II SA/Łd 1044/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-06-26	
Data wpływu	2011-09-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Renata Kubot-Szustowska	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2563/12
II OZ 338/12	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 par. 1 pkt 6, art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 5, art. 12 ust. 1, art. 36; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Dnia 26 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł." - oddala skargę.	
Uzasadnienie
K. P., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. jednocześnie wnosząc o stwierdzenie nieważności owej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonych w Ł. przy ulicy A i ulicy B, objętych zaskarżoną uchwałą. Uchwale skarżący zarzucił:

1) naruszenie art.1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą), poprzez pominięcie zasady uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zaliczenie należących do skarżącego nieruchomości do terenów MR tj. terenów zabudowy jednorodzinnej rezydencjonalnej – obejmujące tereny zabudowy wolnostojącej na dużych działkach, nawiązujące do istniejących układów przestrzennych lub tworzące nowe zespoły o atrakcyjnym położeniu, nawiązujące do terenów otwartych, rolnych lub leśnych – w sytuacji gdy pominięto ekonomiczne wykorzystywanie tych terenów głównie pod rolnictwo i zabudowę zagrodową oraz terenów ZN tj. terenów zieleni naturalnej i dolin rzecznych – obejmujące obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej – w sytuacji gdy pominięto ekonomiczne wykorzystywanie tych terenów głównie pod rolnictwo i zabudowę zagrodową oraz brak tam doliny rzecznej;

2) naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy – poprzez nieuwzględnienie w Studium dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nieruchomości będących własnością skarżącego, gdzie pominięto istniejącą zabudowę zagrodową;

3) naruszenie art. 11 pkt 1-3 ustawy – poprzez nieuprawnione i nieuzasadnione, ponowne rozpatrzenie wniosków do Studium oraz poprzez nieuwzględnienie wniosków skarżącego do projektu Studium;

4) naruszenie art. 11 pkt 12 ustawy – poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie uwag skarżącego do projektu Studium.

Skarżący podniósł dalej, iż zaskarżona uchwała narusza jego prawa majątkowe, w szczególności prawo własności i prawa z nim związane. Dodał, że obecne zapisy Studium spowodują, iż nie będzie mógł ekonomicznie wykorzystać nieruchomości i pobierać z niej żadnych pożytków, ponosząc wyłącznie koszty jej utrzymania.

Rada Miejska w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż skarżący nie wskazał konkretnych przepisów, sposobu oraz zakresu naruszenia jego interesu prawnego.

W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. nieruchomość położona w Ł. przy ul. A oraz ul. B wchodzi w skład terenów oznaczonych symbolami: MR (tereny zabudowy jednorodzinnej rezydencjonalnej – obejmują tereny zabudowy wolnostojącej na dużych działkach, nawiązujących do istniejących układów przestrzennych lub tworzące nowe zespoły o atrakcyjnym położeniu, nawiązujące do terenów otwartych, rolnych lub leśnych) oraz ZN (tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych – obejmują obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi. Obowiązuje zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej).

Następnie organ podkreślił, iż przyjęte w Studium rozwiązania, dotyczące przedmiotowej nieruchomości są wynikiem ciągłości procesu kształtowania urbanistycznego miasta. We wcześniej obowiązujących dokumentach planistycznych obszar ten był uznawany za ważny element systemu ekologicznego miasta. Polityka przestrzenna miasta, przyjęta w obowiązującym, zaskarżonym przez skarżącego Studium w odniesieniu do przedmiotowego obszaru, jest przede wszystkim wynikiem konieczności zachowania ciągłości systemu przyrodniczego miasta. Wskazywany obszar wchodzi w przeważającej części w skład strefy obrzeżnej miasta, w której występują zasadnicze elementy systemu ekologicznego (oparte w głównej mierze o doliny rzeczne i zespoły leśne – zaliczane także do "błękitno – zielonej sieci"). Obszar ten stanowi również część wyznaczonego w Studium korytarza wymiany mas powietrza dla miasta Ł. W celu znaczącego zachowania obszarów otwartych, Studium wskazuje na konieczność przeciwdziałania niekontrolowanemu rozpraszaniu się urbanizacji w tej strefie.

Dalej organ wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi północno – zachodni fragment doliny cieku z M., będącego dopływem rzeki Ł., którego fragment denny wydzielony został w postaci oddzielnych działek ewidencji gruntów. Obszar ten jest dawnym terenem upraw rolnych, których nie prowadzi się od około dwudziestu lat. Każdy z poprzednio obowiązujących dla tego terenu dokumentów planistycznych z zakresu zagospodarowania przestrzennego, a także inne dokument, w tym "Analiza zasięgu dolin na obszarze miasta Ł. i zasad ich zagospodarowania dla potrzeb studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.", sporządzona w sierpniu 2007r. przez Międzynarodowe Centrum Ekologii PAN oraz Projekt generalny rzeki Ł., sporządzony w roku 2003 przez firmę [...] z s. w Ł. na zlecenie Wydziału Gospodarki Komunalnej [...] potwierdzają istnienie doliny rzecznej wraz z naturalnym ciekiem. W ocenie organu w takiej sytuacji wszelkie twierdzenia skarżącego o nieistnieniu doliny i cieku z M. są sprzeczne ze stanem faktycznym, opracowaniami hydrologicznymi, geologicznymi i planistycznymi z zakresu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w północno – zachodnim fragmencie, na północ od ulicy B ciek z M. ma wyraźnie zaznaczoną rzeźbę o stromych zboczach, gdzie różnica wysokości pomiędzy dnem a grzbietem doliny wynosi około 10 m. Dolina cieku z M. jest doliną o charakterze naturalnym i ukształtowana została poprzez erozję wodną wód spływających z topniejącego lodowca i później wód roztopowych i deszczowych. Organ podkreślił, iż nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego lub faktycznego, ażeby ciek z M. uznawać za sztuczny rów melioracyjny, nawet jeśli jego aktualna funkcja sprowadza się jedynie do odwodnienia terenu. Biorąc pod uwagę stan faktyczny, teren położony w widłach ulic A – B jest terenem o szczególnych walorach przyrodniczych, rozumianych jako wartości ekologiczne i estetyczne, wynikające z naturalnej rzeźby terenu, o których mowa w art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody. Obszar oznaczony symbolem ZN wg obowiązującego Studium Ł. jest korytarzem ekologicznym, o którym mowa w art. 5 pkt 2 tejże ustawy. Obszar przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest w granicach planowanego do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu "Pradolina Ł.", z zastosowaniem zakazów wymienionych w art. 24 ustawy o ochronie przyrody, którego potrzeba i zasadność wyznaczenia potwierdzona została w obowiązującym Studium Ł. i Planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...].

Organ podkreślił także, iż skarżący składał wnioski do projektu Studium dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Zarządzeniami Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] i Nr [...] wnioski te zostały częściowo uwzględnione poprzez przeznaczenie fragmentu nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową rezydencjonalną, dopuszczenie możliwości utworzenia zbiornika retencyjnego na cieku z M., dopuszczenie zabudowy zagrodowej. Wniosku nie uwzględniono w zakresie ustalenia szerokości korytarza ekologicznego wzdłuż cieku z M., gdyż tak szczegółowy parametr może być ustalony jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w toku dalszych prac nad Studium skarżący złożył uwagę do tego dokumentu i w związku z tym zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł. Nr [...], a następnie rozstrzygnięciem Rady Miejskiej w Ł. uwaga ta została częściowo uwzględniona. Organ podkreślił, iż z przedstawionych wyżej względów nie było możliwe pełne uwzględnienie zgłaszanych przez skarżącego wniosków i uwag, a sklasyfikowanie opiniowanego terenu w zaskarżonym Studium jako częściowo terenów zieleni naturalnej i dolin rzecznych (ZN) oraz częściowo terenów zabudowy jednorodzinnej rezydencjonalnej (MR) jest uzasadnione i znajduje oparcie w faktycznym stanie zagospodarowania nieruchomości, uwarunkowaniach geomorfologicznych oraz dotychczasowym sposobie użytkowania. Zdaniem organu interes publiczny został więc w sposób wyważony pogodzony z interesem indywidualnym skarżącego, z uwzględnieniem tego ostatniego w maksymalnie możliwym stopniu.

Organ stwierdził dalej, iż zaskarżone Studium uwzględnia wszystkie prawne aspekty kształtowania polityki przestrzennej, oparte o rozważenie istniejących uwarunkowań oraz o podstawowy dla tych działań obowiązek dbałości o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, zaś rozstrzygnięcie w sprawie wniosków, a następnie uwag zgłaszanych przez skarżącego zostało szczegółowo uzasadnione i wynika z konieczności ochrony interesu publicznego w postaci ochrony przyrody ożywionej o cechach naturalnych, który – w oparciu o pogłębione analizy – został uznany za nadrzędny w stosunku do interesu jednostkowego skarżącego.

Organ podkreślił także, iż w żadnej mierze nie zostały naruszone przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w trakcie procedowania i uchwalenia zaskarżonego Studium; w szczególności organ nie dopatrzył się naruszenia przepisów ww. ustawy wskazanych przez skarżącego, bowiem w ocenie organu ustawodawca nie zakazuje dokonania weryfikacji stanowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosków złożonych na skutek ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia studium gminy; rozpatrzenie wniosków przez organ wykonawczy nie jest czynnością jednorazową, istotne jest aby zostało dokonane przed podjęciem dalszych czynności w procedurze uregulowanej postanowieniami art. 11 ustawy.

Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia trybu postępowania wobec zweryfikowania sposobu rozpatrzenia wniosków ("ponownego rozpatrzenia") złożonych na skutek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Studium (...) organ wskazał, iż zarzut jest niezasadny, bowiem formuła rozpatrzenia wniosków składanych po ogłoszeniu (według brzmienia przepisu art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującego do dnia 20 października 2011r. - tj. przed nowelizacją ustawy dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 130, poz. 871) przewidywała rozpatrywanie wniosków we wskazanym terminie, nie krótszym niż 21 dni od ogłoszenia. Termin ten ma charakter instrukcyjny, mający na celu usprawnienie procedury, nie zaś charakter prekluzyjny w stosunku do "czynności" złożenia wniosku po terminie. Zbieranie i rozpatrywanie wniosków jest obligatoryjnym elementem procedury mającym na celu jej uspołecznienie w jak najszerszym zakresie. Czynienie zarzutu z faktu rozpatrzenia wniosków złożonych po wyznaczonym terminie, w sytuacji gdy organy planistyczne nie przeszły jeszcze do następnych faz procedury jest w ocenie organu nieporozumieniem. Ponowne rozpatrzenie przez Prezydenta Miasta wniosków we wrześniu 2009r. (zarządzenie Nr [...]) i zmiana w niektórych przypadkach wcześniejszego rozstrzygnięcia (zawartego w zarządzeniu Nr [...]) podyktowane było koniecznością dostosowania (weryfikacji) zajętego wcześniej stanowiska w związku ze zmianą koncepcji sporządzanego studium po zmianie głównego projektanta (autora projektu studium). Organ wyjaśnił także, iż w żadnym przepisie ustawodawca nie zakazuje dokonania weryfikacji stanowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosków złożonych na skutek ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia studium gminy; w art. 11 pkt 3 ustawy ustawodawca wyraźnie zaś wskazał, że organ zobligowany jest do rozpatrzenia wniosków, nie wskazał przy tym terminu w jakim wnioski powinny być rozpatrzone, nie wskazał także jak ma wyglądać "akt" dotyczący rozpatrzenia wniosków i że rozpatrzenie wniosków nie może być powtórzone. Z rozpatrzeniem wniosków na tym wczesnym etapie procedury, kiedy nie ma jeszcze fizycznie projektu studium ustawodawca nie wiąże także żadnych skutków prawnych (np. obowiązku powiadomienia wnioskodawców o dokonanym rozpatrzeniu wniosków). Co więcej, w art. 7 ustawy ustawodawca wskazał, iż rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy o nieuwzględnieniu wniosków lub uwag składanych w toku procedury nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Organy tworzące studium zawarły w zarządzeniu wyjaśnienie sposobu rozstrzygnięcia, mające walor informacyjny.

Zarzuty dotyczące uchybień proceduralnych przy przeprowadzeniu dyskusji publicznej oraz przy rozpatrywaniu uwag przez Radę Miejską w Ł. mijają się zaś, w ocenie organu, z prawdą. Dyskusja publiczna odbyła się po przeprowadzeniu akcji informacyjnej o jej terminie, w szerokiej formule, z udziałem wszystkich zainteresowanych, a w jej trakcie zbierano pisemne postulaty uczestników. Ponieważ ustawodawca nie uregulował formuły prowadzenia dyskusji, czynienie zarzutów w tej mierze nie znajduje oparcia w prawie. Rozpatrywanie uwag wniesionych na skutek wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu odbywało się dwustopniowo. Jako pierwszy uwagi rozpatrywał Prezydent Miasta Ł. i część uwag uwzględnił, a uwagi nieuwzględnione przekazał do Rady Miejskiej w Ł. Rada Miejska w Ł. zajmowała się na sesji w dniu [...] rozpatrywaniem uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta. Uwagi składane przez skarżącego zostały rozpatrzone wnikliwie na sesji poprzedzającej sesję, na której uchwalono Studium.

Podsumowując w ocenie organu kwestionowane przez skarżącego ustalenia zaskarżonego Studium, w zakresie w jakim dotyczą nieruchomości skarżącego, nie naruszają jego interesu prawnego, ani uprawnienia, a uchwała w sprawie Studium została podjęta zgodnie z prawem i mieści się w granicach uprawnień organu w ramach władztwa planistycznego, a tym samym nie stanowi nadużycia uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływana dalej jako p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Takim aktem jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd skargę oddala.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wywieść należy z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm., w skrócie u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jak wynika z powołanego wyżej przepisu wniesienie skargi do sądu poprzedzone musi być wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Analizując dopuszczalność rozpatrywanej skargi w powyższym zakresie nie ma wątpliwości, iż skarżący złożył skargę po bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w Ł. do usunięcia naruszenia prawa oraz z zachowaniem terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący w dniu 3 czerwca 2011r. wezwał Radę Miejską w Ł. do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zaś skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniósł w dniu 18 sierpnia 2011r. (data nadania) – w odpowiedzi na doręczone w dniu 19 lipca 2011r. pismo przesłane wraz z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie uznania za niezasadne wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Kolejnym etapem warunkującym skuteczne wzruszenie uchwały organu gminy jest wykazanie istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu danego aktu, a następnie wykazanie naruszenia tego interesu prawnego. W sądownictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, iż interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes o charakterze bezpośrednim, zindywidualizowanym (osobistym), skonkretyzowanym i realnym. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt organu gminy; przy czym źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. powinna być norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (vide: wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 1981/09; z dnia 23 listopada 2005r., w sprawie sygn. akt I OSK 715/05; z dnia 18 września 2003r., w sprawie sygn. akt II SA 2637-2638/02; z dnia 23 maja 2002r., w sprawie sygn. akt IV SA 1486/01 – wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: CBOSA).

Z powyższego wynika, że strona skarżąca w postępowaniu planistycznym musi się przede wszystkim wykazać przysługującym jej indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a to dopiero obliguje sąd do badania czy do naruszenia tego interesu lub uprawnienia doszło. Samo spełnienie warunków formalnych przewidzianych w art. 101 u.s.g. uprawniającego do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego nie oznacza zatem możliwości jej uwzględnienia, bowiem ustalenie przez sąd administracyjny braku interesu prawnego wiąże się z koniecznością oddalenia skargi. (vide: postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt II FSK 2500/10; wyrok NSA z dnia 16 września 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 1397/09; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008r., w sprawie sygn. akt II OSK 374/07 – dostępne w CBOSA). Co prawda powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nawiązują do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., to niewątpliwie zachowują swą aktualność również na gruncie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g.. Należy zatem stwierdzić, iż nie każda uchwała organu gminy, choć formalnie zaskarżalna do sądu administracyjnego, wiąże się z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia konkretnego podmiotu, który żąda wzruszenia tego aktu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Ł. z dnia [...], dotycząca uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. Jest to niewątpliwie akt z zakresu administracji publicznej, bowiem zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy, natomiast art. 12 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż uchwalanie studium należy do właściwości rady gminy.

Rozpoznając skargę na powyższy akt w pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czy uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może w ogóle naruszać interes prawny lub uprawnienie konkretnego podmiotu, a tym samym czy podmiot taki ma interes prawny w zaskarżeniu tego rodzaju aktu.

Odpowiadając na pytanie o charakter prawny studium należy w pierwszej kolejności wskazać, iż akt ten ma na celu jedynie określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego określonego terenu. Innymi słowy w akcie tym określona zostaje pewna wizja planistyczna organów gminy, która w sposób ogólny i kierunkowy określa sposób przyszłego zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy. Istotne jest to, iż zgodnie z przepisem art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego. Powyższe sformułowanie oznacza utrzymanie prawnego charakteru studium, wyłącznie jako aktu kierownictwa wewnętrznego. Skoro zatem akt ten skierowany jest wyłącznie do podmiotów należących do systemu organów administracji publicznej, to jego nienormatywność powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów indywidualnych.

Należy zatem stwierdzić, że ustalenia studium choć determinują postanowienia przyszłego aktu, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie mogą oddziaływać i nie oddziałują bezpośrednio na prawa i obowiązki właścicieli i władających nieruchomościami, położonymi na terenie objętym uchwałą, przez co wskutek uchwalenia studium nie dochodzi do naruszenia indywidualnych uprawnień lub interesu prawnego tych osób (vide: wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007r., w sprawie sygn. akt II OSK 614/07; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 46/06 – dostępne w CBOSA).

Ponadto podkreślenia wymaga, iż studium nie jest źródłem prawa, a tym samym jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych dopóty, dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To dopiero ten akt będąc źródłem prawa miejscowego ma charakter normatywny i na obszarze obowiązywania w sposób powszechny kształtuje prawa oraz obowiązki (vide: wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 1025/09, z dnia 22 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 1203/10, z dnia 26 lutego 2008r., w sprawie sygn. akt II OSK 1765/07, z dnia 2 lipca 2009r., w sprawie sygn. akt II OSK 414/09 – dostępne w CBOSA).

Skoro zatem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, to ze swej istoty nie może naruszyć interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.. To dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako postanowienia aktu prawa miejscowego, będą kształtować wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa do nieruchomości, w tym prawa własności. Zapisy studium nie ingerują jeszcze w istniejący stan prawny nieruchomości, nie kształtują go i tym samym nie mają możliwości pozbawienia strony uprawnień co do sposobu zagospodarowania nieruchomości. W żadnym zakresie nie ograniczają także praw podmiotowych i przedmiotowych skarżącego. Nie doszło również do naruszenia prawa własności skarżącego gdyż studium nie kształtuje warunków zabudowy na gruncie, a przez to nie powoduje obniżenia wartości nieruchomości.

Ponieważ podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dla której zaskarżone studium stanowiłoby warunek wstępny – jest działaniem przyszłym i niepewnym, wobec braku prawnego obowiązku uchwalania takowych planów, to interes prawny, na którego potrzebę ochrony powołuje się skarżący, ma póki co charakter ogólny, potencjalny i hipotetyczny. Oznacza to w rzeczywistości, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu studium, bowiem brak jest normy prawa materialnego, która mogłaby być źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.. Za takie źródło nie mogą w szczególności być uznane uregulowania, na które powoływał się skarżący w skardze i w toku rozprawy.

Gdyby jednak w przyszłości doszło do skonkretyzowania zapisów zaskarżonego studium w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnoszącym się do terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, to wówczas nie można wykluczyć do sytuacji, w której skarżący uzyskałby bezpośredni, zindywidualizowany (osobisty), skonkretyzowany i realny interes prawny w kwestionowaniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także z punktu widzenia ogólnie rozumianego nadużycia przez gminę władztwa planistycznego. W takiej sytuacji ewentualna bezprawność postanowień miejscowego planu mogłaby mieć miejsce także pomimo formalnej i materialnej zgodności zapisów tego planu z postanowieniami studium.

Mając powyższe na uwadze zasadne jest stwierdzenie, iż skarżący nie wykazał się interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Skutkiem tego może być jedynie oddalenie skargi.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

j.m.

-----------------------

7