II GSK 754/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-09-17	
Data wpływu	2021-04-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Krzysztof Sobieralski
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 856/20	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 320; art. 13b; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 856/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXXVI/1077/2008 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój pojazdów, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.	
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 856/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie (skarżący, prokurator, strona skarżąca) na uchwałę Rady miasta stołecznego (m.st.) Warszawy (organ) z dnia 26 czerwca 2008 r. w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek za opłaty oraz opłaty dodatkowej.

II. Stan sprawy, której dotyczy zaskarżony wyrok.

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) w zw. z art. 13b ust. 3, 4 i 5 oraz art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę Nr XXXVI/1077/2008 z 26 czerwca 2008 r. o ustaleniu strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (uchwała). W załączniku nr 1 do uchwały ustalono granice strefy płatnego parkowania niestrzeżonego pojazdów samochodowych na drogach publicznych w m. st. Warszawie wraz z mapką i wymieniono obszary charakteryzujące się znacznym deficytem miejsc postojowych ograniczony wskazanymi w niej ulicami, natomiast w załączniku nr 2 ustalono "Regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN)".

Prokurator wniósł skargę na ww. uchwałę w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7; § 3 ust. 2 pkt 1; § 6 i § 8 ust. 2 oraz załącznika nr 2 do ww. uchwały (SPPN; Regulamin) w części obejmującej § 2 ust. 5 pkt 5, 6 i 7; § 4 ust. 6-9; § 5 ust. 3 i 7 pkt 4; § 5 ust. 10 oraz § 6 ust. 3 pkt 4. W uzasadnieniu skarżący, analizując treść zaskarżonej uchwały oraz Regulaminu, wskazał, że część postanowień powyższego aktu pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż zostały one uregulowane bądź to w sposób sprzeczny z zasadami techniki prawodawczej, bądź też z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 13b u.d.p. oraz w art. 13f ust. 2 u.d.p. Prokurator wyjaśnił jednocześnie, że podstawą dla stwierdzenia nieważności uchwały w całości bądź też w części dotyczącej poszczególnych jej elementów jest uprzednie ustalenie, iż naruszenie prawa dokonane w skarżonej uchwale jest naruszeniem istotnym, a więc takim, które prowadzi do skutków nietolerowanych w demokratycznym państwie prawnym. Zaznaczył, że istotnymi naruszeniami prawa są między innymi naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W kolejnej części uzasadnienia prokurator przedstawił argumenty przemawiające za zasadnością zarzutów postawionych w skardze. Ponadto skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7; § 3 ust. 2 pkt 1; § 6, zaś w zakresie § 8 ust. 2 w części dot. regulacji postępowania reklamacyjnego i odwoławczego oraz o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów Regulaminu w części obejmującej § 2 ust. 5 pkt 5, 6 i 7; § 4 ust. 6-9; § 5 ust. 3 i ust. 7 pkt 4; § 5 ust. 10 oraz § 6 ust. 3 pkt 4.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie poinformował, że zaskarżona uchwała nie została wyeliminowana z obiegu prawnego w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego.

III. Ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku.

Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę prokuratora, wskazując, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem, natomiast w przedmiotowej sprawie wady tego rodzaju nie stwierdzono.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. rada miasta ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Z kolei na podstawie art. 13f ust. 2 u.d.p. rada miasta określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Zdaniem WSA, możliwość weryfikacji opłaty dodatkowej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty i jest w interesie adresata działań administracji, który w taki sposób może uniknąć egzekucji, wyjaśniając w postępowaniu reklamacyjnym kwestię nieistnienia obowiązku zapłaty należności za parkowanie. Wprowadzenie takiej regulacji pozostaje w graniach unormowania sposobu pobierania opłaty i nie narusza prawa. Sąd podkreślił następnie, że określenie "sposobu pobierania" opłaty dodatkowej przez organ gminy nie zawiera sposobu jego egzekucji, co wynika wprost z przepisu prawa (art. 40d ust. 2 u.d.p.). Pojęcie to musi zatem zawierać w sobie element, "jakim jest sposób poczynienia ustaleń, czy kierujący pojazdem pozostawił pojazd w strefie parkowania bez uiszczenia opłaty i czy w konsekwencji jest on zobligowany do uiszczenia opłaty dodatkowej". Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstanie bowiem jedynie w sytuacji wskazanej w hipotezie normy art. 13f ust. 1 u.d.p., czyli w przypadku nieuiszczenia opłaty za parkowanie. Organ każdorazowo musi zatem ustalić, czy mamy do czynienia z taką sytuacją, a ustawodawca nie wprowadził granicy czasowej dokonania ustaleń w tym zakresie. Opłata dodatkowa powstaje z mocy prawa i ustawodawca nie przewidział wobec niej żadnych środków odwoławczych. Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego (w trybie u.p.e.a.) wszczętego po uprzednim doręczeniu zobowiązanemu upomnienia, możliwe jest wniesienie zarzutu, którego podstawę może stanowić m.in. nieistnienie obowiązku. Przepis ustanawiający procedurę reklamacyjną nie ingeruje w powyższe prawo zobowiązanego do obrony. Nie budzi zaś wątpliwości, że procedura reklamacyjna daje zobowiązanemu do wniesienia opłaty dodatkowe możliwości udzielenia wyjaśnień względem podmiotu pobierającego opłaty, co może doprowadzić do uniknięcia konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego. Dlatego też nie jest uzasadnione pozbawianie organu samorządu terytorialnego prawa do oceny kwestii powstania obowiązku uiszczenia opłaty przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przeciwnie, w sytuacji gdy organ stwierdza, że stan faktyczny kształtuje się w sposób wykluczający powstanie należności z tytułu opłaty dodatkowej, zasadnym jest by nie inicjował on postępowania egzekucyjnego. Przemawiają za tym zarówno argumenty ekonomiczne, związane z kosztami działalności organu i kosztami egzekucyjnymi, jak i społeczne, związane z zaufaniem obywateli do organów władzy publicznej. W związku z powyższym, przepis art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważniający radę gminy do ustalenia sposobu pobierania opłaty, dotyczy zasad, formy i ogółu czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty, w tym także sposobu ustalenia okoliczności pozwalających na ocenę, czy w danym przypadku obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej w ogóle powstał.

Sąd Wojewódzki wyraził następnie ocenę, że nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia § 135 rozporządzenia w sprawie techniki prawodawczej w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji w zakresie § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7 uchwały oraz w § 2 ust. 5 pkt 5, 6 i 7 Regulaminu, § 6 uchwały oraz § 5 ust. 3 i ust. 7 pkt 4 i § 6 ust. 3 pkt 4 Regulaminu. WSA przypomniał, że zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. rada miasta ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Obecna treść uchwały jest konsekwencją wydania przez WSA w Warszawie w dniu 7 lutego 2006 r. wyroku, sygn. akt VI SA/Wa 2337/05, w którym Sąd stwierdził nieważność odpowiednich postanowień uchwały. W wyroku tym przyjęto, że zaskarżona uchwała bezpodstawnie różnicowała w prawach osoby korzystające ze środków lokomocji jakimi są pojazdy samochodowe odwołując się do kryterium własności (karta N+) lub też kryterium trwałości umowy leasingu (abonament) w strefie płatnego parkowania. Uchwała nie traktowała jednakowo wszystkich osób mieszkańców strefy poruszających się samochodami. Zaskarżone przepisy uchwały i załącznika bazowały wyłącznie na tytule własności lub umowie leasingu, zaś w odniesieniu do osób niepełnosprawnych tylko na tytule własności. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, można stwierdzić, że Rada m.st. Warszawy podejmując uchwałę i dopuszczając jako podstawę wydania abonamentu i kart N+ wszelkie formy władztwa nad rzeczą ruchomą, w tym nietrwałą ze swojego charakteru umowę użyczenia - a więc nie ograniczając ich do jedynie najtrwalszych form - oraz ograniczając formę zawarcia umowy użyczenia poprzez jej dopuszczenie w formie aktu notarialnego nie naruszyła art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. Oddanie pojazdu do używania poprzez zawarcie umowy użyczenia ma na celu nietrwałe, przejściowe władztwo nad rzeczą. Dlatego dopuszczenie do wydawania abonamentu czy kart N+ na podstawie umowy użyczenia w dowolnej formie oznaczałoby możliwość wydania abonamentu na podstawie umowy ustnej, bowiem umowa użyczenia może być zawarta w dowolnej formie, w tym w formie konkludentnej. WSA podniósł następnie, że nie można wykluczyć wprowadzenia w uchwale różnych kryteriów, których spełnienie będzie upoważniało do uzyskania ulg w opłatach abonamentowych, w tym także takich, które zapobiegną "nadużyciom" w korzystaniu z opłat abonamentowych przez osoby władające pojazdem na podstawie umowy użyczenia. W ocenie WSA, "jest rzeczą oczywistą, że organ wydający abonament lub kartę N+ nie może opierać się na oświadczeniu ustnym mieszkańca, że posiada on pojazd na podstawie dowolnego tytułu prawnego". W odróżnieniu od własności, współwłasności i leasingu - które widnieją w dowodzie rejestracyjnym lub pozwoleniu czasowym, oraz w odróżnieniu od umów odpłatnych, które wywołują określone skutki finansowe i prawne, jak obowiązek zgłoszenia zbycia pojazdu, zawarcie umowy użyczenia w zwykłej formie pisemnej uniemożliwia skuteczną weryfikację osób zawierających taką umowę. Jedynie weryfikacja tożsamości osób przez notariusza umożliwia organowi podjęcie pełnych informacji dotyczących osoby użyczającego i biorącego w użyczenie. W innym przypadku akceptacja oświadczeń o byciu biorącym w użyczenie czy przedstawienie umowy pisemnej mogłoby powodować niemożliwe do skontrolowania nadużycia, poprzez wystawianie fikcyjnych umów użyczenia bądź składanie nieprawdziwych oświadczeń o dysponowaniu pojazdem, którego dowód rejestracyjny mógłby pożyczyć znajomy na czas wizyty w punkcie obsługi mieszkańca w celu wydania abonamentu. Zarząd Dróg Miejskich musi mieć możliwość weryfikacji prawidłowości dokumentów składanych przez wnioskodawców ubiegających się o abonamenty czy kartę N+, co w przypadku użyczenia może zapewnić żądanie okazania takiej umowy w formie aktu notarialnego.

Końcowo WSA stwierdził, że także zarzut naruszenia § 135 rozporządzenia w sprawie techniki prawodawczej w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 10 Regulaminu, wymogu ponownego wniesienia opłaty abonamentowej w przypadku zagubienia lub kradzieży abonamentu przed utratą jego ważności w celu umożliwienia wydania nowego abonamentu na ten sam pojazd i na ten sam rejon, jest bezzasadny.

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył prokurator, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności Uchwały nr XXXVI/1077/2008 w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7 oraz § 6, w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego" oraz § 8 ust. 2 w zakresie słów "postępowanie reklamacyjne i odwoławcze" oraz stwierdzenie nieważności Regulaminu w części obejmującej § 2 ust. 5 pkt 5, 6 i 7 oraz § 5 ust. 3 w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego" a także § 5 ust. 7 pkt 4 i § 6 ust. 3 pkt 4 w zakresie słów "zawartą w formie aktu notarialnego", oraz § 4 ust. 6-9 w całości, alternatywnie zaś – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Konstytucja RP) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną interpretację, która doprowadziła sąd a quo do przyjęcia, że Rada m.st. Warszawy nie przekroczyła upoważnienia ustawowego do wydania uchwały z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXXVI/1077/2008 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Uchwała nr XXXVI/1077/2008) oraz załącznika nr 2 do ww. uchwały - Regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN), w zakresie w jakim wprowadzono w § 8 ust. 2 Uchwały nr XXXVI/1077/2008 oraz § 4 ust. 6-9 Regulaminu, procedurę reklamacyjną związaną z kwestionowaniem zasadności wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej lub wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej przez kierującego lub właściciela pojazdu;

2) prawa materialnego, a to art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną interpretację i przyjęcie w konsekwencji, że Rada m.st. Warszawy nie przekroczyła upoważnienia ustawowego do wydania Uchwały nr XXXVI/1077/2008 oraz Regulaminu, a także nie naruszyła zasady równości, w zakresie w jakim zawężono możliwość skorzystania z zerowej stawki opłat za parkowanie, możliwości złożenia wniosku oraz wykupienia abonamentu uprawniającego do korzystania ze strefy płatnego parkowania, ograniczenie kategorii osób uprawnionych do ubiegania się o uzyskanie karty "N+" oraz nałożenia na osoby ubiegające się o uzyskanie karty "N+" obowiązku przedłożenia ściśle określonych dokumentów w zakresie, w którym kwestionowane przepisy różnicują sytuację prawną osób korzystających z pojazdów na podstawie umowy użyczenia w zależności od zachowania szczególnej formy prawnej jej zawarcia.

V. Stanowisko strony przeciwnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, nie żądając przeprowadzania rozprawy.

VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku w świetle zarzutów kasacyjnych.

2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie, w jakim skarżący prokurator zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w procesie kontroli legalnościowej uchwały Rady m. st. Warszawy nr XXXVI/1077/2008 z dnia 26 czerwca 2008 roku – w zakresie § 3 ust. 1 pkt 5-7; § 3 ust. 2 pkt 1; § 6 i § 8 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 5 pkt 5-7, § 5 ust. 3 i 7 pkt 4, § 5 ust. 10, § 6 ust. 3 pkt 4 jej załącznika nr 2 (Regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego /SPPN/) – przepisów art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Nie można odmówić racji stanowisku kwestionującemu prawidłowość pozytywnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w odniesieniu do przepisów, które uzależniają nabycie prawa do ulgi – w postaci zerowej stawki opłaty albo rocznej opłaty abonamentowej za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego w określonych granicach wyznaczonych w załączniku nr 1 do powyższej uchwały – przez spełniających warunki materialnoprawne użytkowników pojazdów będących w ich użyciu na podstawie umowy użyczenia, której są stroną, od zawarcia tej umowy w formie aktu notarialnego.

Przede wszystkim – co nie zostało uwzględnione przez kontrolowany Sąd Wojewódzki – przepisy art. 13b ust. 3-5 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie mogą być uznane za podstawę upoważnienia prawodawcy lokalnego (właściwej rady gminy) do ustanowienia w akcie prawa miejscowego w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania unormowania, które statuuje – jako warunek nabycia prawa do uiszczania specjalnych (obniżonych) opłat abonamentowych lub zryczałtowanych za postój w strefie płatnego parkowania oraz prawa do zwolnienia z tego rodzaju opłaty postojowej (art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p.) – autonomiczną przesłankę zachowania szczególnej formy prawnej (aktu notarialnego) czynności prawnej (w tym nieodpłatnej, jak umowa użyczenia), będącej podstawą używania pojazdu samochodowego w tego rodzaju strefie przez użytkowników drogi, którzy spełniają pozostałe przesłanki materialnoprawne nabycia prawa do ulgi w opłatach.

Ocena ta jest nie tylko konsekwencją braku wystarczającego powiązania merytoryczno-funkcjonalnego rozważanego warunku zachowania formy czynności prawnej z treścią konkretyzowanej normy ustawowej rekonstruowanej na podstawie art. 13b u.d.p., lecz przede wszystkim stanowi bezpośredni wniosek wynikający z zasady ustawowej lub umownej podstawy zastrzeżenia formy szczególnej dla czynności prawnej (art. 73 i 76 k.c.). Jeżeli więc zarówno szczególne regulacje ustawowe nie zastrzegają dla nieodpłatnych czynności prawnych (w tym umowy użyczenia) będących podstawą używania pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania przez użytkowników drogi spełniających pozostałe przesłanki nabycia prawa do obniżonej lub zerowej opłaty postojowej, jak również same strony nie zastrzegły w umowie, że tego rodzaju czynność prawna między nimi ma być dokonana w szczególnej formie, to właściwa rada gminy dokonująca konkretyzacji art. 13b ust. 3-5 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie jest upoważniona do ustanowienia w uchwale wydanej na podstawie powyższych przepisów tego rodzaju zastrzeżenia. W tym zakresie nie jest, co oczywiste, wystarczające odwołanie się jedynie do argumentów celowościowych lub funkcjonalnych związanych z zagadnieniem możliwości skutecznej weryfikacji tożsamości osób uprawnionych do nieodpłatnego używania pojazdu lub realności zawarcia umowy użyczenia (zob. s. 26-27 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zagadnienie to, istotne z punktu widzenia przeciwdziałania możliwym nadużyciom w zakresie korzystania z ulg przyznanych przez prawodawcę lokalnego, jest bowiem niezależne i wtórne względem istnienia w systemie prawnym koniecznej i wystarczającej treściowo podstawy kompetencyjnej do ustanowienia dodatkowych przesłanek nabycia określonych uprawnień, w sytuacji gdy tego rodzaju przesłanki wymagają szczególnej i wyraźnej podstawy ustawowej. Jest natomiast obowiązkiem prawodawcy lokalnego tak skonstruować regulację wykonawczą do ustawy, aby ewentualne dodatkowe (formalne lub materialne) przesłanki nabycia prawa do obniżonej lub zerowej opłaty postojowej mieściły się w granicach upoważnienia ustawowego oraz całego porządku prawnego. Przykładowo właściwa rada gminy może rozważyć ustanowienie warunku uprzedniego zgłoszenia do urzędu gminy lub właściwego zarządu drogi odpłatnych lub nieodpłatnych umów (zawieranych w każdej dopuszczonej przez prawo formie, w tym w formie ustnej), będących podstawą używania pojazdów w strefie płatnego parkowania, przez użytkowników drogi, które zamierzają korzystać z ulg, o których mowa w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p.

W związku z powyższymi uwagami należy stwierdzić, że skarżony organ, ustanawiając przesłankę zachowania formy aktu notarialnego umowy użyczenia, będącej podstawą używania pojazdu samochodowego przez osoby (użytkowników drogi), które są stronami tej umowy i spełniają pozostałe przesłanki nabycia prawa do obniżonej lub zerowej opłaty postojowej, przekroczył granice ustawowego upoważnienia do treściowego kształtowania warunków nabycia prawa do uiszczania opłat abonamentowych oraz zerowych stawek opłaty dla niektórych użytkowników drogi w strefie płatnego parkowania, naruszając tym samym w sposób istotny art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, wobec uwzględnienia zasadniczego zarzutu kasacyjnego, który dyskwalifikuje określone treści normatywne w zaskarżonej części uchwały, zbędne jest rozważanie i odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zagadnienia, czy i w jakim zakresie zaskarżone przepisy prawa miejscowego naruszenie naruszyły również art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

3. Nie znajduje natomiast uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów art. 13f ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zakresie, w jakim zakwestionowano ich błędną wykładnię i weryfikacyjne zastosowanie w procesie oceny legalności § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz § 4 ust. 6-9 jej załącznika nr 2 (Regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego). Ocena legalnościowa Sądu Wojewódzkiego w powyższym zakresie jest prawidłowa co do konkluzji oraz zgodna ze stanowiskiem, które zostało już wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1106/20).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustanowiona przez skarżony organ uchwałodawczy procedura reklamacyjno-odwoławcza nie tylko mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 13f ust. 2 u.d.p., lecz przede wszystkim stanowi ona odpowiedni oraz merytorycznie uzasadniony na tle konstrukcji ustawowej kompetencji prawodawczej mechanizm proceduralny pozwalający na wiarygodne i ostateczne ustalenie, czy przyjęta przez właściwy zarząd dróg ocena co do realizacji przez konkretny stan faktyczny normatywnego wzorca powstania z mocy samego prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej (art. 13f ust. 1 u.d.p.) za nieuiszczenia opłaty podstawowej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., jest prawidłowa. Mechanizm tego rodzaju jako swoisty etap wstępny właściwej procedury pobierania opłaty dodatkowej mieści się przy tym w szerszym zakresowo pojęciu sposobu pobierania tej opłaty. Pozbawione podstaw są natomiast argumenty skargi kasacyjnej, które zmierzają do wykazania, że tego rodzaju pomocniczy mechanizm proceduralny, jako związany z weryfikacją zasadności wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej lub wezwania do jej wniesienia, jest niezgodny z ustawowym sposobem powstania samego obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. Pogląd ten nie dostrzega, że o ile obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje ipso iure i aktualizuje się automatycznie w momencie realizacji wszystkich elementów hipotezy normatywnej, o tyle ma on równocześnie charakter wtórny i zależny względem obowiązku uiszczenia opłaty podstawowej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a zatem przed ostatecznym stwierdzeniem, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej rzeczywiście powstał z mocy prawa i wystawienie dokumentu opłaty dodatkowej lub skierowanie wezwania do jej uiszczenia (§ 4 ust. 2-5 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały) były prawidłowe, konieczne i uzasadnione jest umożliwienie kierującemu pojazdem lub właścicielowi pojazdu wykazania, że pierwotny obowiązek uiszczenia opłaty postojowej (art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p.) nie powstał z mocy ustawy. Skuteczne wykazanie niepowstania obowiązku uiszczenia opłaty podstawowej (postojowej) pociąga za sobą bezskuteczność czynności wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej lub wezwania do jej uiszczenia, gdyż powstanie obowiązku uiszczenia tej ostatniej jest uzależnione od istnienia obowiązku uiszczenia tej pierwszej. W ten sposób procedura ta zapobiega dalszym sporom prawnym między organami i jednostkami na drodze administracyjnego postępowania egzekucyjnego.

4. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanego wyżej zarzutu, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.).

Podstawą uznania, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., jest stwierdzenie, że Sąd Wojewódzki nie przedstawił w sposób prawidłowy stanu prawnego (momentu czasowego obowiązywania kontrolowanego aktu), który stanowił podstawę skargi prokuratora oraz sądowoadministracyjnej oceny legalnościowej. O ile bowiem nie jest kwestionowane, że treści normatywne poddane ocenie prawnej wynikają zarówno z pierwotnego, jak i aktualnego tekstu zaskarżonego aktu, o tyle wątpliwości budzi zestawienie zakresu zaskarżenia wskazanego przez prokuratora z zakresem odniesienia kontroli dokonanej przez Sąd Wojewódzki. Skarżący prokurator objął zakresem zaskarżenia wskazane w skardze jednostki redakcyjne uchwały nr XXXVI/1077/2008 z dnia 26 czerwca 2008 roku oraz jej załącznika nr 2 według – jak można założyć – pierwotnego stanu prawnego tego aktu, podczas gdy ocena prawna Sądu Wojewódzkiego odnosi się – co wynika z części ustalającej uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. s. 1-6) – do stanu prawnego obowiązującego w dniu złożenia skargi, a więc stanu uwzględniającego kolejne zmiany zaskarżonego aktu, które wynikają z uchwał Rady m.st. Warszawy: nr XLVII/1455/2009 z dnia 15 stycznia 2009 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 12, poz. 270), nr XXI/400/2011 z dnia 25 sierpnia 2011 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 161, poz. 5060), nr XLV/1194/2012 z dnia 18 października 2012 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. poz. 7302), nr LVIII/1518/2017 z dnia 30 listopada 2017 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. poz. 11798), oraz z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2834/12; Dz.Urz. Woj. Maz. poz. 12829).

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki – wykonując niniejszy wyrok w granicach związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a. – wyjaśni zatem ostatecznie pierwotną treść żądania prokuratora w zakresie stanu prawnego, według którego ma nastąpić ocena legalnościowa kwestionowanych treści normatywnych, a następnie wyda wyrok uwzględniający zakresowo skargę w odniesieniu do takiej systematyki jednostek redakcyjnych zaskarżonego aktu, która będzie odpowiadać wersji stanu prawnego objętej wnioskiem strony skarżącej.

5. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.