Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "J " Spółki z o.o. w R od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1940/15 w sprawie ze skargi "J " Spółki z o.o. w R na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę J Sp. z o.o. w R (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie (dalej: Dyrektor) z dnia [..] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [..] listopada 2003 r. (która została następnie przedłużona decyzją z dnia [..] października 2009 r.), Dyrektor udzielił spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 205 punktach gier na terenie województwa mazowieckiego.

W dniu 5 listopada 2012 r. strona wystąpiła do organu o zmianę decyzji w części dotyczącej miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, decyzją z dnia [..] grudnia 2012 r. Dyrektor odmówił zmiany w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) dalej: u.g.h., zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia według przepisów dotychczasowych z zastrzeżeniem, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2012 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy art. 135 ust. 2 u. g. h. może stanowić podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji skarżąca bezpodstawnie twierdzi, że przepisy u.g.h. nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia w tej sprawie ze względu na brak ich notyfikacji.

Sąd I instancji stwierdził, że TSUE nie jest właściwy do dokonywania wykładni prawa wewnętrznego państwa członkowskiego, a tym bardziej do stwierdzenia, że przepisy prawa wewnętrznego nie obowiązują, nawet jeżeli to prawo zostało ustanowione w celu wykonywania przez państwo zobowiązań unijnych. Spoczywający na sądzie krajowym obowiązek zapewnienia pełnej efektywności przepisów dyrektywy nie skutkuje automatyzmem wnioskowania, że przepis techniczny, odnośnie którego zaniechano notyfikacji, nie może być stosowany, gdyż wykładnia przychylna prawu europejskiemu nie może prowadzić do naruszenia zasad konstytucyjnych. Przepisy krajowe, które nie zostały notyfikowane nadal pozostają formalnie w mocy.

WSA wskazał, że przepisy przejściowe u.g.h. przewidują zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, ale zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy działalność w tym zakresie prowadzona na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy może być kontynuowana do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych. Przepis ten pozwala więc na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. W związku z powyższym przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych nie można uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych. Przepisy przejściowe u.g.h. nie wprowadziły zakazu działalności gospodarczej w zakresie gier hazardowych. Automaty o niskich wygranych mogą być nadal legalnie wykorzystywane do urządzania gier na tych samych warunkach do czasu wygaśnięcia posiadanych zezwoleń lub poświadczeń rejestracji w dotychczasowych miejscach (tj. poza kasynami), oraz – na nowych już zasadach – mogą być także wykorzystywane w kasynach gry po uzyskaniu koncesji, bądź mogą zostać przystosowane do gier zręcznościowych, które z kolei nie podlegają regulacjom ustawy o grach hazardowych.

Uniemożliwienie zmiany miejsc usytuowania punktów gier nie stanowi bariery w dalszym prowadzeniu działalności przez przedsiębiorcę w miejscach dotychczasowych, przy użytkowaniu tej samej liczby automatów i o tych samych właściwościach.

Trybunał nie przesądził kwestii uznania przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u. g. h. za przepisy techniczne, a jedynie wskazał, że nowe przepisy nie doprowadzają do marginalizacji użytkowania automatów do gier o niskich wygranych. TSUE uzależnił ocenę technicznego albo nietechnicznego charakteru przepisów u.g.h. od ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, to jest automatów do gier o niskich wygranych.

W ocenie WSA organ zasadnie organ orzekł o odmowie zmiany decyzji Dyrektora w części dotyczącej zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych.

Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., tj. art. 2 ust. 2a i 2b w zw. z art. 7 ust. 1a ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz.U. z 2004, nr 4, poz. 27 ze zm.), dalej: u.g.z.w., w zw. z art. 2 ust. 5 w zw. z art. 8 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 w zw. z art. 118 w zw. z art. 129 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 w zw. z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 3), pkt 4), pkt 5), pkt 11) w zw. z art. 8 i 9 w zw. z art. 10 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia Rady Ministrów z 23.12.2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039 z późn. zm.) dalej: rozporządzenie w sprawie notyfikacji, w zw. z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. w zw. z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) w zw. z art. 36, art. 52, art. 62 i 65 w zw. z art. 260 ust. 2 w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołane normy (w tym art. 118, art. 129 ust. 1, 2 i 3 i art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h.) nie stanowią przepisów technicznych w związku z czym nie podlegały notyfikacji, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że stanowią one nienotyfikowane przepisy techniczne, które nie mogły być stosowane,

2. z ostrożności naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 2 ust. 2a i 2b w zw. z art. 7 ust. 1 a u.g.z.w. w zw. z art. 2 ust. 5 w zw. z art. 8 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 w zw. z art. 118 w zw. z art. 129 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 w zw. z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 3), pkt 4), pkt 5), pkt 11) w zw. z art. 8 i 9 w zw. z art. 10 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji w zw. z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. w zw. z art. 5 ust. 4 TUE w zw. z art. 36, art. 52, art. 62 i 65 w zw. z art. 260 ust. 2 w zw. z art. 267 TFUE poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu (w szczególności art. 118, art. 129 ust. 1, 2 i 3 i art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h.), w sytuacji gdy jako nienotyfikowane przepisy techniczne nie powinny być one zastosowane w sprawie,

3. z ostrożności - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 2 ust. 2a i 2b w zw. z art. 7 ust. la u.g.z.w. w zw. z art. 2 ust. 5 w zw. z art. 8 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 w zw. z art. 118 w zw. z art. 129 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 w zw. z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 3), pkt 4), pkt 5), pkt 11) w zw. z art. 8 i 9 w zw. z art. 10 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji w zw. z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. w zw. z art. 5 ust. 4 TUE w zw. z art. 36, art. 52, art. 62 i 65 w zw. z art. 260 ust. 2 w zw. z art. 267 TFUE w zw. z art. 221 w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 207 w zw. z art. 210 w zw. z art. 253a §1 w zw. z art. 121 § 1 i 2 w zw. z art. 122 w zw. z art. 210 § 1 pkt 6) i § 4 w zw. z art. 180 § 1 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 188 w zw. z art. 191 o.p. :

a) wskutek niedostrzeżenia, że organ dokonał nieprawidłowych ustaleń w kontekście tego, czy normy u.g.h. mogą mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż urządzeń w postaci automatów do gier o niskich wygranych oraz wskutek niedostrzeżenia uchybień popełnionych przez organy w powołanym zakresie na etapie postępowania administracyjnego,

b) wskutek niedostrzeżenia, że organ nie dokonał oceny jaki jest wpływ u.g.h. na sprzedaż urządzeń w postaci automatów do gier o niskich wygranych i ograniczył się wyłącznie do oceny oraz analizy wpływu na właściwość u.g.h. wspomnianych urządzeń,

c) wskutek niedostrzeżenia tego, że twierdzenia organu w sprawie są ogólnikowe oraz nieuzasadnione i niepodparte zebranym w sprawie materiałem dowodowym,

d) wskutek niedostrzeżenia tego, że organ w toku postępowanie nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń oraz dowodów przedłożonych przez stronę w toku postępowania, oraz nie wskazał czy i którym z dowodów przedłożonych przez stronę dał wiary, oraz dlaczego określonym dowodom odmówił wiarygodności,

e) wskutek niedostrzeżenia tego, że organ w toku postępowania w sposób gołosłowny oraz nieuzasadniony oraz nieprecyzyjny stwierdził, że istotny wpływ u.g.h. na właściwości oraz sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych wykluczają czynniki natury ekonomicznej, przyczyny leżące po stronie przedsiębiorców, amortyzacja, wyeksploatowanie produktu, stan zmagazynowania zapasów, przypadki wyrejestrowania automatów, w sytuacji, gdy elementy te nie niwelują w sposób istotny wpływu u.g.h. na właściwości oraz sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenie prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że dokonanie prawidłowej oceny stosowania prawa materialnego w postępowaniu przed organem oraz kontroli tego procesu przez Sąd I instancji jest możliwe dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafność rozpoznawanej skargi kasacyjnej ma swoje źródło w jej formalnej wadliwości. Wady tego rodzaju bądź uniemożliwiają w ogóle kontrolę wyroku, bądź ograniczają jej zakres. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany i profesjonalny środek prawny. To ona wyznacza zakres sprawy, więc kontroli wyroku. Sąd II instancji nie może wychodzić poza granice określone przez stronę, zatem nie może domniemywać kierunku i zakresu weryfikacji objętego skargą wyroku. Przypomnienie tych oczywistych założeń skargi kasacyjnej jest niezbędne, bo rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, pomimo że swoją objętością uzasadnienie tej skargi może wywołać przytłaczające wrażenie, szkoda że zasadniczo poświęcone nie meritum sprawy. Właśnie w tym zakresie skarga kasacyjna dotknięta jest wadą. Art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. określa wymogi formalne skargi kasacyjnej. Wskazane w tym przepisie warunki mają różny charakter, jednak pośród nich są takie, które muszą być spełnione, by ten środek prawny mógł być uznany za skuteczny, zatem by dawał prawną podstawę do kontroli wyroku Sądu I instancji. Do takich warunków należy zaliczyć te, które zostały określone w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zatem każda skarga kasacyjna musi wskazywać podstawy kasacyjne i zawierać ich uzasadnienie. Bez wypełnienia tego warunku Sąd II instancji nie może prowadzić kontroli instancyjnej wyroku. Sąd ten nie może w tym zakresie posługiwać się domniemaniami i antycypować twierdzeń i stanowisk strony skarżącej kasacyjnie, bo postępowanie przed NSA jest w tym zakresie w pełni dyspozytywne. NSA może wypowiedzieć się tylko w tej materii, która jednoznacznie została wskazana przez skargę kasacyjną. Wyjątkiem od tej reguły jest możliwość kontroli wyroku przy wadliwie ujętym zarzucie kasacyjnym, o ile z treści uzasadnienia wprost wynika, że strona stawia poprawnie zarzut naruszenia prawa, a tylko w treści zarzutu wadliwie oznacza naruszone wyrokiem przepisy. Dopuszczalność takiego działania Sądu II instancji jest konsekwencją uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 1/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna powołuje w podstawie zaskarżenia naruszenie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W dalszej części wskazuje poszczególne przepisy, zarówno p.p.s.a., jak i unijne oraz u.g.h., przy czym nie wiąże tych przepisów z właściwą podstawą kasacyjną. Takie działanie jest wadliwe, co więcej nie daje ono Sądowi II instancji podstaw do kwalifikowania poszczególnych naruszeń w ramach właściwej podstawy kasacyjnej. NSA zwraca uwagę na to, że przypisanie naruszeń prawa do właściwej podstawy z art. 174 p.p.s.a. jest obowiązkiem strony, bo pociąga istotne skutki prawne. W judykaturze nie budzi wątpliwości stanowisko, w myśl którego skarga kasacyjna nie może być uznana za skuteczną, jeżeli podważa poprawność skarżonego wyroku zarzutami stawianymi w ramach niewłaściwej podstawy kasacyjnej. Inaczej rzecz ujmując, za wadliwy należy uznać zarzut naruszenia przepisów procesowych podnoszonych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszenia prawa materialnego. Tak samo należy ocenić sytuację odwrotną, czyli kwestionowanie prawa materialnego poprzez podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W świetle tych uwag stwierdzić należy, że skarga kasacyjna spółki nie spełnia tych warunków, bo nie przypisuje podnoszonych naruszeń prawa do właściwej podstawy kasacyjnej i tego związku nie daje się jednoznacznie ustalić na podstawie treści uzasadnienia, które w ogóle nie odnosi się do jakiegokolwiek zarzutu, tylko prezentuje bliżej nieokreślone poglądy i fragmenty uzasadnień różnych wyroków, przy czym nie bardzo można ustalić, czy są to bardziej dygresje, czy dywagacje na tematy poruszone w związku z tworzeniem i funkcjonowaniem u.g.h. Tak skonstruowane uzasadnienie nie daje podstaw do merytorycznej wypowiedzi Sądu II instancji w zakresie poprawności stosowania prawa przez Sąd I instancji. Notabene uzasadnienie skarżonego wyroku jest bardzo precyzyjne, jednoznaczne i obejmuje całościowo rozpoznawany problem, przez co spełnia warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ma odnosić się do istoty sprawy, a nie wszystkich zarzutów formułowanych przez stronę. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika, by Sąd I instancji musiał odnosić się do wszystkich zarzutów skargi, natomiast ma wskazać podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnić, co w rozpoznawanej sprawie zostało uczynione. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny, a dodać trzeba, że jest to jeden z tych, które w rozpoznawanej skardze kasacyjnej spełniły wymóg formalny. Sąd II instancji podkreśla, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samoistną podstawą kasacyjną i nie ma wątpliwości, że jest to przepis procesowy, zatem w tym zakresie Sąd II instancji mógł zająć merytoryczne stanowisko.

Podobnie należy potraktować zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Spółka twierdzi, że przepis ten został naruszony w ten sposób, że Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznania, gdyż nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Oczywiście tak zbudowany zarzut jest chybiony, bo już tylko reguły logiki wskazują, że jeżeli czegoś nie zrobiono, to nie można twierdzić, że zrobiono więcej niż trzeba było. Jednak ta uwaga nie może mieć żadnego związku z naruszeniem treści art. 134 § 1 p.p.s.a., bo przecież wyjście poza granice sprawy nie może mieć nic wspólnego z odniesieniem się do zarzutów skargi. Zatem pogląd łączący treść art. 134 § 1 p.p.s.a. z koniecznością odnoszenia się do wszystkich zarzutów skargi należy traktować jako wyraz niezrozumienia granic rozpoznania wytyczonych dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Również z oczywistych powodów nie mogły odnieść skutku prawnego te zarzuty, które podnoszą naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ b/ i c/ p.p.s.a. Wprawdzie są one wadliwe formalnie, ale ten rodzaj wady również pozwala zająć stanowisko przez Sąd II instancji, bo ta wada także daje się jednoznacznie przyporządkować w ramach podstaw kasacyjnych. W obu jednak sytuacjach wskazane przez spółkę przepisy nie mogą być samoistnymi podstawami kasacji. Dla ich merytorycznej skuteczności należy połączyć je z właściwymi przepisami u.g.h. lub o.p., bo tylko w taki sposób dałoby się wywieść wadę wyroku, o ile spółka postawiłaby zarzut ich niezastosowania. W rozpoznawanej sprawie te przepisy nie były stosowane, bo przecież Sąd I instancji skargę oddalił, a więc stosował art. 151 p.p.s.a., a ten przepis nie został zakwestionowany.

Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.