II SA/Kr 1412/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-12	
Data wpływu	2024-10-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Kopeć
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 977; art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 147 par. 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr XXVII/ 613/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" I. stwierdza nieważność § 7 ust. 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz"; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
II SA/Kr 1412/24

Uzasadnienie

P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVII/613/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. Małop. 2019 r. poz. 7802) w części dotyczącej: 1. § 7 ust. 13 pkt; 1) uchwały, 2. § 7 ust. 13 pkt 2) uchwały w zakresie frazy: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz"; 3. § 13 ust. 1 pkt 5) uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 604, dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju", "Megaustawa", u.w.r.u.s.t.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 334, dalej: u.g.n.), na całym terenie objętym mpzp;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu

w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

- art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 221, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że P. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr 92. Stosownie do art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że § 7 ust. 13 uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizowania wolnostojących masztów antenowych na całym obszarze planu. Jednocześnie plan teoretycznie zezwala na lokalizację anten, masztów, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych na obiektach budowlanych pod warunkiem, że dochowana będzie ustalona w mpzp dla tych terenów maksymalna wysokość zabudowy.

Skarżone postanowienia zdaniem Spółki są sprzeczne z prawem.

Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, zgodnie z którym lokalizacja wolnostojących masztów antenowych byłaby sprzeczna. Obszar objęty uchwałą ma niemal 110 ha i położony jest w sporej odległości od ścisłego centrum Krakowa, obejmuje tereny o przeznaczeniu mieszkalnym (bloki mieszkalne) oraz usługowym. Tym samym brak jest racjonalnych, technicznych, czy prawnych przesłanek, aby cały obszar wyłączyć z możliwości lokalizowania wolnostojących masztów antenowych.

Po drugie rozwiązanie zezwalające na lokalizowanie stacji bazowych (anten i masztów) na obiektach budowlanych (czyli nie jako wolnostojących) o ile ich wysokość nie przekracza maksymalnej wysokości wyznaczonej mpzp dla tych terenów, jest zezwoleniem fikcyjnym. Pomimo pozornego otwarcia terenu na inwestycje telekomunikacyjne, które mogą być realizowane jako stacje bazowe na obiektach budowlanych, w rzeczywistości postanowienie dotyczące konieczności dochowania maksymalnych, ustalonych planem wysokości całkowicie uniemożliwia zlokalizowanie anten i masztów na dachach istniejących budynków, czy budowli.

Istniejące na dzień dzisiejszy obiekty budowlane na terenie objętym uchwałą niemal maksymalnie wyczerpują już dopuszczalną mpzp wysokość zabudowy. W konsekwencji nie ma praktycznej możliwości, aby mogła powstać jakakolwiek stacja bazowa, gdyż nawet niewielka konstrukcja wsporcza posadowiona na dachu budynków będzie naruszać wymóg uchwały odnoszący się do maksymalnej wysokości zabudowy. Kryterium wysokości ma dla infrastruktury telekomunikacyjnej w technologii mobilnej krytyczne znaczenie. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części wyłącza lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zakazuje lokalizowania wolnostojących masztów antenowych na całym terenie i w istocie eliminuje możliwość zlokalizowania stacji bazowych w innej formie, to jest na budynkach, gdyż ich wysokość wyczerpuje już dozwoloną maksymalną wysokość zabudowy.

Skarżąca podniosła, że władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji, w tym zgodności z aktami prawnymi wyższego rzędu, w tym ustawami i rozporządzeniami. Przedmiotowa uchwała takiego bezwzględnego warunku w skarżonym zakresie nie spełnia.

W ocenie skarżącej całkowicie niedopuszczalne w akcie prawnym są również postanowienia opisane w § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji (czy wręcz nadinterpretacji) przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora. Zdaniem spółki niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 Megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej (§ 13 ust. 1 pkt 5 Uchwały) - zarówno telekomunikacyjnej, jak i elektroenergetycznej. Plan nakazuje, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia co pod pojęciem tego nakazu się mieści. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 122 PoŚ dwa rozporządzenia wykonawcze - rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) i rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r., poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze (rozporządzenia) regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne i nie wiadomo do czego się odnoszące zasady związane z tą tematyką. Nieznane są Spółce powody dlaczego lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych tylko i wyłącznie z zakresu elektroenergetyki oraz telekomunikacji musi uwzględniać nakaz ochrony zdrowia ludności, natomiast lokalizacja żadnych innych obiektów, czy inwestycji takich nakazów spełniać nie musi. Nie jest w rzeczywistości możliwe, aby były to jedyne typy inwestycji, co do których gmina musi wdrażać dodatkowe wymagania (nie wiadomo jakie) ochronne wobec mieszkańców, skoro wszelkie limity związane z promieniowaniem elektromagnetycznym są określane przepisami bezwzględnie obowiązującymi i to one spełniają funkcję ochronną w zakresie środowiska i zdrowia ludzi. Pozostałe postanowienia uchwały nie wprowadzają analogicznych nakazów np. wobec lokalizacji obiektów, które mogą powodować hałas, zanieczyszczenia itp. Skoro zatem racjonalny uchwałodawca lokalny zdecydował się na wprowadzenie do aktu prawa miejscowego skarżonego przepisu, to należy uznać, że jest to norma wiążąca organ przy wydawaniu decyzji związanej z inwestycją, która emituje pole elektromagnetyczne. Nie wiadomo jednak jakie kryteria będą decydować o uznaniu przez urzędnika, czy dana inwestycja z zakresu elektroenergetyki lub telekomunikacji spełnia albo nie spełnia nakazu ochrony zdrowia ludności przed promieniowaniem elektromagnetycznym.

Jeśli jedynym kryterium miałoby być dotrzymanie ogólnie i bezwzględnie obowiązujących limitów promieniowania PEM, bądź innych wymagań środowiskowych wynikających z ustaw lub rozporządzeń, to skarżony przepis uznać należy za całkowicie zbędny (tym bardziej, że w procedurze dotyczącej pozyskania pozwolenia na budowę nie dokonuje się tego typu pomiarów i sprawdzenia dotrzymania limitów PEM). Jeśli natomiast miałyby w grę wchodzić inne kryteria, to będą one całkowicie uznaniowe, subiektywne, nietransparentne i zależne jedynie od osoby rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną, a zatem niemogące się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa. Powyższą argumentację podzielił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 lipca 2023 roku sygn. akt II SA/Kr 520/23, wskazując, że " cel wprowadzenia tej regulacji jest niejasny. Jeśli zapis ten jest - jak twierdzi organ planistyczny - jest ''zgodny z treścią przepisów p.o.ś. i rozporządzeń wykonawczych" i "potwierdza obowiązki nałożone ustawą na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego" - to wówczas stanowi niedopuszczalne (sprzeczne z zasadami techniki legislacyjnej) powtórzenie regulacji ustawowych i jako taki jest również niepotrzebny. Jeśli natomiast miałby stanowić jakiś rodzaj modyfikacji postanowień aktów prawnych o randze ustawy lub rozporządzenia - jak wskazuje na to skarżąca - to wówczas brak jest podstaw prawnych do takich regulacji ". Powyższa linia orzecznicza została następnie utrzymana przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 stycznia 2024 roku sygn. akt 1373/23. Stanowisko to zostało także podzielone w innych wyrokach tut. Sądu tj. wyroku z dnia 23 listopada 2023r. sygn. akt II SA/Kr 1222/23, wyroku z dnia 29 września 2023r. sygn. akt II SA/Kr 860/23 oraz wyroku z dnia 24 lipca 2024r. sygn. akt II SA/Kr 807/24.

Podsumowując, skarżąca wskazała, że niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu przedstawił tok formalnoprawny przygotowania i uchwalenia zaskarżonej uchwały, a następnie odniósł się do zarzutów skargi, wskazując, że plan miejscowy obszaru "[...]" został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, czyniąc zadość art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 roku. W szczególności przyjęta w kwestionowanym planie miejscowym definicja wysokości zabudowy wynika z definicji przyjętej w aktualnie obowiązującym Studium i jest spójna z definicją stosowaną w innych planach miejscowych w Krakowie, co pozwala na zachowanie porównywalności planów miejscowych w granicach tej samej gminy. Nakaz uwzględnienia ustalonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach ma zastosowanie do wszystkich podmiotów, zatem ani nie dyskryminuje, ani nie wyróżnia urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji. Wszystkie obiekty i urządzenia budowlane lokalizowane na podstawie ustaleń planu miejscowego muszą spełniać parametry określone w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Dlatego też zarzut z dyskryminacji przedsiębiorców telekomunikacyjnych jest chybiony. Jak wynika z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe. Tymczasem maszty wolnostojące w rażący sposób zaburzają ład przestrzenny obszarów zabudowy o charakterze miejskim. Zastosowane środki, w tym przyjęcie wysokości i intensywności zabudowy, wyznaczanie terenów zieleni urządzonej i stref zieleni w terenach zabudowy, ograniczają swobodę inwestycyjną również w innych zakresach niż lokalizowanie urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, jednak łącznie służą poprawie jakości przestrzeni, zarówno w aspekcie wizualnym jak i użytkowym. W ocenie organu dopuszczenie masztów wolnostojących stanowiłoby wyłom w przyjętych rozwiązaniach i stałoby w sprzeczności z celami planu, którymi są m. in. ochrona obiektów wpisanych do ewidencji zabytków ze szczególnym uwzględnieniem cennego z punktu widzenia historycznego i kulturowego terenu Dworu Potockich, ochrona terenów zieleni urządzonej m. in. zieleni międzyblokowej oraz kształtowanie atrakcyjnych przestrzeni publicznych wynikających z realizacji przyjętego programu rehabilitacji krakowskich osiedli, w tym osiedla [...].

Organ zaznaczył, że miejscowy plan został sporządzony również w celu porządkowania obecnych i przyszłych procesów inwestycyjnych poprzez stworzenie warunków dla zrównoważonego rozwoju. Celem skarżonego planu jest też określenie granicy pomiędzy terenami o przeważającej zabudowie jednorodzinnej i terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i generalnie uporządkowanie zabudowy osiedli. W niniejszej sprawie Rada Miasta Krakowa przyjmując ustalenia planu miejscowego dążyła do zharmonizowania trzech typów zabudowy mieszkaniowej: jednorodzinnej, wielorodzinnej o niskiej intensywności i wielorodzinnej wysokiej intensywności, dotychczas kształtowanej na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zastosowane środki, w tym m. in. wyznaczanie terenów zieleni urządzonej, stref zieleni ograniczają swobodę inwestycyjną również w innych zakresach niż lokalizowanie urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, jednak wspólnie służą poprawie jakości przestrzeni, zarówno w aspekcie wizualnym jak i użytkowym. Dopuszczenie masztów wolnostojących stanowiłoby wyłom w przyjętych rozwiązaniach oraz byłoby niezgodne z zapisami studium gminnego w zakresie Strefy ochrony i kształtowania krajobrazu, w granicach której zlokalizowany jest przedmiotowy obszar. Ochrona i kształtowanie krajobrazu Miasta wymaga następujących działań w tej strefie m. in.:

1) kształtowania nowej zabudowy harmonijnie powiązanej z otaczającym krajobrazem, dostosowanej i podporządkowanej specyfice miejsca, rozumianej również jako istniejący wartościowy krajobraz miejski (historyczny, tradycyjny lub współczesny);

2) uwzględniania w działaniach inwestycyjnych powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej. (...);

3) usuwania elementów dysharmonijnych.

Rada Miasta Krakowa przy sporządzaniu zaskarżonego planu dokonała ważenia nie tylko interesu publicznego w stosunku do interesów prywatnych, ale również różne interesy o charakterze publicznym, zgodnie z dyrektywą z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Uwzględnienie potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. jest interesem publicznym w rozumieniu samego zapewnienia dostępności w danym terenie do zasięgu telefonii komórkowej. Natomiast zapewnienie dostępu do usług konkretnego operatora telefonii komórkowej jest już interesem prywatnym danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, który w tym zakresie powinien działać w granicach przepisów prawa, w tym przepisów planu miejscowego obszaru "[...]".

Organ podkreślił dalej, że wprowadzony zakaz nie ogranicza rozwoju sieci bezprzewodowych, a wyklucza jedynie pewien rodzaj urządzenia (wolnostojący maszt), zatem nie wpływa na możliwość lokowania urządzeń łączności na innych nośnikach. W ocenie organu dopuszczenie lokalizacji nowych inwestycji z zakresu łączności publicznej we wszystkich kategoriach terenów w planie miejscowym obszaru "[...]" stwarza odpowiednie warunki dla zaspokojenia potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. przy czym punktowe ograniczenie w postaci zakazu lokalizowania masztów wolnostojących nie uniemożliwia realizacji celów spółki telekomunikacyjnej. Nie bez znaczenia w tym kontekście jest również i to, że już obecnie obszar planu znajduje się w zasięgu pokrycia sygnałem ze stacji bazowych, znajdujących się w obszarze planu i bliskim sąsiedztwie jego granic. W granicach planu miejscowego obszaru "[...]" znajduje się kilkanaście urządzeń telekomunikacyjnych, zapewniających obsługę telekomunikacyjną, jak również urządzenia telekomunikacyjne położone w jego sąsiedztwie. Co istotne, urządzenia telekomunikacyjne kierują sygnał oraz pokrywają tereny o charakterze inwestycyjnym. Oznacza to, że tereny, na których istnieje największe zapotrzebowanie na sprawnie działającą telekomunikację, już na ten moment są obsługiwane w tym zakresie przez urządzenia istniejące.

Organ zwrócił uwagę, że w planie miejscowym obszaru "[...]" zawarte zostały przepisy dotyczące istniejących obiektów i urządzeń budowlanych - przepisy § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 3 i 4 oraz § 13 ust. 1 zawierająca zasady lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej, wprowadzające z jednej strony dodatkowe zabezpieczenie dalszego funkcjonowania istniejących obiektów budowlanych (m. in. z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej), a z drugiej umożliwiające lokalizowanie tego typu urządzeń na zasadach określonych w zaskarżonym planie miejscowym.

W ocenie organu kwestionowanych w skardze zakaz nie ogranicza rozwoju sieci bezprzewodowych. a jedynie wyklucza pewien rodzaj urządzenia (wolnostojący maszt). Przyjęte rozwiązania zostały poprzedzone analizą wysokości istniejącej zabudowy, mającej wpływ na parametry ustalone w planie miejscowym.

Organ przywołał również fragment treści dokumentu "Uzasadnienie przyjętych rozwiązań w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (edycja Kraków, wrzesień 2019 r.; stanowiący załącznik do zarządzenia Nr 2562/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 października 2019 r.) przedstawiające charakter zagospodarowania terenu (w szczególności zabudowy) kwartałów objętych planem miejscowym. Wskazano, że przytoczone fragmenty uzasadnienia wskazują na istotne zróżnicowanie zabudowy istniejącej oraz planowanej na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego obszaru "[...]", co przejawia się przede wszystkim w następujących uwarunkowaniach oraz potrzebach: 1) zachowania ładu przestrzennego oraz dalszego jego kształtowania poprzez uniknięcie nastąpienia chaosu przestrzennego przez niekontrolowaną lokalizację kolejnych obiektów budowlanych, odstających od zabudowy istniejącej oraz planowanej; 2) duży udział zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej niskiej intensywności oraz konieczność jej ochrony i zachowania w istniejącym kształcie; 3) wyznaczenie w planie miejscowym licznych terenów o znacznym parametrze maksymalnej wysokości zabudowy (z uwzględnieniem maksymalnych wartości wskazanych w studium gminnym) - na których będzie możliwe lokalizowanie urządzeń z zakresu łączności publicznej; 4) konieczność ochrony terenów zielonych o wysokich walorach przyrodniczych (zwłaszcza w zakresie Parku Rzecznego [...] oraz korytarzy ekologicznych); 5) zachowanie istniejących ogrodów działkowych bez prawa zabudowy (ze względu na m. in. liczne postulaty czynnika obywatelskiego w tym zakresie).

Zdaniem organu, w świetle powyższego należy stwierdzić, iż całkowicie bezzasadny pozostaje zarzut skarżącej, że uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia.

Organ podkreślił następnie, że uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie są jedyną z wartością braną pod uwagę w procesie planistycznym. Obok nich, wartości takie jak ochrona walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagania ładu przestrzennego, ochrona środowiska oraz dziedzictwa kulturowego, a także prawo własności są równie istotne oraz każdorazowo należy uwzględniać je w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto ustawa szerokopasmowa nie stanowi podstawy do uznania, że ze względu na konieczność lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej, wyłączona jest możliwość prowadzenia polityki planistycznej przez gminę.

Organ zauważył, że mając na uwadze w/w szczególne uwarunkowania terenu objętego zaskarżonym planem, przyjęto w nim wyłącznie minimalne ograniczenia w zakresie lokalizowania urządzeń łączności publicznej, poprzestając na zakazie lokalizacji wolnostojących masztów oraz wprowadzając zasadę respektowania maksymalnych wysokości zabudowy przy lokalizowaniu takich urządzeń. Dlatego też nie można przyjąć, że takie minimalne ograniczenia naruszają interesy przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Nakaz respektowania maksymalnych wysokości zabudowy przy lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych w koresponduje także z koniecznością uwzględnienia stref ochronnych dla lotniczych urządzeń naziemnych (LUN), o czym mowa w przepisie § 7 ust. 8-9 planu miejscowego obszaru "[...]".

Wskazano także, iż potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, zostały uwzględnione poprzez ustalenie w § 13 planu zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (w tym w zakresie telekomunikacji). Dopuszczenie budowy obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej we wszystkich terenach planu. Ponadto w § 7 ust. 13 określono zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) - co również świadczy o przeanalizowaniu potrzeb przedsiębiorców telekomunikacyjnych w toku procedury planistycznej. Stało się tak pomimo tego, że skarżąca nie składała

wniosków do planu ani uwag do projektu planu miejscowego podczas dwóch wyłożeń projektu do publicznego wglądu. Zatem na etapie procedury planistycznej organy Gminy Miejskiej Kraków nie miały możliwości zapoznania się z uwagami, zastrzeżeniami oraz wątpliwościami wyrażanymi na etapie zaskarżenia uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż istniejące im dzień dzisiejszy obiekty budowlane na terenie objętym uchwałą niemal maksymalnie wyczerpują już dopuszczalną mpzp wysokość zabudowy, organ wskazał, że teren objęty ustaleniami planu miejscowego obszaru "[...]" znajduje się na terenie dwóch strukturalnych jednostek urbanistycznych: nr [...] oraz nr [...] (por. tom III studium gminnego), w ramach których wyznaczona została w planie miejscowym maksymalna wysokość zabudowy dla poszczególnych terenów, w ramach których kluczowe znaczenie mają poszczególne tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usługowej:

1) tereny MW. 1 -MW. 12 - wysokość zabudowy w przedziale 18.5m - 34m;

2) tereny UC/U.l, UC/U.2, UC/U.3 oraz U.16 - wysokość zabudowy w przedziale odpowiednio: 20m-30m, 15m-25m, 30m-40moraz 16m;

3) MW.13-MW.18 - wysokość zabudowy w przedziale 26m-36m.

Przytoczone wartości, ustalone dla zabudowy planowanej, należy skonfrontować z terenami sankcjonującymi istniejącą zabudowę:

1) tereny MWi.l-MWi.l 1 (tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej istniejącej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudową budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi) - wysokość zabudowy w przedziale 16m-22m;

2) tereny U/MNi.7 (tj. Tereny zabudowy usługowej łub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudową budynkami usługowymi łub pod zabudową jednorodzinną) - wysokość zabudowy 13m;

3) tereny MWi. 12 - wysokość zabudowy 21 m;

4) tereny U/MNi.6 - wysokość zabudowy 14.5m;

5) tereny U/A4Ni. 1 -U/MNi. 5 - wysokość zabudowy w przedziale 10m-14,5m.

Z powyższego zestawienia wynika, że tereny przewidujące powstanie nowej zabudowy cechują się maksymalnym parametrem wysokości zabudowy przewyższającym zabudowę istniejącą, co w sposób oczywisty wpłynie pozytywnie na propagację fal sygnału nadawanego z urządzeń telekomunikacyjnych, lokalizowanych na takiej zabudowie. Podsumowując, ograniczenie możliwości lokalizowania masztów wolnostojących dotyczy wyłącznie jednego, konkretnego typu urządzenia łączności publicznej, przy zachowaniu możliwości umieszczania innego typu urządzeń, z poszanowaniem zasad ustanowionych w planie miejscowym. Zacytowany fragment uzasadnia, że przyjęte rozwiązania planistyczne znajdują racjonalne uzasadnienie, a organy planistyczne Gminy Miejskiej Kraków dokonywały analizy potrzeb w zakresie obsługi terenu objętego ustaleniami planu miejscowego obszaru "[...]" usługami łączności publicznej na etapie prac planistycznych. Zatem przyjęte ograniczenia nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, w tym ustawy szerokopasmowej.

Organ wskazał również, że przyjęte rozwiązania planu miejscowego obszaru "[...]" znajdują także umocowanie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2021 r., II SA/ Kr 210/21, z dnia 20 września 2023 r., II SA/Kr 869/23, z dnia 13 kwietnia 2022 r., dnia 10 stycznia 2023 r., II SA/ Kr 1339/22, z dnia 22 marca 2024 r., II SA/Kr 145/24.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały organ wskazał, że w jego w ocenie organu zaskarżony przepis nie wprowadza regulacji sprzecznych z powszechnie obowiązującym prawem, lecz jedynie nakazuje przy wyborze lokalizacji wyżej opisanych obiektów i urządzeń budowlanych zapewnić ochronę zdrowia ludności. Przepisy art. 121 oraz 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska wprowadzają regulację dotyczącą ochrony przed polami elektroenergetycznymi, i jako przepisy rangi ustawowej mają charakter powszechnie obowiązujący. Jednakże miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób kompleksowy oraz wyczerpujący winien regulować materią, którą obejmuje. Jednocześnie należy wskazać, iż kwestionowany przepis konsekwentnie posługuje się terminologią ustawową oddziaływanie pól elektromagnetycznych tym samym jest zgodny z treścią aktów wykonawczych do Prawa ochrony środowiska. Dlatego zarzut, iż jego wprowadzenie do planu miejscowego obszaru "[...]" było niedopuszczalne, nadmiarowe czy też prowadzące do naruszenia art. 46 ustawy szerokopasmowej. Przedsiębiorca telekomunikacyjny, niezależnie od przepisów planu miejscowego, jest związany powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, wprowadzającymi nakazy oraz obostrzenia w zakresie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Z kolei plan miejscowy obszaru "[...]" jedynie potwierdza regulację płynącą z powszechni obowiązującego prawa. Nawiązując także do treści art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej, nie wprowadza zakazów ani nie prowadzi do uniemożliwienia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, lecz jedynie potwierdza regulację płynącą z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1587) w zakresie standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego są ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu

terenów.

Organ wskazał, że analogiczne przepisy prawa miejscowego zamieszczone w innych uchwałach Rady Miasta Krakowa w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego były już kilkukrotnie przedmiotem oceny dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyroki z dnia 20 września 2023 r., II SA/Kr 869/23, z dnia 10 lipca 2023 r., II SA/Kr 616/23, z dnia 2 sierpnia 2023 r., II SA/Kr 716/23, z dnia 21 września 2023 r., II SA/Kr 749/23, z dnia 28 maja 2024 r., II SA/ Kr 546/ 24).

Odnosząc się do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów konstytucyjnych dotyczących swobody działalności gospodarczej organ powtórzył, że zaskarżony plan miejscowy nie doprowadził do całkowitego wyłączenia możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego, lecz jedynie wprowadził niezbędne warunki oraz ograniczenia, konieczne do spełnienia dla ich zlokalizowania. Tym samym twierdzenie o uniemożliwieniu świadczenia usług telekomunikacyjnych przez skarżącą, czy też jej dyskryminację jej na rynku usług telekomunikacyjnych nie znajduje uzasadnienia. Jak wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie mają też usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 2, art. 8, art. 20, art. 22. art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie, ponieważ sporna regulacja § 7 ust. 13 pkt 1 i pkt 2 lit. b) uchwały nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, ani zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. Co do zasady działalność usługowa w tym zakresie jest dopuszczalna, lecz podlega ograniczeniom wynikającym z konieczności równoważenia różnych wartości w tym tych, dla których ochrony gmina została wyposażona we władztwo planistyczne. Nie można również podzielić zarzutu dyskryminacyjnego charakteru zapisów planu w stosunku do przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie wprowadzonych w planie ograniczeń. Należy bowiem mieć na uwadze, że stopień oddziaływania i ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni

nie jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Wobec powyższego wprowadzone ograniczenia nie stanowią bezpodstawnych i arbitralnych ograniczeń w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tych wolności. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 lipca 2022 r., II SA/ Kr 510/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie znajduje ponadto art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga podlega częściowemu uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XXVII/613/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2019 r. poz. 7802.

Skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 48 u.w.r.u.s.t., zgodnie z którym przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Udzielona ustawą operatorom telekomunikacyjnym legitymacja do wniesienia skargi pozostaje bez związku z tradycyjnie rozumianym interesem prawnym, np. związanym z prawem własności nieruchomości w obszarze danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a związana jest z rodzajem prowadzonej działalności i samą możliwością realizacji w obszarze tego planu urządzeń telekomunikacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja ta jest wąska. Ograniczona jest bowiem do tych postanowień uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. np. uzasadnienia do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 maja 2019 r., sygn. II OSK 1814/17, z dnia 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3353/14).

Niezależnie od powyższego należało uwzględnić, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., II SA/Kr 983/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, dokonując kontroli procedury sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego. Następnie wyrokiem z 20 października 2021 r., II SA/Kr 668/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] obr. [...], w części położonej w terenie ZP.9, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną od tego wyroku skargę kasacyjną wyrokiem z 17 stycznia 2024 r., II OSK 504/22.

W tej sytuacji Sąd mógł ograniczyć swoją kontrolę wyłącznie do zakwestionowanego przez skarżącą zakresu, tj:

• § 7 ust. 13 uchwały, który stanowi:

"Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej

telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) ustala się:

1) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej;

2) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz maksymalną wysokość zabudowy w granicach powierzchni ograniczających lotnisko a także ograniczenia wysokości wynikające ze stref ochronnych dla lotniczych urządzeń naziemnych (LUN), o których mowa w ustępie 8 i 9."

• § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały, który stanowi:

"zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i

telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych; "

Dla oceny legalności powyższych postanowień kluczowe znaczenia miała zgodność przyjętych rozwiązań z art. 46 u.w.r.u.s.t., który stanowi: "1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Dalej, art. 46 ust. 1a stanowi, że: "Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Z kolei, zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu." Według definicji legalnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. przez infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu należy rozumieć kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 25 października 2021 r., I OSK 579/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), "w orzecznictwie sądowym do czasu wprowadzenia zmiany w przepisie art. 46 ustawy o wspieraniu przez dodanie ust. 1a wyraźnie podkreślano, że unormowania zawarte w art. 46 ustawy nie zapewniają inwestorom (operatorom sieci telefonii komórkowej) nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zawsze tam, gdzie z powodów technicznych bądź finansowych byłoby to najdogodniejsze. Wskazywano, że art. 46 ustawy o wspieraniu nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej, podkreślając zarazem, że art. 46 ust. 1 cyt. ustawy dopuszcza także możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2627/18). Niejednokrotnie prezentowane było stanowisko orzecznicze, w którym eksponowano, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu byłby naruszony wówczas, jeżeli "plan miejscowy pozbawiałby (...) jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem" (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., II OSK 2717/18 i orzecznictwo powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). W wyroku NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2359/14 wskazano zaś, że unormowania zawarte w art. 46 ustawy o wspieraniu usług nie dają nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a w ust. 2 tego artykułu wyraźnie wskazano, że lokalizacja takiej inwestycji nie może w szczególności naruszać ustanowionych w planie ograniczeń. Regulacja ta dopuszcza zatem możliwość istnienia zakazów i ograniczeń."

Zdaniem Sądu, z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. nie należy wyprowadzać normy pozbawiającej organy gminy kompetencji do kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeniami z zakresu infrastruktury technicznej, a inwestor (przedsiębiorca telekomunikacyjny) na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. Innymi słowy, normy wynikające z art. 46 ust. 1 - 2 u.w.r.u.s.t., chociaż niewątpliwie wprowadzają daleko idące preferencje dla inwestycji telekomunikacyjnych, to nie pozbawiają organów gminy władztwa planistycznego. Możliwe jest więc wprowadzanie w miejscowym planie ograniczeń dotyczących lokalizowania infrastruktury technicznej, będących w zgodzie z przywołanymi przepisami u.w.r.u.s.t. Wprowadzenie takich ograniczeń wymaga jednakowoż uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych, właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który znowu mieści w sobie nie tylko racje ładu przestrzennego, ochrony krajobrazu, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej.

Patrząc przez pryzmat przywołanych wyżej norm art. 46 ust. 1-2 u.w.r.u.s.t. należało ocenić jako wadliwy przepis § 7 ust. 13 pkt 2 w zakresie, w jakim nakazuje uwzględnić przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. Nakaz ten dotyczy wszystkich terenów wyznaczonych w miejscowym planie i w ocenie Sądu jest ograniczeniem nadmiernym i niedopuszczalnym w odniesieniu do inwestycji z zakresu łączności publicznej, w tym obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych. Jak wskazuje strona skarżąca, stacja bazowa, by mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2023 r., II SA/Kr 1132/23 wprowadzenie wymogu, że inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, czyli zarówno anteny wolnostojące oraz anteny lokalizowane na istniejących obiektach, muszą uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, zmierza w istocie do całkowitego wykluczenia ich lokalizacji na całym obszarze planu.

A zatem, ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową. Może być zatem tak, że na danym obszarze lokalizacja obiektów telekomunikacyjnych w ogóle nie będzie możliwa, jeśli na danym terenie istniejąca zabudowa osiągnęła już maksymalną dopuszczoną w planie wysokość. Podkreślić przy tym wypada, że wyznaczone w Studium dla poszczególnych terenów maksymalne wysokości zabudowy dotyczą budynków, nie zaś obiektów infrastruktury technicznej. Nie sposób nie dostrzec i tego, że podobnego ograniczenia nie wprowadzono w stosunku do innych rodzajów obiektów z zakresu infrastruktury technicznej, np. słupów energetycznych. Z tych względów należało wyeliminować z treści § 7 ust. 13 pkt 2, frazę: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz".

Natomiast jako zgodny z prawem Sąd ocenił zakaz określony w § 7 ust. 13 pkt 1 planu (lokalizowania wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej). Zakaz tego rodzaju spotyka się z rozbieżnymi ocenami w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Dopuszczalność takiego zakazu zwykle uzasadniana jest specyfiką obszaru objętego planem, np. jego niewielkim obszarem, rodzajem występującej zabudowy, specjalnymi walorami przestrzennym, w tym zabytkowymi (zob. ostatnio wyroki w sprawach II SA/Kr 807/24, II SA/Kr 694/24, II SA/Kr 546/24, II SA/Kr 443/24).

Zdaniem Sądu, argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, wskazuje na to, że wprowadzony w obecnie kontrolowanej uchwale zakaz nie jest dowolny, a przy uwzględnieniu rozstrzygnięcia Sądu odnoszącego się do § 7 ust. 13 pkt 2 uchwały, nie stanowi normy, która uniemożliwiałaby funkcjonowanie i rozbudowę infrastruktury telekomunikacyjnej na obszarze tego planu miejscowego.

W szczególności należało uwzględnić argumentację organu dotyczącą charakterystyki zagospodarowania istniejącego na obszarze planu, stanowiącego również w znaczącym zakresie zagospodarowanie docelowe. Charakterystyka ta została obszernie przywołana w odpowiedzi na skargę i wynika z niej, że obszar planu obejmuje zróżnicowaną zabudowę, w tym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, zabudowę usługową, o zróżnicowanej wysokości. Zachodnią granicę planu stanowi rzeka [...], w której sąsiedztwie przewidziano Park Rzeczny Doliny [...], przebiegający przez tereny w większości zainwestowane, w tym intensywnie. W postanowieniach planu widoczne jest dążenie do utrzymania powierzchni biologicznie czynnych, bądź to przez wyznaczanie terenów zielonych, wyłączonych z zabudowy, bądź to przez wyznaczanie stref zieleni między istniejącą zabudową wielorodzinną. W ocenie Sądu zgodzić się trzeba z organem, że plan zmierza do zachowania ładu przestrzennego i jego kształtowania, a tym samym, unikania bądź zmniejszenia chaosu przestrzennego. Cechuje go duży udział zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej niskiej intensywności, oraz dążenie do ochrony terenów zielonych o wysokich walorach przyrodniczych, w tym zachowanie istniejących ogrodów działkowych. Wyznaczono również w planie tereny o znacznym parametrze maksymalnej wysokości zabudowy, która umożliwia lokalizowanie także urządzeń z zakresu łączności publicznej. Plan miejscowy zawiera dyrektywę interpretacyjną w § 16 pkt 1, zgodnie z którą w przeznaczeniu poszczególnych terenów mieści się zieleń towarzysząca oraz obiekty i urządzenia budowlane, takie jak obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej, za wyjątkiem stacji elektroenergetycznych 110 kV/SN i większych.

Sąd dostrzega, że zakaz lokalizacji wolnostojących masztów (będących niewątpliwie obiektami znacząco ingerującymi w przestrzeń) stanowi jeden ze środków kształtowania ładu przestrzennego, znajdujących się w części "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy" stanowiącej rozbudowany § 7 uchwały. Obejmują one m.in. ochronę zespołu dworsko-parkowego Dworu Potockich, zakaz lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2 poza wskazanymi w planie terenami, zasady odnoszące się do elewacji budynków, wykluczające stosowanie blachy falistej i trapezowej, czy "sidingu" z tworzyw sztucznych, czy też zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych za wyjątkiem określonych w planie. Wszystko powyższe wskazuje, że § 7 ust. 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego.

Sąd nie dopatrzył się również wadliwości w zakresie § 13 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu. Jak już wynika ze skargi i odpowiedzi na skargę również ten nakaz jest rozbieżnie oceniany w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zdaniem Sądu obecnie orzekającego nie narusza on prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących planów ochrony. Nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych przy lokalizowaniu obiektów i urządzeń elektroenergetyki i telekomunikacji mieści się w zakresie ochrony środowiska, która – co warto podkreślić – stanowi jedną z głównych wartości planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).

Dla oceny dopuszczalności analizowanego nakazu istotne znaczenie ma to, że przepis ten nie wprowadza nowego obowiązku dla adresatów planu miejscowego, nie ingeruje w istniejące regulacje prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie wskazuje na konieczność uwzględniania przy lokalizowaniu obiektów i urządzeń z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji istotnych aspektów ochrony środowiska określonych innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Oczywiście, zgodzić się trzeba ze skarżącą, że względy takie dotyczą nie tylko obiektów i urządzeń z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, ale to obiekty tego rodzaju budzą często niepokój społeczności lokalnych wywołany niepewnością rzeczywistego ich oddziaływania na zdrowie człowieka, co zapewne leżało zapewne u podstaw wprowadzenia analizowanego obecnie przepisu. Sąd dostrzega, że nawiązywanie do regulacji zawartych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego, czy też ich powtarzanie w planie miejscowym (szerzej: w akcie prawa miejscowego) zasadniczo nie powinno mieć miejsca, chociaż niewątpliwie jest to częsta praktyka organów uchwałodawczych, mająca na celu kompleksowe uregulowanie danego przedmiotu. W ocenie Sądu nawiązanie/ powtórzenie mogłoby stanowić istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, gdyby modyfikowało istniejące regulacje, czy nadawało im odmienne znaczenie. Analizowany § 13 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, ze względu na jego ogólne brzmienie, nie stanowi takiego zagrożenia, a w konsekwencji nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że zarzuty skargi okazały się zasadne w zakresie zbieżnym z powyższymi rozważaniami. W konsekwencji ze względu na istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 13 pkt 2 uchwały w zakresie frazy: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz", na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W pozostałym zakresie, w punkcie II wyroku orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).