Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi B. D., K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia poddziału nieruchomości oddala skargę w całości.

Wnioskiem z dnia [...], na podstawie art. 96 ust. 1 oraz art. 95 pkt 4 w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, B. D. i K. D. wystąpili do Wójta Gminy M. o dokonanie podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że w toku sprawy nr [...] ubiegali się o pozytywne zaopiniowanie projektu podziału działki nr [...], wskazując, że część działki zajęta jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Proponowany podział został zaopiniowany negatywnie, albowiem jedna z działek mająca powstać w wyniku podziału nie spełniała wymogów miejscowego planu. Dalej we wniosku wywodzono, że w myśl art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości może jednak nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, jeżeli jest dokonywany w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kontekście powyższego wnioskujący wskazali, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z kolei, na mocy art. 98 ust. 3 ww. ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Reasumując powyższe wnioskodawcy podnieśli, że podział działki nr [...] może nastąpić niezależnie od treści planu miejscowego, ponieważ następuje w celu realizacji roszczeń wnioskodawców, wynikających z art. 98 ust. 3 ustawy. Do wniosku strony dołączyły wstępny projekt podziału nieruchomości, wypis z rejestru gruntów, mapę ewidencyjną oraz wydruk z księgi wieczystej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M. odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w M., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] obręb [...], o pow. [...], o urządzonej księdze wieczystej nr [...], polegającego na wydzieleniu odrębnych nieruchomości, oznaczonych jako działka nr [...] o powierzchni [...] oraz działka nr [...] o powierzchni [...].

Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podkreślił, że podział nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może nastąpić na podstawie art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku zaistnienia któregokolwiek wymienionego enumeratywnie w tym przepisie celu, dla którego podział ten miałby zostać dokonany.

W rozpoznawanej sprawie, na uzasadnienie wniosku o podział wskazano, że ma on być dokonany na podstawie art. 95 pkt 4 ustawy, w celu realizacji roszczenia do części nieruchomości, wynikającego z przepisów niniejszej ustawy, a to przepisu art. 98 ust. 1, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, z której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Konsekwencją takiego podziału jest następnie oparte na treści art. 98 ust. 3 ustawy odrębne roszczenie właściciela o wypłatę odszkodowania za przejętą z mocy prawa przez gminę działkę gruntu wydzieloną pod drogę gminną publiczną. Organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia podziału, wskazując że w przypadku ewentualnego wydzielenia wnioskowanej drogi zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, droga ta uzyska połączenie z dwóch stron z istniejącymi drogami wewnętrznymi, a zatem nie uzyska statusu drogi publicznej. Jak wywodził organ, status drogi jako drogi publicznej należy bowiem zawsze oceniać zgodnie z definicją ustawy o drogach publicznych. Tymczasem wnioskowana do wydzielenia droga nie miałaby i nie mogłaby uzyskać statusu drogi publicznej, co wyklucza zastosowanie przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie będzie ona bowiem stanowić celu publicznego, który pozwala na zastosowanie art. 98 u.g.n. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie oznacza to niemożliwości dochodzenia roszczeń finansowych z tytułu zmiany przeznaczenia działki, jednakże – jak podniósł Wójt – odbywać się to powinno w trybie ustawy planistycznej, brak zaś podstaw do dokonania podziału i wszczynania procedury z art. 98 u.g.n.

W odwołaniu od opisanej decyzji skarżący podnieśli, że posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "drogi publiczne" powinno być interpretowane jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne, a więc uwzględniać także drogi jeszcze nieistniejące.

Po rozpoznaniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, choć z innych przyczyn niż wskazane przez organ pierwszej instancji. Kolegium przytoczyło przepis z art. 97 ust. 4 u.g.n. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 95 pkt 3-5 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu albo na wniosek odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu albo zarządu województwa. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagali się zatwierdzenia podziału nieruchomości właśnie na podstawie art. 95 ust. 4 (realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw), zatem przywołany przez SKO przepis znajduje w sprawie zastosowanie. Kolegium wywodziło, że na podstawie art. 93 u.g.n. zasadą jest możliwość dokonania podziału nieruchomości tylko gdy podział ten jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każdy inny podział, stosownie do treści art. 95 u.g.n. jest podziałem dokonanym na zasadzie wyjątku, którego nie można interpretować rozszerzająco. Kolegium przywołało również przepisy z art. 97 ustawy i podniosło, że zasadniczo podziału dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, a z urzędu jeżeli podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych lub nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Kluczowe jednak w ocenie Kolegium znaczenie ma treść przepisu art. 97 ust. 4 u.g.n, który stanowi, że w przypadkach o których mowa w art. 95 pkt 3-5 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu albo na wniosek odpowiednio starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu lub zarządu województwa.

Kolegium podniosło, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., który skarżący wskazali jako podstawę swojego żądania, dotyczy wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości. Tymczasem, przy zastosowaniu trybu z art. 95 ust. 4 u.g.n. postępowanie wszczyna się bądź z urzędu bądź na wniosek innych uprawnionych podmiotów, innych niż właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. nie będzie miał więc zastosowania do takich podziałów nieruchomości. W szczególności skutek w postaci przejścia na rzecz odpowiedniego podmiotu publicznego prawa własności działki wydzielonej pod drogę nie wystąpi w przypadku podziałów, o których mowa w art. 97 ust. 4, dokonywanych na wniosek starosty, zarządu powiatu bądź województwa

W świetle takich rozważań Kolegium uznało, że organ I instancji zupełnie nie uwzględnił przepisu art. 97 ust. 4 u.g.n. i przystąpił do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku stron. Tymczasem, jak wynika z cytowanych wyżej przepisów, właściciele nieruchomości nie mogą wystąpić z wnioskiem o podział nieruchomości na cele określone w art. 95 ust. 3 - 5 u.g.n., Gdyby doszło do wydania decyzji zgodnej z żądaniem stron – zdaniem Kolegium - wyrażonym we wniosku z dnia [...] wówczas wydanie takiej decyzji na wniosek pochodzący od nieuprawnionego podmiotu stanowiłoby naruszenie przez organ zasady ogólnej legalności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W konsekwencji organ I instancji dopuściłby się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie godząc się z takim stanowiskiem organu odwoławczego skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 95 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 97 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że właściciel gruntu nie może wystąpić z wnioskiem o podział na podstawie powołanych przepisów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obie decyzje organów – zarówno pierwszo jak i drugo instancyjna są błędne, a stanowisko organu odwoławczego godzi w fundamentalne prawo własności.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Kolegium wniosło również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Strona przeciwna wnioskowi temu się nie sprzeciwiła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w odpowiedzi na skargę, która została doręczona pełnomocnikowi skarżących. Strona skarżąca wnioskowi temu się nie sprzeciwiła. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W ocenie niniejszego Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, choć wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, decyzja pierwszej instancji zawierała prawidłowe uzasadnienie prawne decyzji, natomiast rozważania SKO w tym zakresie dotknięte są błędem.

Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem strony skarżącej o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w oparciu o art. 95 pkt 4 w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako "ustawa" lub "ustawa z 21 sierpnia 1997 r."), zgodnie z którymi niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub innych ustaw.

W kontekście powyższego wnioskujący wskazali, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z kolei, na mocy art. 98 ust. 3 ww. ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem.

Skarżący są właścicielami działki nr [...] w obrębie M. o powierzchni [...]. Działka ta objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Mściwojów nr IV/18/7 z dnia 30 stycznia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 84, poz. 969, z dnia 29 marca 2007 r.. Obszar działki położony jest w części na terenie o symbolu [...] – [...], a w części na terenie [...] ([...]), pozostała część działki leży na terenach oznaczonych w planie jako [...] ([...]) i [...]. Są to okoliczności bezsporne.

Skarżący występowali uprzednio, w [...], o wydanie opinii w sprawie podziału działki, polegającego na oddzieleniu części oznaczonych w planie jako [...] od części oznaczonej [...]. Z uwagi na okoliczność, że przedstawiony podział był niezgodny z ustaleniami planu, został zaopiniowany negatywnie przez organy. Skarga na postanowienie negatywnie opiniujące, została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalona (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2018 r., sygnatura akt II SA/Wr 240/18.

Wobec uzyskania negatywnej opinii w sprawie podziału nieruchomości, skarżący zdecydowali się skorzystać z możliwości jaka daje art. 95 u.g.n., tj podziału nieruchomości w przypadku niezgodności z miejscowym planem. Z normy wskazanej we wniosku o zatwierdzenie podziału, wynika, że w przypadku dokonywania podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, badanie zgodności podziału z planem z oczywistych względów nie jest dokonywane. Instytucja podziału nieruchomości przewidziana w art. 95 ustawy została bowiem wprowadzona właśnie w celu umożliwienia dokonana podziału nieruchomości pomimo niezgodności planowanego podziału z ustaleniami planistycznymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na gruncie art. 95 ustawy ugruntowany jest trafny pogląd, że we wszystkich przypadkach wskazanych w tym przepisie podział może nastąpić tylko wówczas gdy zaistnieje któraś z sytuacji w nim przewidzianych, bowiem niezwiązanie ustaleniami planu przy podziale nieruchomości może mieć miejsce tylko w celach w nim wskazanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 84/09, Lex nr 557186). Oznacza to, że art. 95 ustawy zawiera zamknięty katalog odstępstw od generalnej zasady i w związku z tym musi być interpretowany ściśle (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 lutego 2018 r., IV SA/Po 1039/17, Lex nr 2452135).

Wniosek o podział złożony przez skarżącą w trybie art. 95 pkt 4 ustawy dotyczył podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], szczegółowo opisanej we wcześniejszej części uzasadnienia. Zgodnie z postanowieniami planu Gminy M., na działce tej planowane jest wydzielenie drogi gminnej. W wyniku wytyczenia tejże drogi, uzyskałaby ona połączenia z dwoma istniejącymi już drogami gminnymi, od wschodu i zachodu. Istniejące drogi gminne, które łączyłyby się z drogą wydzieloną według ocenianego wniosku, nie mają statusu dróg publicznych.

Należy tym miejscu wyjaśnić, że nie każda droga gminna jest drogą publiczną. O zaliczeniu drogi do jednej z kategorii dróg publicznych decydują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (DzU. 2022, poz. 1693 tj.), o drogach publicznych. Zgodnie z art. 7 ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Natomiast stosownie do treści art. 8 ustawy, drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji – organ gminy M., powstała w wyniku podziału droga połączy się z dwoma istniejącymi drogami – gminnymi wewnętrznymi i sama również byłaby drogą wewnętrzną, gminną. Okoliczność, że właścicielem grogi jest gmina – zgodnie z przepisami ustawy o drogach, nie przesądza wcale, że będzie to droga publiczna.

To właśnie organ pierwszej instancji, w związku z faktem, że jednocześnie pozostaje organem gminy, a zatem jest kompetentny w sprawach dróg publicznych wyjaśnił, że powstała w wyniku podziału droga nie będzie drogą publiczną, tylko dojazdową wewnętrzną, a skoro tak, to stosowanie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wykluczone. Art. 98 u.g.n. w swej treści nawiązuje bowiem wyraźnie do kategorii dróg publicznych ("działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne"). Sąd w pełni podziela to stanowisko.

Okoliczność, że wydzielona droga nie miałaby charakteru publicznego tylko wewnętrzny, przesądza o niezasadności wniosku opartego o przepisu art. 98 u.g.n.

Odnosząc się zaś do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśnić trzeba, że jest ona błędne. SKO uznało bowiem, że z wnioskiem o zatwierdzenie podziału w trybie art. 95 pkt 3-5 u.g.n. nie może wystąpić właściciel (użytkownik wieczysty) działki, a uprawnione są do tego wyłącznie podmioty wskazane w art. 97 ust. 4 u.g.n. (starosta, zarząd powiatu, zarząd województwa). Jest to pogląd oczywiście błędny. Przepisy art. rt. 97 ust. 3 i 4 wprowadzają wyjątki od zasady, że o zatwierdzenie podziału występuje właściciel działki, jednakże nie wykluczają reguły w żadnym wypadku wniosku właściciela w tym przedmiocie. Przykładem zastosowania art. 95 ust. 4 u.g.n. jest roszczenia z art. 136 u.g.n. Trudno zaś wyobrazić sobie, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przysługiwało wyłącznie staroście, a nie osobie bezpośrednio zainteresowanej.

W tym kontekście Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że pomimo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiadało prawu, zatem zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.