy o ARiMR prawa wydawania decyzji administracyjnych, czyli występowania w formie władczej na zewnątrz. Trzeba dodać, że kompetencja organu musi wynikać z jasnego sformułowania zawartego w przepisie ustawy i nie może być domniemana. Nieprawidłowa jest zatem rozszerzająca wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy o ARiMR bo przeczy ona bowiem wskazanej wyżej zasadzie.

Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał, że decyzje w sprawie wydał niewłaściwy organ. Ponieważ jednak pogląd ten jest wynikiem wykładni wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego, trudno jest zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w wypadkach, w których stanowisko podmiotu orzekającego wynika z określonej interpretacji budzącego wątpliwości przepisu prawa.

Uznając zatem, że w rozpoznawanej sprawie, nie ma naruszeń postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprawę co do istoty i uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 uznano, że przepis ten nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Uchwałę tę w drodze analogii stosuje się do wszystkich osób sprawujących funkcję monokratycznych organów administracji, którzy odpowiadają definicji zawartej w art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest takim organem i to jemu przyznana jest kompetencja do rozpoznana organowi administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji i w imieniu i na rachunek organu.

W przedmiotowej sprawie decyzję pierwszoinstancyjną i wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisała ta sama osoba niepełniąca funkcji organu, czyli Prezesa Agencji. Tym samym decyzja wydana w oparciu o art. 127 § 3 K.p.a. wydana została przez pracownika, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, wobec czego powinien ulec wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Z tych względów zaskarżona decyzja została uchylona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę co do istoty nie jest związany zarzutami skargi kasacyjnej bowiem zobowiązany jest stosować przepisy postępowania obowiązujące przed wojewódzkim sądem administracyjnym (w tym art. 134 P.p.s.a.) stosownie do art. 193 P.p.s.a.

Mając to na uwadze i odnosząc się do zarzutów skargi skierowanej do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że są one niezasadne. Żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną wobec czego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdowały w sprawie zastosowania. Zatem merytorycznie decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy nie narusza prawa a jej uchylenie wynika ze wskazanych wcześniej względów formalnych. Organ rozpoznając sprawę ponownie winien być reprezentowany zgodnie z zapisem art. 127 § 3 K.p.a.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.